Market Court dismisses bid protest for failing to reject suspiciously low tender price without legal obligation.

Asian tausta

Kemin kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 14.8.2020 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta lumenaurauspalveluiden hankinnasta sopimuskaudelle 1.10.2020 — 31.5.2022 ja kahdelle optiovuodelle. Hankinta on jaettu kolmeen osa-alueeseen.

Kemin kaupungin tekninen lautakunta on 20.10.2020 tekemällään hankintapäätöksellä § 99 muun ohella valinnut hankinnan osa alueeseen 1 Kemin Kiinteistöpalvelu Ky:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 800.000 euroa.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankinta on järjestetty väliaikaisin järjestelyin.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

Vuokraukko Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen hankintapäätöksen hankinnan osa-alueen 1 osalta ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä tältä osin. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.970 eurolla oikeudenkäyntimaksun määrällä lisättynä viivästyskorkoineen.

Perustelut

Tarjouspyynnön mukaan urakoitsijan on tullut sisällyttää antamiinsa kierroshintoihin kaikki sovittujen töiden suorittamisesta aiheutuvat kustannukset. Voittaneen tarjoajan tarjouksessa aurauksen, sohjonpoiston ja liukkauden torjunnan kierroshinta on ollut yksi euro. Tämä hinta ei ole voinut sisältää töiden suorittamisesta aiheutuvia kustannuksia. Voittaneen tarjoajan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen, ja se olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta.

Hankintayksikkö on pyytänyt voittaneelta tarjoajalta selvitystä siitä, miten kierroksen kustannukset katetaan kyseisellä hinnalla. Hankintayksikön ei olisi tullut hyväksyä täsmennystä. Joka tapauksessa tasapuolisuuden vaatimuksen vuoksi hankintayksikön olisi tullut antaa muille tarjoajille tilaisuus täsmentää tarjouksiaan ilmoittamalla, mikä olisi ollut pelkän hiekotuskierroksen hinta, jos aurauksen kierroshinta olisi ollut yksi euro.

Voittaneen tarjoajan selvityksen mukaan se tekee talvikunnossapitoa myös muille asiakkaille ja saa niiltä paremman katteen ja pystyy siten tarjoamaan aurauskierroksen kustannukset muiden töiden katteilla. Menettely ei ole ollut tarjouspyynnön mukaista, eikä se ole mahdollistanut pienten ja aloittelevien yritysten osallistumista tarjouskilpailuihin. Varakas yritys voisi ajaa kilpailijat markkinoilta tarjoamalla tarkoituksellisesti urakoita hintaan, joka ei kata niiden kustannuksia.

Vastine

Vaatimukset

Kemin kaupungin on katsottava vaatineen, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Perustelut

Hankintayksiköllä ei ole ollut velvollisuutta sulkea voittaneen tarjoajan tarjousta tarjouskilpailusta. Hankintayksikkö on saanut selvityksen voittaneen tarjoajan poikkeuksellisen alhaiselta vaikuttaneesta tarjoushinnasta.

Tarjouksen vertailuhinta on muodostunut yhtäältä lumen aurauksen, sohjon poiston ja hiekotuksen hinnasta sekä toisaalta liukkauden torjunnan hinnasta. Vertailuhinta on laskettu jakamalla kummankin ryhmän pienin annettu tarjoushinta annetun tarjouksen hinnalla ja kertomalla osamäärä ryhmän pistemäärällä sekä laskemalla nämä yhteen. Voittaneen tarjoajan tarjouksen hinta lumen auraukselle, sohjon poistolle ja hiekotuksella on ollut yksi euro ja liukkauden torjunnalle 3.990 euroa. Voittaneen tarjoajan tarjous on valittu mainittujen vertailuperusteiden mukaisesti, vaikka tarjous ei ole ollut arvioitujen kierrosmäärien perusteella yhteenlaskettuna hinnaltaan halvin.

Kuultavan lausunto

Kemin Kiinteistöpalvelu Ky on esittänyt, että tarjouspyynnössä urakan maksuperusteen yhteydessä ollut maininta kaikkien sovittujen töiden suorittamisesta aiheutuvien kustannusten sisällyttämisestä tarjoushintaan on tarkoittanut sitä, että tarjottuun kokonaishintaan ei ole saanut lisätä muita kustannuksia kuten kuljetus-, toimitus- tai laskutuskuluja. Tarjouspyynnön kohdasta ”Hinta ja kaupalliset ehdot” on käynyt ilmi, että tarjoushinnan on tullut sisältää kaikki kustannukset, jotka tarjoaja haluaa ostajalta sopimuskauden aikana veloittaa. Kuultavan tarjouksessa on annettu hinnat, jotka tarjoaja tulee ostajalta veloittamaan. Tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen. Hankintayksikkö on saanut haluamansa selvitykset varmistaakseen urakan suorittamisen ja tulkinnut asiaa oikein.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt muun ohella, että tarjouspyynnön mukaan kuhunkin kierroshintaan, ei yhteenlaskettuihin kierroshintoihin, on tullut sisällyttää kaikki sovittujen töiden suorittamisesta aiheutuvat kustannukset.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö

