Market Court dismissed appeal against Energy Authority's decision on grid tariff methods and smoothing period extension. The court found the Authority acted correctly and the applicant's delay was not a valid reason for extension.

Päätös, josta valitetaan

Energiaviraston päätös 12.3.2020, diaarinumero 232/430/2012

Asian tausta

Energiaviraston (ennen 1.1.2014 Energiamarkkinavirasto) tehtävänä on muun ohessa vahvistaa sähkö- ja maakaasuverkkojen haltijoille siirron ja jakelun hinnoittelua koskevat menetelmät. Haminan Energia Oy on sähkönjakeluverkon haltija.

Energiamarkkinavirasto on 23.11.2011 tekemällään, ja sittemmin osin 3.7.2013 ja 29.11.2013 muuttamallaan vahvistuspäätöksellä vahvistanut Haminan Energia Oy:n osalta kolmannen valvontajakson (2012 — 2015) menetelmät verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalvelusta perittävien maksujen määrittämiseksi. Päätös on lainvoimainen.

Energiavirasto on valituksenalaisella 12.3.2020 tekemällään valvontapäätöksellä vahvistanut Haminan Energia Oy:n kolmannen valvontajakson toteutuneen oikaistun tuloksen ja kohtuullisen tuoton euromäärän sekä todennut tällä perusteella, mikä on kolmannen valvontajakson kertynyt tuoton euromääräinen ylijäämä.

Energiavirasto on valituksenalaisella päätöksellään lisäksi päättänyt, että Haminan Energia Oy:n toisen ja kolmannen valvontajakson tasoitusjaksoja ei pidennetä. Valituksenalaisen päätöksen mukaan sitä on noudatettava muutoksenhausta huolimatta.

Markkinaoikeus on 12.6.2020 antamallaan välipäätöksellä numero 266/20 hylännyt Haminan Energia Oy:n vaatimuksen valituksenalaisen päätöksen täytäntöönpanon kieltämisestä.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

Haminan Energia Oy (jäljempänä myös valittaja) on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Energiaviraston valituksenalaisen päätöksen ja velvoittaa Energiaviraston korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 43.136,50 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Energiavirasto on menetellyt valituksenalaisessa päätöksessä virheellisesti arvioidessaan kaivukustannuksia olosuhdemuutosten perusteena ja toisen valvontajakson tasoitusjakson pidentämisen osalta.

Valittajan osalta vahvistetun kolmannen valvontajakson valvontamallin mukaisesti valittaja on voinut tehdä muutoksia kaivuolosuhteisiin perustelluista syistä. Energiavirasto ei kuitenkaan ole hyväksynyt kaivuolosuhteiden muutosperusteena kaivukustannuksia, vaikka ne on nimenomaisesti esitetty muutosperusteena lainsäädännössä ja kaivuolosuhteita koskevassa muistiossa.

Tasoitusjakson pidentämisen osalta valituksenalaisessa valvontapäätöksessä on todettu, että toisen valvontajakson tasoitusjaksoa ei voida missään tilanteessa pidentää yli neljännen valvontajakson päättymisen. Valittaja ei kuitenkaan ole hakenut toisen valvontajakson alijäämän tasoitusjakson pidennystä yli neljännen valvontajakson päättymisen. Valittaja on sen sijaan hakenut toisen valvontajakson 2008 — 2011 alijäämän tasoitusjakson pidennystä siten, että tasoitusjakso päättyy neljännen valvontajakson 2016 — 2019 päättyessä.

Energiavirasto on virheellisesti katsonut valvontapäätöksen tekemisen viivästymisen ja käytännössä koko kolmannen valvontajakson valvontamallin kaivuolosuhteiden muuttamista koskevan lähes kahdeksan vuotta kestäneen prosessin johtuvan pelkästään tai pääasiallisesti valittajan puolella olevista syistä. Tasoitusjakson pidentämiselle on kuitenkin ollut sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain (jäljempänä myös valvontalaki) mukainen painava syy. Valittaja ei ole toimittanut Energiavirastolle virheellisiä tai paikkansapitämättömiä kaivuolosuhteita koskevia valvontatietoja. Lisäksi toisen valvontajakson alijäämän hyödyntämiseen liittyvän tasoitusjakson pidentämistä koskeva hakemus on tehty ajoissa.

Kolmannen valvontajakson valvontamalli on vahvistettu noudatettavaksi valittajan sähköverkkoliiketoiminnassa. Valvontamallin ja vahvistuspäätöksen aineellisoikeudellinen perusta on sähkömarkkinalaissa. Sähkömarkkinalain esitöiden mukaan hinnoittelun tulee vastata kustannuksia ja turvata riittävä tulorahoitus, jonka perusteella voidaan määrittää verkonhaltijakohtainen kohtuullinen tuotto. Tuoton osalta sähköverkon arvo on oleellinen tekijä. Sähköverkon arvoon puolestaan vaikuttavat muun ohella maakaapeleiden kaivuolosuhteet.

Kolmannen jakson valvontamallin mukaan kaivuolosuhteiden määrittämisessä on voitu käyttää maankäyttöä ja -peitettä kuvaavaa karttapohja-aineistoa siten, että kaivuolosuhteiden verkonarvon määritys vastaa mahdollisimman hyvin todellisia kaivukustannuksia. Valvontamallin perustelumuistion mukaan, mikäli aineistossa esiintyy selkeitä virheellisiä määrityksiä tai mikäli kaivuolosuhteet eroavat laajemmalla alueella merkittävästi maankäyttö- ja maanpeittoaineiston eli CLC-aineiston määrittämästä kaivuolosuhteesta, verkonhaltijalla on mahdollisuus tehdä muutoksia aineiston määrittelemiin alueisiin. Tehdyt muutokset tulee kuitenkin dokumentoida sekä perustella hyvin.

Energiavirasto on kuitenkin virheellisesti sekä valvontamallin ja valittajan käsityksen vastaisesti hylännyt valittajan olosuhdemuutosperusteluina esittämät kaivukustannukset. Kolmannen valvontajakson valvontamalli itsessään ei kuitenkaan aseta laadullisia tai sisällöllisiä vaatimuksia kaivuolosuhteiden muutosten perusteluille. Sen sijaan valvontamalli lähtee siitä, että perusteltuja syitä on tarkasteltava jakeluverkonhaltijakohtaisesti sillä alueella, joka on jakeluverkonhaltijan vastuualuetta ja tällöin tosiasiallisesti myös kaivukustannukset voivat olla yksi tekijä osana kaivuolosuhteiden muutosta koskevia perusteluita. Koska olosuhteen yksikköhintaa ei voi muuttaa, on valvontamallissa määritelty mahdollisuus muuttaa kaivuolosuhteita kustannusten perusteella.

Valittaja ei ole käyttänyt tai esittänyt vastuualueensa kaivukustannuksia perusteluina valvontamallin vahvistuspäätöksen verkkokomponentti-kohtaisille yksikköhintamuutoksille vaan sille, mihin kaivuolo-suhdeluokkaan kulloinkin käsiteltävä alue kuuluu. Kysymys ei siten ole ollut muutoksenhausta vahvistuspäätöksen mukaiseen valvontamalliin vaan valvontamallin nimenomaisesti mahdollistamasta kaivuolosuhde-muutosmahdollisuuden käyttämisestä.

Energiaviraston olisi tullut muutosperusteluina ottaa käsiteltäväkseen ja arvioitavakseen myös valittajan aiemmin esittämät kaivukustannukset, jotka osaltaan osoittavat, että valvontamallin mukaisella kaivuolosuhdejaottelulla ja siihen sidotulla yksikköhinnalla maakaapeliojien kaivaminen tai paremminkin umpikallioon louhiminen valittajan vastuualueella ei ole ollut laajoilla alueilla mahdollista.

Energiavirasto on valvontapäätöksellään hylännyt valittajan vaatimuksen toisen valvontajakson 2008 — 2011 alijäämän tasoitusjakson pidentämisestä sillä perusteella, että valvontapäätöksen tekeminen on viivästynyt pelkästään tai pääasiallisesti valittajasta johtuvista syistä, koska valittaja on toimittanut virheellisiä ja paikkansapitämättömiä tietoja kaivuolosuhteista.

Energiaviraston väitteet siitä, että valittaja on toimittanut virheellisiä ja paikkansapitämättömiä valvontatietoja ja viivästyttänyt valvontapäätöksen tekoa ovat virheellisiä. Sen sijaan tasoitusjakson pidentämiselle on olemassa valvontalain edellyttämä painava syy, koska käsillä oleva tilanne ei voi olla pelkästään tai pääasiallisesti valittajan syytä.

Energiavirasto ja valittaja ovat vuodesta 2013 lähtien käyneet keskustelua ensivaiheessa siitä, voiko kaivuolosuhteita ylipäätään muuttaa sekä miten ja millä perusteluilla niitä voi muuttaa. Energiavirasto ei ole jostain syystä hyväksynyt ainoatakaan valittajan muutosehdotusta tai perustelua. Energiavirasto teki kesällä 2016 uhkasakolla tehostetun päätöksen, jossa se velvoitti valittajan toimittamaan kaivuolosuhdeaineiston, jossa ei ole yhtään valittajan tekemää muutosta. Tämän jälkeen, saatuaan mainitun kaivuolosuhdeaineiston, Energiavirasto antoi 7.2.2019 ensimmäisen luonnoksen valvontapäätökseksi.

Ensimmäisessä valvontapäätösluonnoksessa ei ole hyväksytty yhtään valittajan esittämää kaivuolosuhdemuutosehdotusta. Luonnos on perustunut suoraan Energiaviraston puhtaaseen aineistoon. Tämän jälkeen valittaja lausui ensimmäisestä valvontapäätösluonnoksesta todeten, että ei käytännössä voi olla mahdollista, että mitään muutoksia ei edelleenkään noin seitsemän vuoden jälkeen hyväksytä. Energiavirasto pyysi tämän jälkeen valittajaa uudelleen esittämään uudet perustelut. Valittaja toimitti Energiavirastolle jälleen kerran vaatimusten mukaisesti uudet perustelut.