on lisävastineessaan esittänyt, että voittanut tarjoaja on täyttänyt yhteisen eurooppalaisen hankinta-asiakirjan (ESPD), jonka mukaan sitä ei rasita pakollinen poissulkemisperuste. Ottaen myös huomioon voittaneen tarjoajan selvitys poikkeuksellisen alhaiselta vaikuttavasta hinnasta, hankintayksiköllä ei ole ollut syytä epäillä voittaneen tarjoajan laiminlyöneen sellaisia velvoitteita, että hankintayksikön olisi tullut sulkea tarjous tarjouskilpailusta.

Valittaja

on esittänyt, että hankintayksikkö on voittaneen tarjoajan hintaa selvittäessään tuonut esiin, että hintaan on tullut sisällyttää kaikki työkustannukset eikä yhdellä kierroshintaosiolla voi kompensoida toista kierroshintaosiota. Tarjouspyyntö on tullut ymmärtää näin. Jos tarjoushintoja olisi voitu jälkikäteen tulkita yhteenlaskettuna kokonaisuutena, hankintamenettely olisi tullut keskeyttää, koska hankintamenettelyssä tarjoajien tasapuolinen kohtelu ei olisi toteutunut.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 67 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö, neuvottelukutsu ja niiden liitteet on laadittava niin selviksi, että niiden perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 74 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä ja muissa hankinta-asiakirjoissa esitettyjen vaatimusten mukainen. Hankintayksikön on suljettava tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset tarjouskilpailusta. Pykälän 2 momentin mukaan, jos tarjouksessa tai osallistumishakemuksessa olevat tiedot tai asiakirjat ovat puutteellisia tai virheellisiä taikka jotkut asiakirjat tai tiedot puuttuvat, hankintayksikkö voi pyytää tarjoajaa tai ehdokasta toimittamaan, lisäämään, selventämään tai täydentämään tietoja tai asiakirjoja hankintayksikön asettamassa määräajassa. Edellytyksenä on, että menettelyssä noudatetaan 3 §:ssä säädettyjä periaatteita.

Hankintalain 81 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan hankintayksikkö voi päätöksellään sulkea tarjouskilpailun ulkopuolelle ehdokkaan tai tarjoajan, joka on rikkonut Suomen tai Euroopan unionin lainsäädännön, työehtosopimusten taikka liitteessä C lueteltujen kansainvälisten sopimusten ympäristö-, sosiaali- ja työoikeudellisia velvoitteita, ja hankintayksikkö voi näyttää rikkomuksen toteen.

Hankintalain 96 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on vaadittava tarjoajalta selvitys tarjouksen hinnoista tai kustannuksista, jos tarjous vaikuttaa poikkeuksellisen alhaiselta. Pykälän 2 momentin mukaan hankintayksikkö voi hylätä hankinnan laatuun ja laajuuteen nähden hinnaltaan tai kustannuksiltaan poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen, jos tarjoajan antama selvitys ja muu toimitettu näyttö ei tyydyttävästi selitä tarjottujen hintojen tai kustannusten alhaista tasoa. Hankintayksikön on hylättävä tarjous, jos tarjouksen poikkeuksellisen alhainen hinta tai kustannukset johtuvat 81 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettujen velvoitteiden laiminlyömisestä.

Hankintalain 96 §:n 1 momentin esitöiden (HE 108/2016 vp s. 205) mukaan kyseinen säännös vastaa pääosin aiemmin voimassa olleen julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) 63 §:ssä säädettyä. Viimeksi mainitun säännöksen esitöiden (HE 50/2006 vp s. 108) mukaan hankintayksikön tulee arvioida selvitysten perusteella hankinnan toteuttamismahdollisuudet sekä siihen liittyvät riskit. Tarjousten väliset hintaerot voivat johtua yritysten välisistä eroista teknisissä ratkaisuissa, tuotannon tehokkuudessa, tuotanto- ja toimituskapasiteetissa, tuotantokapasiteetin käyttöasteessa tai katevaatimuksissa. Kyseessä voi myös olla tarjoajan pyrkimys vallata uusia markkinoita. Tällaiset syyt eivät oikeuta tarjouksen hylkäämiseen alihintaisena, jos tarjoaja pystyy luotettavasti osoittamaan mahdollisuutensa hankinnan toteuttamiseen.