Toisessa valvontapäätösluonnoksessa, jonka Energiavirasto on antanut 4.12.2019, on hyväksytty ensimmäisen kerran valittajan esittämiä muutoksia. Energiavirasto on siis lopulta suostunut hyväksymään muutoksia kaivuolosuhteisiin ja pystynyt määrittämään sen perustelutason, jota kolmannen valvontajakson kaivuolosuhteiden muutosten osalta on edellytetty. Valvontapäätöksen viivästyminen ei ole kuitenkaan ollut pelkästään tai pääasiallisesti valittajan syytä.

Valittaja on kaivuolosuhteiden muutosta koskevien perustelujen osalta esittänyt käytännössä aina sen mitä Energiavirasto on edellyttänyt, mutta ongelma on ollut siinä, että aina perustelujen jälkeen Energiavirasto on esittänyt uuden perusteluvaatimuksen. Se, että valittaja ei ole toimittanut puhtaan kaivuolosuhdeaineiston mukaista aineistoa, ei ole ollut todellisena syynä valvontapäätöksen viivästymiselle, koska nykyistäkään valvontapäätöstä ei ole tehty puhtaan kaivuolosuhdejaottelun mukaan. Edelleen on ilmeistä, että Energiavirastolla on ollut käytössään myös puhdas kaivuolosuhdejaottelu jo ennen kuin Itä-Suomen hallinto-oikeus on velvoittanut valittajan toimittamaan puhtaat kaivuolosuhdetiedot Energiavirastolle, koska valittajan aiemmin esittämät tiedot on käytännössä kategorisesti hylätty perustelemalla, että ”toimitetut tiedot eivät vastaa kaivuolosuhdejaottelua”.

Valittajan käsityksen mukaan kaikissa ennen kesää 2019 pidetyissä tapaamisissa Energiavirasto on ilmoittanut, että toimitetut kaivuolosuhdetiedot ovat puutteellisia siitä syystä, että ne eivät vastaa puhdasta kaivuolosuhdeaineistoa. Sen sijaan se seikka, miten kaivuolosuhdemuutokset tulisi perustella tai millä dokumentaatiolla, on jäänyt pääasiallisesti käsittelemättä.

Valittaja on kuitenkin toimittanut tiedot siinä muodossa, laajuudessa ja perusteluin kuin kaivuolosuhteet ilmenevät sen vastuualueella ja esitetyt muutosehdotukset on tehty perustelluista syistä. Se seikka, että valittajan toimittamat tiedot eivät ole vastanneet valvontamallin puhtaita kaivuolosuhteita, ei myöskään ole tehnyt tiedoista virheellisiä tai paikkansapitämättömiä.

Valituksenalaisen valvontapäätöksen mukaan valittajalle on annettu runsaasti neuvontaa, joka ei ole ollut harhaanjohtavaa tai ristiriitaista. Energiavirasto on kuitenkin pyytänyt valittajaa toimittamaan materiaalia määrittelemättä mitä se voisi olla. Energiavirasto on vuoden 2018 marraskuussa todennut, ettei sen tiedossa ole sopivaa aineistoa, jota voisi käyttää kaivuolosuhteiden määrittämiseen. Jos tiedossa ei siis vielä vuoden 2018 marraskuussa ole ollut sopivaa aineistoa liittyen siihen, mitä valittajan olisi tullut esittää kaivuolosuhteiden muutoksen perusteluna, millä perusteella valittajan toimittamat tiedot ennen kyseistä ajankohtaa ovat olleet virheellisiä tai puutteellisia suhteessa siihen, että valittajalla on ollut oikeus tehdä muutoksia perustelluista syistä.

Energiavirasto on siirtänyt perusteluvastuun ja eri perusteluiden omaehtoisen määrittelyvastuun valittajalle. Tässä tilanteessa Energiaviraston on ollut helppo aina todeta, että valittajan esittämä ei vastaa vaatimusta tai ei ole riittävällä tavalla perusteltua. Näin siitä huolimatta, että virastolla ei itselläänkään ole ollut tiedossa aineistoa, jolla perusteluvastuun olisi voinut täyttää.

Valituksenalaisessa päätöksessä on todettu valittajan tulleen tietoiseksi siitä, että verkonarvotietojen oikeellisuus tulee lopullisesti arvioitavaksi kolmannen valvontajakson valvontapäätöksen yhteydessä valvontajakson päätyttyä. Edellä olevan perusteella valittajalle on ollut edelleen epäselvää, miksi Energiavirasto viivytteli valvontapäätöksen tekemisessä viisi vuotta, eikä tehnyt päätöstä tietojen oikeellisuudesta valvontapäätöksen yhteydessä, kuten valittaja on jo vuonna 2016 esittänyt.

Toisin kuin valituksenalaisessa valvontapäätöksessä on esitetty, Energiavirastolla ei ole voinut olla kesken marraskuussa 2019 Itä-Suomen hallinto-oikeuden päätöksen perusteella toimitettujen tietojen läpikäynti siinä vaiheessa, kun valittaja on toimittanut tietoja kaivuolosuhteista. Valittaja on toimittanut aineiston 14.12.2018, ja Energiavirasto on antanut ensimmäisen valvontapäätösluonnoksen 7.2.2019. Ensimmäinen valvontapäätösluonnos on tehty suoraan puhtaan kaivuolosuhdeaineiston perusteella, eli niillä tiedoilla, joita Energiavirasto oli usean vuoden ajan valittajalta vaatinut. Samalla Energiavirasto on käytännössä todennut, että vain nämä puhtaat tiedot ovat oikeita. Mikäli Energiavirastolla oli ollut tiedossaan vuodesta 2013 lähtien se, mitä perusteluja tarvitaan, niin miksi asiaa ei kerrottu valittajalle vaan sen sijaan alkuvuosina valittajaa on painostettu toimittamaan puhdas kaivuolosuhdeaineisto, johon Energiavirasto kuitenkin on lopulta hyväksynyt osittaisia muutoksia.

Valittaja on myös ehdottanut Energiavirastolle katselmuksen toimittamista, jotta kaivuolosuhdemuutoksia voitaisiin todentaa paikan päällä. Oikeus katselmuksen suorittamiseen Energiavirastolla on ollut jo vuodesta 2013 lähtien. Tätä lakisääteistä mahdollisuutta Energiavirasto ei kuitenkaan ole missään vaiheessa halunnut käyttää.

Energiavirasto on valituksenalaisessa päätöksessään perustellut tasoitusjakson pidentämisvaatimuksen hylkäämistä myös sillä, että lähtökohtana on kuluttajan etu. Euroopan unionin tai myöskään kansallinen sähkömarkkinalainsäädäntö ei sisällä tulkintaperiaatetta kuluttajan etu, asiakkaan etu tai loppukäyttäjän etu. Energiavirastolle määriteltynä tehtävänä ei ole kuluttajien edun, loppukäyttäjien edun tai asiakkaiden etujen huomioon ottaminen tai edistäminen osana valvontatehtävää.

Loppukäyttäjille on turvattava muun ohella riittävä toimitusvarmuus ja oikeus tarvittaessa saada korvaus sähkönjakelun keskeytyksestä sekä muut kohtuulliset palveluperiaatteet. Sähkömarkkinalainsäädäntö ei tunnista loppukäyttäjän etuna sitä, että verkkoyhtiön tulisi rakentaa sähkönjakeluverkkoa siten, että verkon arvossa ei oteta huomioon todellisia kaivukustannuksia.

Tasoitusjakson pidentämisvaatimusta ei voida sähkömarkkinalainsäädännön mukaan arvioida ottaen huomioon muiden tahojen ennakointimahdollisuus. Sähkömarkkinalainsäädäntö ei tunne termiä ”muut tahot” eikä myöskään ”ennakointimahdollisuutta” pidentämisvaatimuksen hylkäämisperusteena.

Mikäli kuitenkin tämänkaltainen ennakointimahdollisuus olisi merkityksellinen tekijä, on otettava huomioon, että tasoitusjakson pidentämisvaatimus on ulottunut neljännen valvontajakson loppuun 31.12.2019 asti. Näin ollen mitään hinnoittelutoimenpiteitä, jotka vaikuttavat ennakointimahdollisuuksiin, ei ole voitu enää kyseiselle neljännen valvontajakson ajanjaksolle tehdä. Tasoitusjakson pidentämisellä valittaja ei saa Energiaviraston valituksenalaisessa päätöksessään useissa kohdin viittaamia ylimääräisiä tai muitakaan hinnankorotusmahdollisuuksia neljännelle valvontajaksolle, koska se on jo päättynyt.

Sen sijaan, että valittaja tasoitusjakson pidentämisvaatimuksellaan hakisi Energiaviraston väittämiä hinnankorotusmahdollisuuksia, niin se on jo itseasiassa laskenut verkkopalveluhinnoitteluaan vuodelle 2020 ja näin kuluvalle viidennelle valvontajaksolle.

Energiavirasto on virheellisesti vedonnut yhdenvertaisen kohtelun vaatimukseen hylätessään valittajan pidentämisvaatimuksen. Vaatimuksen hyväksymiseen ei kuitenkaan voi vaikuttaa se, miten Energiavirasto on muita verkonhaltijoita kohdellut. Jos Energiaviraston harkinnassa valittajan oikeuden toteutuminen on riippuvainen jonkun toisen verkonhaltijan tilanteesta niin Energiaviraston harkinta ei ole sähkömarkkinalainsäädännön mukaista.

Energiavirasto on esittänyt yhtenä syynä tasoitusjakson pidentämisvaatimuksen hylkäämiselle, että valittaja ei ole esittänyt Energiaviraston hallintokäytännössä käsiteltyjen erityisen painavan syyn mukaisia perusteita. Energiaviraston hallintokäytännössä ei ole ratkaistu tasoitusjakson pidentämishakemusta, jossa olisi kyse kolmannen valvontamallin mukaisesta verkkoyhtiön nimenomaisesta oikeudesta muuttaa kaivuolosuhteita perustelluista syistä ja tämän oikeuden käyttämiseen kuluneesta ajasta.

Se seikka, että Energiavirasto on käytännössä kautta linjan aiemmin hylännyt kaikkien muiden verkonhaltijoiden tasoitusjaksojen pidentämishakemukset, ei ole peruste hylätä valittajan tasoitusjakson pidentämishakemusta kyseiseen hallintokäytäntöön vedoten. Energiavirasto ei ole käsitellyt ainoatakaan toisen valvontajakson alijäämän tasoitusjakson pidentämisvaatimusta, joka on perustunut siihen, että verkkoyhtiö on valvontamallissa säädetyn oikeuden mukaisesti esittänyt kahdeksan vuoden ajan perusteluita kaivuolosuhdemuutokselle, koska Energiavirasto on kategorisesti hylännyt vaatimukset aiemmissa vaiheissa.

Energiaviraston näkemyksen mukaan hakemus toisen valvontajakson tasoitusjakson pidentämisestä olisi tullut tehdä ennen kolmannen valvontajakson loppua tai viimeistään kohtuullisessa ajassa tästä, jotta hakemus voitaisiin hyväksyä. Valittajan käsityksen mukaan Energiavirasto näkemys on virheellinen. Toisen valvontajakson tasoitusjakson pidentämistä voi hakea ennen kolmannen valvontajakson valvontapäätöksen antamista. Mikäli tasoitusjakson pidentämistä tulisi hakea ennen, olisi tilanne se, että verkkoyhtiö joutuisi hakemaan tasoitusjakson pidentämistä ilman, että se edes tietäisi miten sen valvontajaksokohtainen lopputulos kolmannella valvontajaksolla kokonaisuudessaan rakentuisi. Valittajan hakemus on tehty hyvissä ajoin ennen päättynyttä kolmatta valvontajaksoa koskevien kohtuullisen hinnoittelun laskelmien valmistumisesta eli Energiaviraston määrittämän aikarajan sisällä.

Valvontapäätöksen antaminen ei Energiaviraston näkemyksen mukaan ole sidottu valvontajaksoihin tai niiden kestoihin, joten näiltä osin kohtuullisen ajan rinnastus vahvistuspäätöksen muutoksenhaun ja valvontajakson päättymisen jälkeen annettavan valvontapäätöksen osalta on perusteetonta.

Valituksenalaisessa päätöksessä on edelleen todettu, että valvontamenetelmien muutos kaivuolosuhteiden osalta on koskenut kaikkia verkonhaltijoita, eikä se näin ollen voi olla hallintokäytännön mukainen painava syy. Valittajan käsityksen mukaan Energiaviraston väite on virheellinen. Energiaviraston muistiossa on nimenomaisesti todettu, että Energiavirasto tulee tekemään erilaisia herkkyysanalyysejä, joissa tarkastellaan verkonhaltijakohtaisesti raportissa esitettyjen määritelmien vaikutuksia verkon jälleenhankinta- ja nykykäyttöarvoihin. Tarkoituksena on, että jälleenhankinta- ja nykykäyttöarvon osalta ei eri vuosien välille synny merkittäviä epäjatkuvuuskohtia.

Valittajan käsityksen mukaan myös valvontamallin muutos voi olla tasoitusjakson pidentämiseen oikeuttava painava syy. Kyseessä on nimenomaisesti Energiaviraston omassa raportissaan tunnistama verkonarvoa koskeva toisen ja kolmannen valvontajakson epäjatkuvuuskohta, jolla on sellaisenaan vaikutusta verkonarvoon ja joka ulottaa vaikutuksensa kaikille seuraaville valvontajaksoille.

Tämä epäjatkuvuuskohta ja Energiaviraston kategorinen kieltäytyminen hyväksyä kaivuolosuhdemuutoksia on johtanut tilanteeseen, missä nyt noin seitsemän vuoden jälkeen Energiavirasto on hyväksynyt vain marginaalisen osan valittajan kaivuolosuhteita koskevista muutosehdotuksista verkonarvon määrityksessä, vaikka valvontamallimuutoksella verkonarvosta on hävinnyt tässä epäjatkuvuuskohdassa noin 20 prosenttia. Valittajan käsityksen mukaan tämä on painava syy tasoitusjakson pidentämiselle.

Valituksenalaisessa päätöksessä on vielä todettu, että asiassa on myös otettava huomioon asianosaisen asema verkkotoiminnan liikkeenharjoittajana. Päätöksen mukaan vastuu hinnoittelunsa tasosta valvontajakson aikana on verkonhaltijalla riippumatta siitä, mitä virasto on arvioinut verkonarvon olevan esimerkiksi vuosittaisissa suuntaa antavissa laskelmissa tai muussa yhteydessä.

Valittajan käsityksen mukaan Energiaviraston päätöksessä toteamasta saa sen käsityksen, että valittajan oikeusturva ei sisällä mahdollisuutta luottaa Energiaviraston laskelmiin tai muihin ohjeistuksiin ja jos niihin on luottanut, niin tätä luottamusta käytetään tasoitusjakson pidentämisvaatimuksen erillisenä hylkäämisperusteena, koska vastuu on lopulta kuitenkin valittajalla.

Lausunto

Vaatimukset

Energiavirasto on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Perustelut

Valvontamenetelmien mukaan verkonhaltijan sähköverkkoon sitoutuneen pääoman arvo oikaistaan valvontamenetelmissä vastaamaan markkina-arvoa. Kohtuullisen tuoton laskennassa verkonhaltijan eriytetyn taseen kirjanpitoarvon mukaisen verkko-omaisuuden sijaan käytetään menetelmissä kuvatulla tavalla määritetystä sähköverkon jälleenhankinta-arvosta laskettua sähköverkon nykykäyttöarvoa. Oikaiseminen tehdään maakaapeloinnin ja muiden verkkokomponenttien osalta valvontamenetelmissä julkaistuilla keskimääräisillä yksikköhinnoilla ja tosiasiallisesti käytössä olevien komponenttien määrä- sekä keski-ikä- ja pitoaikatiedoilla.

Aiemmat valvontamenetelmät ovat sisältäneet mahdollisuuden siihen, että perustelluista syistä voidaan verkkokomponenttien standardiyksikköhintojen sijasta ottaa huomioon verkonhaltijakohtaisia, poikkeavia yksikköhintoja. Valvontamenetelmien mukaan tällaisten verkonhaltijakohtaisten yksikköhintojen käyttö on perusteltua ainoastaan hyvin poikkeuksellisten sähköverkon rakenteista aiheutuvien kustannusten perusteella. Lisäksi valvontamenetelmissä on todettu, että muutosesitykset on tullut toimittaa Energiavirastolle 31.3.2012 mennessä ja niiden on pitänyt olla pätevästi perusteltuja.

Maakaapeloinnin yksikköhintaa korkeammat investointikustannukset eivät ole vahvistuspäätöksellä vahvistettujen valvontamenetelmien mukainen peruste yhtiökohtaiselle yksikköhinnalle. Maakaapelit eivät ole tässä suhteessa valvontamenetelmissä kuvatulla tavalla hyvin poikkeuksellisia sähköverkon rakenteita, joille voitaisiin valvontamenetelmien mukaan huomioida verkonhaltijakohtaisia, poikkeavia yksikköhintoja.

Maakaapeloinnin jälleenhankinta-arvo määritetään eri maakaapelien poikkipintojen sekä kaivuolosuhteiden avulla. Kaivuolosuhteet määritetään valvontamenetelmien mukaan karttapohja-aineistoa ja sanallisia määritelmiä käyttämällä. Verkonhaltijan on valvontajakson jokaisena vuonna jaoteltava pienjännite- ja keskijännitemaakaapelit sanallisten määritysten ja karttapohja-aineiston avulla neljään eri kaivuolosuhteeseen sekä ilmoitettava Energiavirastolle verkonrakennetietojen toimittamisen yhteydessä tiedot prosentteina vuoden ensimmäisen päivän tilannetta vastaavina arvoina.

Valvontamenetelmien menetelmissä viitatussa kaivuolosuhteita koskevassa perustelumuistiossa on esitetty sekä sanalliset että karttapohja-aineiston määritykset eri kaivuolosuhteille. Energiavirasto on antanut myös valvontatietojärjestelmässä sekä yksikköhintakyselyssä tarkemmat ohjeet kaivuolosuhteiden määritykselle. Valvontamenetelmien mukaan karttapohja-aineisto, jota voidaan käyttää maakaapelien kaivuolosuhteiden määrityksessä, on Suomen ympäristökeskuksen ylläpitämä ilmainen CLC-aineisto.

Energiaviraston tietoon ei ole tullut CLC-aineistoa vastaavaa aineistoa, jota voisi perustellusti käyttää kaivuolosuhteiden määritykseen. Mikäli tällainen aineisto löytyisi, tulisi sen vastata tarkasti CLC-aineiston määrityksiä. Koska on mahdollista, että kyseinen aineisto saattaa löytyä valvontajakson aikana, Energiavirasto on jättänyt valvontamenetelmissä mahdollisuuden siihen, että tarpeen vaatiessa Energiavirasto voi päivittää ohjeita rakennetietojen ilmoittamiselle ja hyväksyä myös jonkun toisen aineiston käytön kaivuolosuhteiden määrittämiseen CLC-aineiston ohella, jos tämä kyseinen aineisto täyttää perustelumuistiossa laaditut määritykset ja johtaa tarkempaan lopputulokseen. Energiavirasto on jo valvontamenetelmiä laatiessaan tutustunut valittajan esittämään maaperäkartta-aineistoon ja päätynyt siihen, että aineisto ei sovellu maakaapeliverkon kaivuolosuhteiden määrittämiseen ja verkko-omaisuuden arvon oikaisemiseen.

Kolmannen valvontajakson 2012 — 2015 valvontamenetelmien mukaan verkonhaltijan on hyvin perustelluista syistä mahdollista tehdä muutoksia karttapohja-aineiston ja sanallisten määritelmien määrittämiin alueisiin. Valvontamenetelmiä laadittaessa on haluttu jättää mahdollisuus korjata selkeitä virheitä, joita karttapohja-aineisto saattaa sisältää. Verkonhaltijalla on mahdollisuus tehdä muutoksia aineiston määrittelemiin alueisiin, mikäli kaivuolosuhteet eroavat laajemmalla alueella merkittävästi CLC-aineiston määrittämästä kaivuolosuhteesta. Muutokset tulee kuitenkin dokumentoida ja niiden tulee olla hyvin perusteltuja. Kyseisten alueiden tulee täyttää sanalliset määritelmät ja mikäli aineistossa esiintyy selkeitä virheellisiä määrityksiä, niin verkonhaltijalla on mahdollisuus korjata CLC-aineiston mahdollisia virheitä.