Hankintalain 96 §:n 2 momentin esitöiden (HE 108/2016 vp s. 206) mukaan hankintayksiköllä on pääsääntöisesti harkintavalta poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen hylkäämisessä, jos se arvioi, että tarjouksen hyväksyminen tarkoittaa riskiä toimituksen laiminlyömisestä taikka puutteellisuudesta. Tarjoajalta voidaan arvioida puuttuvan edellytykset hankinnan toteuttamiseen myös esimerkiksi tilanteessa, jossa hankintayksikkö arvioi tarjouksen hinnoittelun perustuneen virheelliseen käsitykseen tarjouspyynnön sisällöstä. Tarjouksen hylkääminen on mahdollista edelleen tilanteessa, jossa hankintayksiköllä on perusteltu syy uskoa, että alhaisen tarjoushinnan syynä on tarjoajan tarkoitus tarjoushinnan myöhempään nostamiseen.

Tarjouspyyntö

Hankintayksikkö on pyytänyt tarjouksia lumenaurauspalveluista kolmeen osa-alueeseen jaettuna, joista tässä asiassa on kyse osa-alueesta 1. Tarjouspyynnön kohdassa II.2.4 ”Kuvaus hankinnasta” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Urakan kohteena ovat tilapalvelun hallinnoimien kiinteistöjen pihat, kulkuväylät ja pysäköintialueet. Urakkaan kuuluu lumen ja sohjon poisto sekä liukkauden torjunta (hiekoitus). Tarkempi kuvaus urakkaohjelmassa (LIITE 2).”

Tarjouspyynnön kohdan ”Hankinnan kohteen kriteerit” alakohdassa ”Yleiset kriteerit/tiedot” on ”Kustakin ryhmästä (1-3) valitaan sen urakoitsijaksi eniten pisteitä saanut urakoitsija. Pisteitä annetaan osa-alueittain erikseen lumen aurauksesta ja sohjon poistosta sekä liukkauden torjunnasta tarjoushintojen perusteella. Saadut pisteet lasketaan yhteen.

[ — — ]

Urakoitsijan tulee sisällyttää antamiinsa kierroshintoihin kaikki sovittujen töiden suorittamisesta aiheutuvat kustannukset.”

Tarjouspyynnön kohdan ”Muut ehdot” alakohdassa ”Hinta ja kaupalliset ehdot” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Hintojen on sisällettävä kaikki palvelun tuottamisesta ja tämän tarjouspyynnön ehdoista tarjoajalle aiheutuvat kustannukset, jotka tarjoaja haluaa ostajalta sopimuskauden aikana veloittaa (esim. kuljetuskustannukset, toimitus- ja laskutuskulut yms.). Mitään erillisiä maksuja/veloituksia ei hyväksytä. Palveluntuottaja laskuttaa arvonlisäveron voimassa olevan lain mukaisesti.”

Tarjouspyynnön liitteenä 2 olleen urakkaohjelman kohdassa 2 ”Urakan maksuperuste” on todettu seuraavaa:

”Pihojen, kulkuväylien ja pysäköintialueiden auraamisen, sohjon poiston ja liukkauden torjunnan (hiekoitus) sekä em. alueiden erillisen liukkauden torjunnan hinnoitteluperusteena ovat kierroshinnat.

Talvikaudella 2020-2021 aurauksia, sohjon poistoa sekä liukkaudentorjuntaa arvioidaan olevan noin 25 kertaa ja erillistä liukkauden torjuntaa noin 20 kertaa. Arviot eivät ole tilaajaa sitovia.

Urakoitsijan tulee sisällyttää antamiinsa kierroshintoihin kaikki sovittujen töiden suorittamisesta aiheutuvat kustannukset.”

Asian arviointi

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyynnön mukaan tarjoajan on tullut sisällyttää antamiin kierroshintoihin kaikki sovittujen töiden suorittamisesta aiheutuvat kustannukset. Valittajan mukaan kuultavan yhden euron suuruinen osahinta ei ole voinut sisältää töiden suorittamisesta aiheutuvia kustannuksia, tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen ja se olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta. Valittaja on myös esittänyt, että hankintayksikkö on pyytänyt kuultavalta selvitystä siitä, miten kierroksen kustannukset katetaan kyseisellä hinnalla ja että hankintayksikön ei olisi tullut hyväksyä täsmennystä.