Energiavirasto on käynyt läpi verkonhaltijoiden korjauspyyntöjä kaikkien verkkokomponenttien osalta valvontajakson aikana, jos on käynyt ilmi, että valvontatiedoissa on virheitä. Toisin sanoen myös kaivuolosuhteita on ollut mahdollista korjata jälkikäteen, mikäli aineistossa on ollut selkeä virhe eikä kyse ole ollut ainoastaan alueen aineistoon päivittymättömästä kehittymisestä valvontajaksolla.

Valituksenalainen valvontapäätös on tehty voimassa olevien valvontamenetelmien mukaisesti, koska käytettyjen valvontatietojen voidaan katsoa täyttävän riittävällä tavalla verkkokomponenttien määritelmät sekä menetelmien vaatimukset. Valvontajakson vahvistuspäätöksen mukaiset valvontamenetelmät ovat tässä suhteessa lainvoimaisia, eikä vahvistuspäätökseen voi enää hakea muutosta valvontajakson loputtua vuosia sitten.

Energiavirasto ei voi antaa voimassa olevien valvontamenetelmien mukaisesti päätöstä, joka olisi laadittu nyt valituksessa esitetyllä tavalla. Tämä olisi tasapuolisuusperiaatteen sekä valvontamenetelmien vastaista. Valittajan vaatimuksen hyväksyminen johtaisi tilanteeseen, jossa verkonhaltijoita kannustettaisiin tekemään tarpeettoman kalliita investointeja tehokkaiden investointien sijaan, mikä on sähkömarkkinalainsäädännön tehokkuustavoitteen vastaista.

Yksikköhinnoilla tehtävän verkko-omaisuuden arvon oikaisun tarkoitus on nimenomaan ohjata verkonhaltijaa tehostamaan verkkotoimintaa investointiensa osalta. Osa verkonhaltijoista pystyy tekemään investointeja alle yksikköhintojen ja osa ei, koska kyse on keskimääräisistä yksikköhinnoista. Yksikköhinnat asettavat kuitenkin sen keskimääräisen tason, jonka ylimenevältä osalta kustannuksia ei voida katsoa tehokkaiksi. Valittajan osalta kysymys on siitä, että yhtiö ei ole kyennyt tekemään investointejaan alle yksikköhintojen. Tämä on kuitenkin täysin tavanomainen valvontamenetelmien mukainen tilanne, kun otetaan lisäksi huomioon, että yksikköhinnat kaivuolosuhteille on määritetty nimenomaan CLC-aineistolla ja Suomen jakeluverkonhaltijoiden toteutuneilla kaivukustannuksilla.

Valittaja on kolmannen valvontajakson aikana esittänyt, etteivät yhtiön verkkoalueen maakaapelien kaivuolosuhteet vastaa CLC-aineiston osoittamaa kaivuolosuhdetta. Energiavirasto ja valittaja ovat useita kertoja kolmannen ja neljännen valvontajakson aikana käyneet keskustelua kaivuolosuhteista mainitulla alueella sekä CLC-aineiston osoittamien kaivuolosuhteiden muuttamisesta.

Valittaja on ilmoittanut Energiaviraston valvontatietojärjestelmään kolmannella valvontajaksolla verkon rakennetietojen ilmoittamisen yhteydessä oman näkemyksensä mukaiset kolmannen valvontajakson kaivuolosuhteet. Valittaja on tuossa yhteydessä vedonnut muun ohella siihen, että kaivaminen yhtiön alueella on tavanomaista haastavampaa ja kalliimpaa, minkä vuoksi CLC-aineiston osoittamat olosuhteet eivät pidä paikkansa.

Energiavirasto on toistuvasti vuodesta 2012 lähtien antanut valittajalle mahdollisuuden toimittaa selvityksiä, joista CLC-aineiston virheellisyys olisi todennettavissa valvontamenetelmien mukaisella tavalla. Ennen viimeisimpiä kesällä 2019 valittajan esittämiä muutosehdotuksia, virastolla ei ole ollut selkeää kokonaiskuvaa siitä, minkä yksittäisten maakaapeliojien osalta valittaja katsoo, että CLC-aineiston osoittama olosuhde ei vastaa todellisuutta. Valittajan selvitykset ja esitykset eivät ole olleet sellaisia, joista Energiavirasto olisi voinut luotettavasti todentaa CLC-aineiston virheellisyyden siten, että se olisi ollut valvontamenetelmien ja tasapuolisuusperiaatteen mukaista.

Vasta vuoden 2019 kesällä, useiden neuvontakertojen jälkeen, valittaja on saanut toimitettua Energiavirastolle materiaalia, josta on selkeästi havaittavissa maakaapeliojat kartalla, CLC-aineiston mukainen olosuhde tällä alueella sekä CLC-olosuhteen virhe valokuvin osoitettuna. Viimeisin selvitys on tehty siten, että tietyn alueen maakaapeliojien varrelta on otettu kuvia ja näin osoitettu, ettei CLC-aineisto kyseisissä kohdissa vastaa todellisuutta selkeästi havaittavissa olevan kalliomaan vuoksi. Näin on pystytty todentamaan, että kyseessä olevilla alueilla on valvontamenetelmissä tarkoitettu virhe CLC-aineistossa. Näiltä osin kaivuolosuhteet on korjattu muuttamalla ne joko helposta tai tavallisesta olosuhteesta vaikeaan olosuhteeseen.

Kesän 2019 aikana valittaja ja Energiavirasto ovat käyneet yksitellen läpi kaikki verkkoalueen alueet, joissa valittaja on katsonut korjaustarpeita olevan. Tämän seurauksena lähes kaikki valittajan kesän 2019 aikana ehdottamat CLC-aineiston muutosesitykset on hyväksytty. On totta, että hyväksytyt muutokset eivät ole olleet niin laajoja kuin alun perin vuosien 2012 — 2018 aikana on esitetty. Energiavirasto on käsitellyt valvontapäätöksessä vain valittajan esittämiä muutoksia niiltä osin kuin niitä loppujen lopuksi kesän 2019 aikana on esitetty. Jos valittaja olisi katsonut, että sen alkuperäinen esitys ja näkemys kaivuolosuhteista olisi ollut todennettavissa, se olisi kesän 2019 käsittelyn aikana voinut esittää niistä samanlaiset todisteet ja perusteet kuin niistä maakaapeliojista, joita se nyt päätyi esittämään. Näin ollen on ilmeistä, että valittaja ei ole voinut todentaa CLC-aineiston virheitä valvontamenetelmien edellyttämällä tavalla.

Valvontapäätöksen tekemisen pitkittyminen ei ole valittajan esittämällä tavalla johtunut Energiaviraston menettelystä. Energiaviraston toiminta on asian käsittelyssä ollut johdonmukaista, ratkaisukeskeistä ja hyvän hallinnon mukaista.

Valittajan toiminta on sen sijaan ollut poukkoilevaa, epäloogista ja kyseenalaista. Valittajalle on useassa vaiheessa selitetty yksityiskohtaisesti tietosisällön tarve, ja se on useassa ei yhteydessä todennut toimittavansa tiedot ja niiden korjaukset määritelmien mukaisesti. Kuitenkaan valittaja ei ole näitä tietoja toimittanut, tai se on toimittanut ne täysin toisella tavalla kuin sitä on neuvottu. Energiavirasto on antanut lisäaikaa, pyytänyt täydennyksiä sekä selittänyt ja perustellut asiaa. Valittaja on kutsuttu neuvontapalaveriin, johon se ei kuitenkaan ole ollut halukas tulemaan. Kun valittaja on pyytänyt itse palaveria, on Energiavirasto sen järjestänyt. Energiavirasto on ollut valmis suorittamaan paikan päällä katselmuksen, mutta katselmuksen perusteeksi toimitetut tiedot on toimitettu vastoin Energiaviraston ohjeita, jolloin katselmuskin on osoittautunut turhaksi.

Merkittävin syy valvontapäätöksen antamisen pitkittymiseen on ollut valittajan valitus Itä-Suomen hallinto-oikeuteen Energiaviraston päätöksestä koskien tietojen toimittamista ja sen tehosteeksi asetettua uhkasakkoa. Käsittelyä hallinto-oikeudessa on pitkittänyt se, että valittaja on tässäkin vaiheessa sekoittaakseen asiaa yrittänyt vedota seikkoihin, jotka eivät ole kuuluneet hallinto-oikeuden toimivaltaan.

Valittaja on esittänyt, että edes ensimmäisessä 7.2.2019 annetussa valvontapäätösluonnoksessa Energiavirasto ei ole hyväksynyt yhtä ainoata sen esittämistä muutoksista. Ensimmäisessä valvontapäätösluonnoksessa ei ole hyväksytty kaivuolosuhteen muutosesityksiä, koska valittaja ei ole kyennyt todentamaan ja kohdistamaan sekä perustelemaan muutoksia Energiaviraston antamista useista ohjeistuksista huolimatta. Tästä syystä ensimmäinen valvontapäätösluonnos jouduttiin antamaan ilman korjauksia peruslähtötiedoilla, joilla kaivuolosuhteet olivat ainakin valvontamenetelmien määrityksien mukaiset. Toisessa päätösluonnoksessa Energiavirasto on käsitellyt kaivuolosuhdemuutoksia vain niiltä osin kuin valittaja on niitä loppujen lopuksi kesän 2019 aikana esittänyt.

Myös väite siitä, että valvontamalli ei yksittäisen verkkoyhtiön vastuualueen kaivuolosuhteiden muutosvaatimuksen käsittelyn osalta edellytä tasapuolisuusperiaatteen noudattamista, koska kyseessä on verkkoyhtiökohtainen erityispiirre ja arvio tulee aina tehdä verkkoyhtiökohtaisesti, on virheellinen. Energiaviraston tulee noudattaa tasapuolisuusperiaatetta siten, että yhdelle verkkoyhtiölle ei anneta perusteetonta etua suhteessa muihin tai mahdollisuutta toimia vahvistuspäätöksen mukaisten valvontamenetelmien ja hallintokäytännön vastaisesti. Energiavirasto luonnollisesti arvioi jokaisen muutosesityksen tapauskohtaisesti, mutta korjausten hyväksymisen tulee olla linjassa muille verkonhaltijoille tehtyjen korjausten kanssa ja noudattaa valvontamenetelmiä.

Väite siitä, että Energiavirasto on valvontamallin vastaisesti hylännyt valittajan olosuhdemuutosperusteluina esittämät kaivukustannukset, on virheellinen. Valvontamenetelmien mukaista ei ole hyväksyä verkonhaltijan ilmoittamia kaivuolosuhteita, jotka perustuvat verkonhaltijan käsityksiin kaivukustannuksista. Kustannuksiin perustuvien valvontatietojen ilmoittaminen ei ole ylipäätänsä hyväksyttävä ja valvontamenetelmien mukainen tapa toimittaa valvontatietoja, vaan valvontatiedot tulee toimittaa verkkokomponenttien määrityksien ja niihin liittyvien ohjeiden mukaisesti. Valittaja ei ole toimittanut Energiavirastolle mitään kustannusselvitystä, josta kävisi ilmi toteutuneet kustannukset. Energiavirasto on ilmoittanut valittajalle useaan kertaan, että kustannuksia ei voi käyttää perusteena kaivuolosuhdemuutoksille.

Toisin kuin valittaja on esittänyt, CLC-aineiston muutosten perustelujen oikeellisuuden ja riittävyyden arviointi kuuluu Energiaviraston harkintavaltaan. Energiaviraston tulee perustelujen ja dokumenttien avulla pystyä todentamaan, että verkonhaltijan kaivuolosuhteet täyttävät määritykset myös korjauksien.

Verkko-omaisuuden arvon määrittämisen osalta neljännen valvontajakson menetelmät ovat käytännössä samat kuin kolmannen valvontajakson menetelmät. Niin vanhoissa kuin uusissakin menetelmissä sekä myös tulevissa menetelmissä verkonhaltija joutuu perustelemaan ja todentamaan valvontatietonsa Energiavirastolle pyydettäessä, jotta Energiavirasto voi tarkastaa, että valvontatiedot on ilmoitettu oikein. Sanamuodolla ”tehdä muutoksia” tai ”esittää muutoksia” ei ole valvontamenetelmissä sisällöllistä eroa.

Valittaja on esittänyt, että Energiavirastolla on ollut käytössään puhdas eli CLC-aineiston mukainen kaivuolosuhdejaottelu jo ennen kuin Itä-Suomen hallinto-oikeus on velvoittanut valittajan toimittamaan puhtaat kaivuolosuhdetiedot Energiavirastolle. Väite ei pidä paikkaansa. Neljännenkin valvontajakson osalta Energiavirasto on saanut valittajalta tarvittavat tiedot vasta sen jälkeen, kun Energiavirasto on huomauttanut siitä, että neljännen valvontajakson menetelmien mukaan, mikäli verkonhaltija ei kykene todentamaan CLC-aineiston olosuhteita, niin verkonhaltijan on mahdollista käyttää vain helppoa ja tavallista kaivuolosuhdetta, joiden määrittämiseen tarvitaan vain asemakaava-alueiden karttatiedot. CLC-aineisto on avoin aineisto, jonka perusteella Energiavirasto pystyy saamaan suuntaa antavan käsityksen kaivuolosuhteista. Kuitenkaan tarkkoja metrimääriä kunkin olosuhteen maakaapelimäärille Energiavirasto ei pysty itsenäisesti määrittämään.

Energiavirastolla ei ole pääsyä verkonhaltijoiden omiin tietojärjestelmiin, joista esimerkiksi mainittua puhdasta kaivuolosuhdejaottelua olisi pystytty tarkastelemaan. Verkonhaltijat laskevat ja toimittavat itsenäisesti Energiaviraston valvontatietojärjestelmään valvontatiedot, kuten verkon rakennetiedot, jotka sisältävät muun muassa tiedot kaivuolosuhteista. Valvontatietojen oikeellisuus perustuu pääosin Energiaviraston verkonhaltijalle osoittamaan luottamukseen, koska Energiavirasto ei resurssiensa puitteissa kykene tarkistamaan kaikkia tietoja aukottomasti.

Hakemus toisen valvontajakson tasoitusjakson pidentämiseksi on tehty 10.1.2020. Kolmas valvontajakso on päättynyt 31.12.2015. Verkonhaltijoiden kolmatta valvontajaksoa koskevat laskelmat ovat valmistuneet loppuvuonna 2016. Valittajan kohtuullisen tuoton laskelma on valmistunut loppuvuonna 2019. Laskelman valmistuminen on viivästynyt pääosin vaalittajasta johtuvista syistä. Kun hakemus on tehty vasta neljännen valvontajakson loputtua 31.12.2019, tämän ollessa takaraja varsinaiselle toisen valvontajakson pidennykselle, kyseessä on takautuva vaatimus.

Energiavirasto on perustellut valituksenalaisessa päätöksessään harkintansa määräajan osalta. Energiavirasto ei ole tarkoittanut päätöksessään, että ensisijainen perustelu vaatimuksen hylkäämiselle toisen valvontajakson alijäämän tasoitusjakson pidentämisen osalta olisi pelkkä määräaika, vaan nimenomaan sen merkitys painavalle syylle. Painavaa syytä ei voida katsoa olevan enää sen jälkeen, kun hinnoitteluratkaisuja neljännelle valvontajaksolle ei ole enää mahdollista tehdä.

Valittajan osalta kolmatta valvontajakoa koskevien kohtuullisen tuoton laskelmien valmistuminen on lykkääntynyt suurelta osin sen oman toiminnan johdosta, kuten valituksenalaisessa päätöksessä on todettu. Energiavirasto katsoo olevan erityisvalvonnan osapuolien kannalta kohtuutonta, mikäli tällä perusteella verkonhaltijalla olisi oikeus hakea tasoitusjakson pidennystä huomattavan paljon myöhemmin kuin muut verkonhaltijat. Tämäntyyppinen tulkinta saattaisi käytännössä johtaa lisääntyneisiin pyrkimyksiin kiertää jo päättyneiden valvontajaksojen valvontamenetelmiä. Valittajan perustelu kaivuolosuhdeasiassa on lähinnä se, että kolmannella valvontajaksolla olisi tullut voida tehdä verkonarvokirjaukset kaivuolosuhteista toisen valvontajakson valvontamenetelmiä noudattaen.

Valvontamenetelmät ovat kokonaisuus ja verkonhaltijoiden muutoksenhakumahdollisuudet valvontamenetelmien osalta on turvattu niin muutoksenhakuoikeutena vahvistuspäätöksiin kuin myös ylimääräisenä ja hallintomenettelyssä poikkeuksellisena mahdollisuutena hakea kesken valvontajaksoa vahvistuspäätöksen muuttamista. Lainsäätäjän tarkoituksena ei ole ollut, että verkonhaltijoilla olisi mahdollisuus näiden lisäksi valvontapäätösvalituksilla takautuvasti saada käytännössä päättyneen valvontajakson menetelmiä muutetuksi edukseen. Asiassa on otettava huomioon luonnollisten monopolien erityisvalvonnan kaikkien osapuolten aseman turvaaminen. Asiakkailla ja loppukäyttäjillä ei ole muutoksenhakumahdollisuutta valvontajaksolla sovellettaviin valvontamenetelmiin, kuten ei myöskään tasoitusjakson pidentämistä koskevaan päätökseen, vaikka näillä sinällään on vaikutusta verkonhaltijan hinnankorotusmahdollisuuksiin.

Arvioitaessa valittajan oikeudenkäyntikuluvaatimusta on otettava huomioon, että tässä asiassa on kysymys ilmeisen perusteettomasta valituksesta, jonka tavoitteena on lykätä päätöksen antamista ja toisen valvontajakson ylijäämänkompensointivelvoitteen täyttämistä.

Vastaselitys

Haminan Energia Oy on vastaselityksessään todennut muun ohella, että sen valitus ei kohdistu Energiaviraston hyväksymiin kaivuolosuhdemuutoksiin vaan siihen, että tasoitusjakson pidentämisvaatimuksen hylkäämisen osalta Energiavirasto on esittänyt, että kaivuolosuhteiden muutosprosessin kesto ja valvontapäätöksen tekemisen viivästyminen on johtunut pelkästään tai pääasiallisesti valittajan menettelystä ja että tällä perusteella ei ole erityisen painavia syitä tasoitusjakson pidentämiseen. Näin ei kuitenkaan ole, ja tästä syytä tasoitusjakson pidentämiseen on painavia syitä.

Valittaja on esittänyt kaivuolosuhdemuutoksia valvontamenetelmien sallimissa puitteissa. Valittajalla on ollut Energiaviraston valvontamenetelmissään vahvistama oikeus tehdä muutoksia kaivuolosuhteisiin. Kuten Energiavirasto on esittänyt, muutosehdotusten on tullut olla perusteltuja ja dokumentoituja. Valittaja ja Energiavirasto ovat käyneet kaivuolosuhdemuutoksista keskusteluja vuosien ajan. Asiasta on vaihdettu sähköposteja ja käyty puhelinkeskusteluja, joiden ajankohdat on todettu Energiaviraston valituksenalaisessa päätöksessä ja lausunnossa. Osapuolet ovat kuitenkin olleet erimielisiä siitä, onko kustannuksia ollut mahdollista käyttää yhtenä osatekijänä kaivuolosuhdemuutosten perustelemisessa.