Hankintayksikkö on esittänyt, että sillä ei ole ollut velvollisuutta sulkea kuultavan tarjousta tarjouskilpailusta. Hankintayksikön mukaan se on saanut selvityksen poikkeuksellisen alhaiselta vaikuttaneesta tarjoushinnasta ja ottaen huomioon voittaneen tarjoajan selvityksen hankintayksiköllä ei ole ollut syytä epäillä voittaneen tarjoajan laiminlyöneen tiettyjä lakisääteisiä velvoitteitaan.

Kuultava on esittänyt, että tarjouspyynnöstä on käynyt ilmi, että tarjoushinnan on tullut sisältää kaikki kustannukset, jotka tarjoaja haluaa ostajalta sopimuskauden aikana veloittaa. Kuultavan tarjouksessa on annettu hinnat, jotka tarjoaja tulee ostajalta veloittamaan, ja tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen.

Tarjouspyynnössä ja urakkaohjelmassa on todettu, että ”Urakoitsijan tulee sisällyttää antamiinsa kierroshintoihin kaikki sovittujen töiden suorittamisesta aiheutuvat kustannukset”, ja tarjouspyynnön toisessa kohdassa, että ”Hintojen on sisällettävä kaikki palvelun tuottamisesta ja tämän tarjouspyynnön ehdoista tarjoajalle aiheutuvat kustannukset, jotka tarjoaja haluaa ostajalta sopimuskauden aikana veloittaa (esim. kuljetuskustannukset, toimitus- ja laskutuskulut yms.)”.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä ei ole hankintasäännösten perusteella velvollisuutta edellyttää, että tarjoushinnat ovat vähintään tarjoajalle aiheutuvien kustannusten suuruisia. Hankintayksiköllä ei siten ole myöskään tyypillisesti aihetta asettaa tarjouspyyntöasiakirjoissa ehtoja, jotka kieltävät jollakin tavalla liian edullisten tarjousten antamisen, lukuun ottamatta lähinnä tiettyjä hankintayksikön sopimusoikeudellisen aseman turvaamista tai eräiden velvoitteiden laiminlyömistä koskevia tilanteita.

Edellä todetun perusteella markkinaoikeus katsoo, että tarjoajien ei ole ollut perusteltua tulkita tarjouspyyntöasiakirjojen edellä selostettuja kierroshintoja koskevia kohtia valittajan esittämällä tavalla, vaan ammattimaiset tarjoajat ovat voineet riittävän yksiselitteisesti käsittää ehdot siten, että tarjoajat eivät voi veloittaa hankintayksiköltä tarjoushintojen lisäksi muita kustannuksia. Näin ollen hankintayksiköllä ei ole ollut velvollisuutta sulkea kuultavan tarjousta tarjouskilpailusta kyseisellä perusteella.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella hankintayksikkö on ennen hankintapäätöksen tekemistä pyytänyt kuultavalta selvitystä sen tarjoushinnasta. Kuultava on antanut hankintayksikölle selvityksiä, joissa on tuotu esiin muun ohella strateginen syy alhaiselle kierroshinnalle, markkinoiden kilpailutilanne ja pyrkimys urakoida alhaisella tai hieman tappiollisella katteella, joka katetaan kuultavan muista työsuorituksista ja muusta elinkeinotoiminnasta.

Markkinaoikeus toteaa, ettei hankintasäännöksissä ole säädetty hankintayksikölle velvollisuutta hylätä tarjousta poikkeuksellisen alhaisen tarjoushinnan perusteella lukuun ottamatta tilannetta, että tarjoushinta johtuu tiettyjen ympäristö-, sosiaali- ja työoikeudellisten velvoitteiden rikkomisesta, josta asiassa esitetyn selvityksen perusteella ei tässä asiassa ole ollut kysymys. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole menetellyt virheellisesti, kun se ei ole hylännyt voittaneen tarjoajan tarjousta hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena.

Valittaja on vielä esittänyt, että joka tapauksessa tasapuolisuuden vaatimuksen vuoksi hankintayksikön olisi tullut antaa muille tarjoajille tilaisuus täsmentää tarjouksiaan ilmoittamalla, mikä olisi ollut pelkän hiekotuskierroksen hinta, jos aurauksen kierroshinta olisi ollut yksi euro.

Tältä osin markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikkö ei olisi voinut varata tarjoajille tilaisuutta täsmentää tarjouksiaan valittajan esittämällä tavalla, koska tämä olisi tarkoittanut tosiasiallisesti uuden tarjouksen antamista. Hankintayksikkö ei näin ollen olen menetellyt hankintasäännösten vastaisesti myöskään kyseisiltä osin.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin hankintasäännösten vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 — 101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan viimeksi mainitun lain 95 §:n 3 momenttia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että valittaja saa itse vastata oikeudenkäyntikuluistaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Reima Jussila, Pekka Savola ja Mirva Näsi.

Huomaa

‍Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.