Muut kirjelmät

Haminan Energia Oy

on antanut lisävastaselityksen, joissa se on todennut muun ohella, että valittajan oikeusturvan kannalta Energiaviraston kaivuolosuhdemuutosprosessin aikana esittämät sitovat kannanotot olisi tullut esittää myös valvontapäätöksessä. Kaivuolosuhdemuutosprosessin kuluessa se, mitä perusteluja valittajalta on edellytetty ja mitä dokumentaatiota on vaadittu, on ollut käytännössä Energiaviraston harkinnassa ja vaatimukset ovat muuttuneet. Valvontapäätöksestä asia ei kuitenkaan enää ilmene.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Asian tarkastelun lähtökohdat

1. Energiamarkkinavirasto on 23.11.2011 tekemällään, ja sittemmin osin 3.7.2013 ja 29.11.2013 muuttamallaan, vahvistuspäätöksellä vahvistanut Haminan Energia Oy:n osalta kolmannen valvontajakson (2012 — 2015) menetelmät verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalvelusta perittävien maksujen määrittämiseksi. Päätös on lainvoimainen.

2. Sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annettu laki (jäljempänä myös valvontalaki) on tullut voimaan 1.9.2013. Sen 40 §:n 1 momentin mukaan ennen tämän lain voimaantuloa annetut 10 §:ssä tarkoitetut vahvistuspäätökset jäävät voimaan tämän lain voimaantullessa ja niitä voidaan muuttaa siten kuin tässä laissa säädetään.

3. Vahvistuspäätöksen kohdassa 3.1.1.1 on ilmoitettu ne menetelmät, joita käytetään sähköverkon jälleenhankinta-arvon laskemiseen. Maakaapeloinnin osalta mainitussa kohdassa on todettu seuraavaa.

”Maakaapeloinnin jälleenhankinta-arvo muodostuu kolmannella valvontajaksolla pääosin samalla periaatteella kuin toisella valvontajaksolla. Poikkeuksena aikaisempaan määritykseen on se, että kaivuasteet määritetään vuosittain ja olosuhdemäärityksessä käytetään sanallisten määritysten lisäksi myös karttapohja-aineistoa.

Karttapohja-aineisto, jota voidaan käyttää maakaapelien kaivuolosuhteiden määrityksessä, on Suomen ympäristökeskuksen ylläpitämä maankäyttöä ja -peitettä kuvaava ilmainen aineisto. Karttapohja-aineistoa voidaan käyttää sellaisenaan tai osana verkonhaltijan verkkotietojärjestelmää. Verkonhaltija voi hyvin perustelluista syistä tehdä muutoksia karttapohja-aineiston ja sanallisten määritelmien määrittämiin alueisiin. Energiamarkkinaviraston perustelumuistiossa (nro 1 (versio 3) / 2011) 10 on esitetty sekä sanalliset että karttapohja-aineiston määritykset eri kaivuolosuhteille.

Maakaapeloinnin kaapeliojan pituus määritetään jakamalla kunkin eri kaivuolosuhteen maakaapelipituudet kaivuolosuhdetta vastaavalla taulukon 1 mukaisella yhteiskäyttöosuuskertoimella. Tietyn kaivuolosuhteen maakaapeloinnin kokonaispituus muodostuu laskemalla yhteen kertoimilla lasketun keskijänniteverkon ja pienjänniteverkon maakaapeliojien pituudet. Mikäli verkonhaltijalla on kaikki sähköverkkonsa todelliset maakaapeliojapituudet tiedossa, on verkonhaltijalla mahdollisuus käyttää kertoimilla laskettujen maakaapeliojapituuksien sijaan todellisia ojapituuksia. Tällöin verkonhaltijan maakaapeloinnin kaapeliojien kaikki pituudet lasketaan todellisia maakaapeliojapituuksia käyttäen eikä verkonhaltijalla ole mahdollisuutta käyttää ollenkaan yhteiskäyttöosuuskertoimia.”

4. Vahvistuspäätöksen mainitussa kohdassa olevassa taulukossa kaivuolosuhteet on jaettu neljään luokkaan siten, että luokat ovat helppo (esimerkiksi haja-asutusalueet), tavallinen (esimerkiksi taajama), vaikea (esimerkiksi kaupunki) ja erittäin vaikea (esimerkiksi suurkaupungin ydinkeskusta).

5. Verkonhaltijan velvoitteiden osalta liittyen kaivuolosuhteisiin vahvistuspäätöksessä on vielä todettu seuraavaa:

”Verkonhaltijan on valvontajakson jokaisena vuonna jaoteltava pienjännite- ja keskijännitemaakaapelit sanallisten määritysten ja karttapohja-aineiston avulla neljään eri kaivuolosuhteeseen sekä ilmoitettava Energiamarkkinavirastolle verkonrakennetietojen toimittamisen yhteydessä tiedot prosentteina vuoden ensimmäisen päivän tilannetta vastaavina arvoina.”

6. Vahvistuspäätöksessä on edellä todetusti viitattu Energiamarkkinaviraston 22.11.2011 päivättyyn perustelumuistioon numero 1, versio 3, asiakirjalle Sähkön jakeluverkkotoiminnan ja suurjännitteisen jakeluverkkotoiminnan hinnoittelun kohtuullisuuden valvontamenetelmien suuntaviivat vuosille 2012 — 2015. Perustelumuistio on nimeltään ”Maakaapelien kaivuolosuhteiden käyttö jälleenhankinta-arvojen laskennassa”. Siinä on esitetty perusteet ja ohjeet kolmannen valvontajakson maakaapelien kaivuolosuhdemääritykselle.

7. Mainitussa perustelumuistiossa on todettu, että sähköverkolle määritetty arvo vaikuttaa oleellisesti verkonhaltijoille lasketun kohtuulliseen tuoton määrään. Maakaapeleiden kaivuolosuhteet vaikuttavat verkonhaltijoiden verkonarvoon. Muistiossa on edelleen todettu, että maakaapelin kaivuolosuhteilla on merkittävä vaikutus kaivusuoritteen kustannuksiin. Toisella valvontajaksolla käytetyissä kaivuolosuhteiden yksikköhinnoissa vaikeimman olosuhteen kilometrikohtainen yksikköhinta on muistion mukaan ollut yli kuusinkertainen helpoimpaan kaivuolosuhteeseen nähden ja erittäin vaikean ja helpon kaivuolosuhteen kustannuksien suhde yli kymmenkertainen.

8. Muistion liitteessä 1 ”Maakaapeloinnin kaivuolosuhdemääritys kolmannella valvontajaksolla” on todettu seuraavaa:

”Maakaapelien kaivuolosuhteet määritetään uudestaan kolmannelle valvontajaksolle. Kaivuolosuhdemääritykset tulee tehdä tämän liitteen ohjeita noudattaen. Aikaisemmasta poiketen, kaivuolosuhteet määritetään vuosittain ja määrittämisessä hyödynnetään sanallisten määritelmien lisäksi myös karttapohja-aineistoa.

Kaivuolosuhdealueet on jaoteltu neljään eri olosuhteeseen. Määritys tapahtuu CLC-aineiston, asemakaavarajojen ja sanallisten määritelmien avulla. CLC-aineisto on Suomen ympäristökeskuksen ylläpitämä paikkatietoaineisto, joka kuvaa maanpeitettä/-käyttöä koko Suomen alueella.”

[ — — ]

”Mikäli kaivuolosuhteet eroavat laajemmalla alueella merkittävästi CLC-aineiston määrittämästä kaivuolosuhteesta, niin verkonhaltijalla on mahdollisuus tehdä muutoksia aineiston määrittelemiin alueisiin. Tehdyt muutokset tulee kuitenkin dokumentoida sekä olla lisäksi hyvin perusteltuja. Kyseisten alueiden tulee täyttää sanalliset määritelmät.”

[ — — ]

”Sanallisia määritelmiä on hyvä käyttää kaivuolosuhdemäärityksen tukena. Laajan alueen ollessa selvästi jotain muuta, kuin CLC-aineiston määrittämää olosuhdetta, kaivuolosuhteen voi määritellä perustuen sanallisiin määritelmiin. Tällöin alueesta tulee kuitenkin olla tarkat dokumentit.”

9. Muistiossa on vielä sanallisesti määritelty edellä todetun mukaiset neljä kaivuolosuhdeluokkaa.

10. Energiavirasto on 7.2.2019 antanut Haminan Energia Oy:lle ensimmäisen luonnoksen valvontapäätökseksi koskien sähköverkkotoiminnan oikaistua tulosta ja kohtuullista tuottoa kolmannen valvontajakson 1.1.2012 — 31.12.2015 aikana. Luonnoksessa on todettu sen valmistelun perustuneen 23.11.2011 annettuun vahvistuspäätökseen, joka koskee kolmannella valvontajaksolla sovellettavia valvontamenetelmiä. Energiavirasto on varannut Haminan Energia Oy:lle tilaisuuden lausua valvontapäätösluonnoksesta.

11. Haminan Energia Oy on vaatinut 8.3.2019 päivätyssä lausunnossaan ensimmäisen päätösluonnoksen johdosta, että Energiavirasto pidentää toisen valvontajakson alituoton hyödyntämisen tasoitusjaksoa enintään neljällä vuodella siten, että tasoitusjakso valvontajakson alijäämän hyödyntämisen osalta päättyy neljännen valvontajakson päätyessä vuoden 2019 lopussa.

12. Energiavirasto on 4.12.2019 antanut toisen päätösluonnoksen koskien sähköverkkotoiminnan oikaistua tulosta ja kohtuullista tuottoa kolmannen valvontajakson 1.1.2012 — 31.12.2015 aikana. Energiavirasto on varannut Haminan Energia Oy:lle tilaisuuden lausua toisesta valvontapäätösluonnoksesta, ja yhtiö on antanut lausunnon 10.1.2020. Energiavirasto on tämän jälkeen 12.3.2020 tehnyt valituksenalaisen valvontapäätöksen.

13. Energiavirasto on valituksenalaisen päätöksensä ratkaisuosassa vahvistanut Haminan Energia Oy:n kolmannen valvontajakson toteutuneen oikaistun tuloksen euromäärän ja kohtuullisen tuoton euromäärän, ja näiden perusteella todennut kolmannen valvontajakson kertyneen tuoton ylijäämän euromäärän.

14. Päätöksen ratkaisuosassa on edelleen esitetty toiselta valvontajaksolta kertynyt kumulatiivinen alijäämä sekä kolmannelta valvontajaksolta kertynyt ylijäämä huomioon ottaen neljännelle valvontajaksolle siirtyvän vahvistetun alijäämän määrä. Päätöksen liitteessä 2 on esitetty laskelma puheena olevan verkonhaltijan kolmannen valvontajakson toteutuneesta oikaistusta tuloksesta ja kohtuullisesta tuotosta.

15. Päätöksen ratkaisuosassa on toisen valvontajakson tasoitusjakson pidentämisen osalta todettu, että Haminan Energia Oy:n olisi tullut tehdä hakemus tasoitusjakson pidentämisestä ennen kolmannen valvontajakson päättymistä, tai asiaa koskevan nimenomaisen säännöksen puuttuessa, kohtuullisen ajan kuluessa tästä, koska verkonhaltijoiden yhdenvertainen kohtelu sekä sähkönkäyttäjien ja muiden tahojen ennakointimahdollisuudet edellyttävät, että vuosia sitten jo loppunutta tasoitusjaksoa ei keinotekoisesti jatketa. Energiavirasto on katsonut, että hakemusta toisen valvontajakson tasoitusjakson pidentämisestä ei voida hyväksyä tällä ensisijaisella perusteella. Ratkaisuosan mukaan Energiavirasto on kuitenkin arvioinut hakemuksen tästä huolimatta myös muilla perusteilla.

16. Tämän jälkeen päätöksen ratkaisuosassa on todettu, että verkonarvotietojen muutos kolmannen valvontajakson kohtuullisesta tuotosta ja liikevaihdosta on ollut sellainen, että Energiaviraston hallintokäytännön mukainen tutkintakynnys on ylittynyt molempien tekijöiden osalta. Ratkaisuosan mukaan muutosten voidaan katsoa olevan määrältään valvontajakson osalta merkittäviä. Kokonaisarvioinnissa ja ottaen huomioon, mistä muutosten määrä johtuu, merkittävyys kertoo tässä tapauksessa kuitenkin vain siitä mittakaavasta, jolla Haminan Energia Oy on kirjannut verkonarvotiedot väärin.

17. Edelleen päätöksen ratkaisuosan mukaan Haminan Energia Oy ei ole tuonut esille hakemuksessaan valvontalain 14 §:n 3 momentin mukaisen painavan syyn osoittavia perusteita. Näiden perusteiden ei tule olla riippuvaisia pelkästään verkonhaltijan omasta toiminnasta, ja niiden tulee kohdistua yksilöidysti verkonhaltijaan. Lainsäädännön asettamat velvoitteet tai valvontamenetelmät itsessään eivät voi olla perusteena painavan syyn olemassaololle. Valvontamenetelmien muutos toiselle valvontajaksolle siirryttäessä vahvistuspäätöksen ollessa lainvoimainen ei voi muodostaa loppukäyttäjien etu huomioon ottaen painavaa syytä tasoitusjakson pidentämiselle. Asiassa on myös otettava huomioon asianosaisen asema sähköverkkotoiminnan liikkeenharjoittajana, jonka tulee olla tietoinen valvontajaksolla sovellettavista valvontamenetelmistä. Ratkaisuosassa on myös todettu, että Haminan Energia Oy:lle on annettu asianmukaisesti neuvontaa kaivuolosuhteiden määrityksen osalta.

18. Vielä päätöksen ratkaisuosan mukaan Haminan Energia Oy:n toisen valvontajakson tasoitusjaksoa ja kolmannen valvontajakson tasoitusjaksoa ei pidennetä.

19. Markkinaoikeus katsoo, että asiassa on oikeudenkäynnin osapuolten esittämä huomioon ottaen kysymys siitä, onko Energiavirasto menetellyt sähkömarkkinasäännösten ja tekemänsä vahvistuspäätöksen mukaisesti sekä hyvän hallinnon periaatteita noudattaen käsitellessään valituksenalaisen valvontapäätöksen tekemisen yhteydessä Haminan Energia Oy:n vaatimuksia liittyen kaivuolosuhteiden muutoksiin ja niiden huomioon ottamiseen.

20. Asiassa on lisäksi arvioitava, onko Energiavirasto menetellyt sähkömarkkinasäännösten mukaisesti hylätessään valituksenalaisella valvontapäätöksellään Haminan Energia Oy:n vaatimuksen toisen valvontajakson tasoitusjakson pidentämisestä esittämällä, ettei pidentämiselle ole painavaa syytä.

22. Valvontalain 14 §:n 2 momentin mukaan 1 momentissa tarkoitettua päätöstä ei saa antaa, ellei kysymyksessä olevaa valvontajaksoa koskeva vahvistuspäätös ole lainvoimainen.

23. Valvontalain 14 §:n 3 momenttia on muutettu lailla 589/2017. Momentin mukaan Energiavirasto voi painavasta syystä verkonhaltijan hakemuksesta pidentää 1 momentissa tarkoitettua tasoitusjaksoa enintään neljällä vuodella. Pidennys on aina myönnettävä sille osuudelle alijäämästä, jota verkonhaltija ei ole voinut kattaa 1 momentin mukaisesti sähkömarkkinalain 26 a §:ssä tai maakaasumarkkinalain 24 §:ssä säädetyn siirto- ja jakelumaksujen korotusten rajoittamisen vuoksi.

24. Valvontalain 14 §:n 1 momentin esitöiden (HE 20/2013 vp s. 165) mukaan Energiamarkkinaviraston valvontajakson päätyttyä antamassa valvontapäätöksessä arvioidaan, onko verkonhaltijan noudattama hinnoittelu ollut valvontajakson aikana kokonaisuudessaan säännösten ja 10 §:n 1 momentin 1 kohdan tarkoittaman vahvistuspäätöksen mukaista. Verkkohinnoittelun tulee täyttää niiden mukaiset vaatimukset koko valvontajakson aikana, mutta yksittäisinä vuosina niistä voi olla poikkeamia. Valvontajaksoon perustuva tarkastelu mahdollistaa verkonhaltijalle pitkäjännitteisemmät suunnittelu- ja toimintamahdollisuudet muun muassa investointien toteuttamiselle sekä antaa paremmat mahdollisuudet huomioida toiminnassa säätilan vaihteluiden aiheuttamat vuotuiset eroavuudet. Arviointi tehdään ja valvontapäätös annetaan kultakin valvontajaksolta erikseen, vaikka vahvistuspäätös onkin voimassa kahden peräkkäisen valvontajakson ajan.

26. Esitöissä on vielä todettu, että kohtuullisen tuoton alittavan määrän tasoitusjakso rajataan seuraavaan valvontajaksoon. Tämän jälkeen tasoittaminen ei ole enää mahdollista. Tasoitusjakson pituutta on tarkoituksenmukaista rajoittaa, jotta omistajan tuottovaatimuksen muuttuminen tai verkonhaltijan omistajanvaihdos eivät johtaisi kohtuullisen tuoton alittavien määrien perimiseen pitkältä ajalta jälkikäteen.

27. Valvontalain 14 §:n 3 momentin alkuperäisten esitöiden (HE 20/2013 vp s. 165) mukaan Energiamarkkinavirasto voisi erityisestä syystä pidentää 1 momentissa tarkoitettua tasoitusjaksoa. Tasoitusjakson pidentämiseen oikeuttava erityinen syy voisi olla esimerkiksi se, että Energiamarkkinaviraston tässä pykälässä tarkoitettu päätös on muutoksenhaun johdosta muuttunut merkittävästi tasoitusjakson kuluessa. Tällaisessa tapauksessa tasoituksen toteuttaminen jäljellä olevan tasoitusjakson kuluessa voisi johtaa sekä verkonhaltijan että tämän asiakkaiden kannalta epätarkoituksenmukaisen suuriin siirtopalvelumaksujen muutoksiin.

Markkinaoikeuden arviointi

29. Arvioitaessa Energiaviraston menettelyn ja valituksenalaisen päätöksen sähkömarkkinasäännösten, vahvistuspäätöksen ja hyvän hallinnon periaatteiden mukaisuutta on arvioitava, onko toisen valvontajakson tasoitusjakson pidentämiselle ollut painava syy ottaen huomioon tasoitusjakson pidennysvaatimusten osalta Haminan Energia Oy:n esittämät vaatimukset sekä niihin liittynyt selvitys ja osapuolten välillä käydyt neuvottelut.

30. Haminan Energia Oy on esittänyt, että Energiavirasto on menetellyt virheellisesti ja hyvän hallinnon periaatteiden vastaisesti pyytäessään Haminan Energia Oy:ltä selvitystä kaivuolosuhteista ja arvioidessaan sen esittämää selvitystä sekä arvioidessaan valituksenalaisessa päätöksessään kaivukustannuksia olosuhdemuutosten perusteena toisen valvontajakson tasoitusjakson pidentämisen edellyttämän painavan syyn osalta.

31. Edelleen Haminan Energia Oy:n mukaan sen osalta vahvistetun kolmannen valvontajakson valvontamallin mukaisesti se on perustelluista syistä voinut tehdä muutoksia kaivuolosuhteisiin. Energiavirasto ei kuitenkaan ole hyväksynyt kaivuolosuhteiden muutosperusteena kaivukustannuksia, vaikka ne on nimenomaisesti esitetty muutosperusteena lainsäädännössä ja kaivuolosuhteita koskevassa Energiaviraston muistiossa.

33. Markkinaoikeus toteaa, että asiassa on Energiaviraston toimesta esitetty selvitys sen tekemästä vahvistuspäätöksestä muutoksineen koskien kolmatta valvontajaksoa, valvontapäätösluonnoksista ja valituksenalaisesta valvontapäätöksestä sekä Energiaviraston ja Haminan Energia Oy:n yhteydenpidosta liittyen sen kaivuolosuhteita koskeviin tietoihin, niiden muuttamiseen, tasoitusjakson pidentämiseen ja valvontapäätöksen tekemiseen. Haminan Energia Oy ei ole kiistänyt näiden tietojen paikansapitävyyttä.

34. Saadun selvityksen mukaan Energiavirasto on käynyt Haminan Energia Oy:n kanssa edellä todetun 23.11.2011 tehdyn vahvistuspäätöksen jälkeen lukusia neuvotteluja liittyen kaivuolosuhdemuutoksiin. Energiavirasto on antanut Haminan Energia Oy:lle neuvontaa ja pyytänyt siltä lukuisia kertoja tietoja sekä lisäselvityksiä. Haminan Energia Oy on pyytänyt useita kertoja lisäaikaa selvitysten toimittamiselle, jättänyt vastaamatta Energiaviraston viesteihin ja palaverikutsuihin ja toimittanut selvityksiä, joiden osalta Energiavirasto on edelleen joutunut pyytämään täydennystä. Osa Haminan Energia Oy:n toimittamista selvityksistä on sisältänyt aineistoja, kuten maaperäkarttoja, joiden osalta Energiavirasto on jo aiemmin ilmoittanut sille, ettei niitä voida ottaa kaivuolosuhteiden määrityksessä huomioon.

35. Energiavirasto on 30.6.2016 pyytänyt Haminan Energia Oy:ltä vastinetta liittyen vuosien 2012 — 2015 sähköverkon rakennetietojen korjaamiseen, valvontatietojen toimittamiseen ja uhkasakon mahdolliseen asettamiseen tietojen saamiseksi. Mainitussa vastinepyynnössä Energiavirasto on viitannut Haminan Energia Oy:n velvollisuuteen valvontalain 30 §:n 1 momentin mukaisesti toimittaa Energiavirastolle tietoja ja yksityiskohtaisesti ilmoittanut, mitä tietoja ja millä perusteella Haminan Energia Oy:n tulee toimittaa, jotta uhkasakon asettaminen ei olisi tarpeen. Haminan Energia Oy on 1.8.2016 antamassaan vastineessa ilmoittanut muun ohella, että esitetyt tietojen toimittamista koskevat vaatimukset eivät perustu vahvistuspäätöksen mukaiseen valvontamalliin eikä myöskään valvontalakiin.

36. Energiavirasto on 22.9.2016 tekemällään päätöksellä sakon uhalla velvoittanut Haminan Energia Oy:n toimittamaan kaivuolosuhdetiedot pelkän CLC-karttapohja-aineiston määritelmien ja asemakaava-alueen rajojen mukaan kolmeen eri kaivuolosuhteeseen jaoteltuna. Haminan Energia Oy on 12.10.2016 valittanut mainitusta päätöksestä Itä-Suomen hallinto-oikeuteen, joka on 16.11.2018 antamallaan päätöksellä numero 18/0989/1 hylännyt valituksen todeten perusteluinaan muun ohella, että Energiavirasto on sille kuuluvan valvontatehtävänsä ja laissa säädetyn tiedonsaantioikeutensa perusteella voinut velvoittaa valittajan toimittamaan valituksenalaisessa päätöksessä mainitut tiedot, mutta lukuisista kehotuksista ja saamastaan ohjeistuksesta huolimatta valittaja ei ole toimittanut Energiavirastolle sen pyytämiä tietoja pyydetyssä muodossa. Haminan Energia Oy on tämän jälkeen toimittanut kaivuolosuhdeselvityksen, joka on sisältänyt kuvia kaivannoista sekä maaperäkarttoja.

37. Markkinaoikeus toteaa, että valvontalain 1 §:n mukaan sähkömarkkinoiden valvonnan ja seurannan tavoitteena on muun ohella sähkön hyvän toimitusvarmuuden, kilpailukykyisen hinnan ja kohtuullisten palveluperiaatteiden turvaaminen energian käyttäjille. Pykälän esitöiden (HE 20/2013 vp s. 159) mukaan lain tavoitteiden toteutuminen ilmenee viimekädessä sen vaikutuksina sähkön ja maakaasun loppukäyttäjille. Tavoitteiden toteumista tulee tämän vuoksi arvioida loppukäyttäjien näkökulmasta.

38. Valvontalain 2 §:n 5 kohdan (590/2013) mukaan lakia sovelletaan niiden valvonta- ja seurantatehtävien hoitamiseen, jotka säädetään Energiaviraston tehtäviksi sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 2003/54/EY kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/72/EY, jäljempänä sähkömarkkinadirektiivi, nojalla annetuissa, suuntaviivoja koskevissa komission asetuksissa ja päätöksissä.

39. Valvontalain 4 §:n 9 kohdan perusteella Energiamarkkinaviraston tavoitteena on sen suorittaessa sähkömarkkinoiden valvontaa ja seurantaa pyrkiä varmistamaan, että asiakkaat hyötyvät kansallisten sähkömarkkinoiden tehokkaasta toiminnasta sekä edistää tehokkaan kilpailun ja kuluttajansuojan varmistamista.

40. Edellä mainitun sähkömarkkinadirektiivin johdanto-osan perustelukappaleessa 51 on todettu, että kuluttajien etujen olisi oltava keskeisessä osassa direktiivissä ja että kuluttajien nykyisiä oikeuksia on vahvistettava, ja ne on turvattava, ja niihin liittyvää avoimuutta olisi lisättävä. Kuluttajansuojatoimenpiteillä olisi varmistettava, että kaikki kuluttajat laajemmalla yhteisön toiminta-alalla hyötyvät kilpailulle avoimista markkinoista ja että sääntelyviranomaisten olisi huolehdittava kuluttajien oikeuksien toteutumisesta.

41. Sähkömarkkinadirektiivin 36 artiklan mukaan sääntelyviranomaisen valvontatehtävän tavoitteena on osaltaan sen varmistaminen, että asiakkaat hyötyvät kansallisten markkinoiden tehokkaasta toiminnasta, sekä tehokkaan kilpailun ja kuluttajansuojan varmistamisen edistäminen (kohta g).

42. Markkinaoikeus katsoo, että sähkömarkkinoiden seurannan ja valvonnan toteuttamisessa Energiaviraston on edellä todettujen säännösten mukaisesti tullut erityisesti ottaa huomioon sähkön loppukäyttäjinä olevien kuluttaja-asiakkaiden etu.

43. Energiavirasto on edellä todetulla tavalla ilmoittanut verkkoyhtiöille 22.11.2011 päivätyssä perustelumuistiossa sähkön jakeluverkkotoiminnan ja suurjännitteisen jakeluverkkotoiminnan hinnoittelun kohtuullisuuden valvontamenetelmien suuntaviivat vuosille 2012 — 2015. Muistiossa on esitetty perusteet ja ohjeet kolmannen valvontajakson maakaapelien kaivuolosuhdemääritykselle ilmoittamalla ja määrittelemällä kaivuolosuhdeluokat sekä se, millä perusteella luokituksia voidaan muuttaa CLC-aineiston osoittamasta ja että muutoksien tulee olla hyvin perusteltuja. Muistiossa on todettu, että laajan alueen ollessa kaivuolosuhteiden osalta selvästi jotain muuta kuin CLC-aineiston määrittämää olosuhdetta, kaivuolosuhteen voi määritellä perustuen sanallisiin määritelmiin, mutta tällöin alueesta tulee kuitenkin olla tarkat dokumentit.

44. Vastaavalla tavalla kolmannen valvontajakson osalta 23.11.2011 tehdyssä vahvistuspäätöksessä on edellä todetusti ilmoitettu kaivuolosuhdeluokat. Lisäksi päätöksessä on todettu, että kaivuasteet määritetään vuosittain ja olosuhdemäärityksessä käytetään sanallisten määritysten lisäksi myös karttapohja-aineistoa. Vahvistuspäätöksen mukaan verkonhaltija on voinut hyvin perustelluista syistä tehdä muutoksia karttapohja-aineiston ja sanallisten määritelmien määrittämiin alueisiin. Tältä osin päätöksessä on vielä viitattu edellä todettuun muistioon.

46. Markkinaoikeus toteaa vielä, että vasta kesällä 2019 Haminan Energia Oy on toimittanut Energiavirastolle huomattavasti aiempaa kattavampaa selvitystä maakaapeleiden sijainnista esitettynä kartoin ja niihin liittyvin valokuvin, joiden kuvaamat maastokohdat on yksilöity karttoihin tehtyjen merkintöjen avulla. Tämän selvityksen vastaanottamisen jälkeen Energiavirasto on hyväksynyt kaivuolosuhdemuutoksia vaikean olosuhteen alueiden osalta.

47. Markkinaoikeus katsoo, että Energiavirasto on menetellyt sille valvontalain perusteella kuuluvaa valvontatehtävää suorittaessaan mainitun lain säännösten mukaisesti arvioidessaan harkintavaltaansa käyttäen Haminan Energia Oy:n esittämiä kaivuolosuhdemuutosvaatimuksia ja pyytäessään siltä selvityksiä. Energiaviraston pyytämät selvitykset ovat perustuneet sen 22.11.2011 julkaisemassa muistiossa kaikkien verkonhaltijoiden tietoon saatettuun ohjeistukseen kaivuolosuhteiden muuttamisen edellytyksistä.

48. Asiassa ei ole ilmennyt, että selvitysten pyytäminen olisi kohdelleet Haminan Energia Oy:tä epätasapuolisesti suhteessa muihin verkonhaltijoihin. Selvitysten pyytäminen, joka on liittynyt verkonarvon määritykseen ja tätä kautta valvontajakson kohtuullisen tuoton määrittämiseen, on myös ollut perusteltua sähkön loppukäyttäjinä olevien kuluttaja-asiakkaiden edun huomioon ottamisen näkökulmasta.

49. Antaessaan Haminan Energia Oy:lle neuvontaa ja pyytäessään siltä edellä mainituin perustein selvityksiä Energiavirasto on menetellyt hallintolain 7 §:ssä säädetyn palveluperiaatteetteen ja palvelun asianmukaisuuden vaatimuksen mukaisesti sekä noudattanut saman lain 8 §:n 1 momentin mukaista neuvontavelvollisuutta.

50. Markkinaoikeus katsoo, ettei Energiavirasto siten ole menetellyt käsitellessään Haminan Energia Oy:n kaivuolosuhdemuutoksia koskevia vaatimuksia ja valvontalain mukaista valvontatehtävää suorittaessaan lainvastaisesti.

51. Valvontalain 14 §:n 1 momentin mukaisessa valvontajakson päätyttyä tehtävässä valvontapäätöksestä Energiavirasto voi velvoittaa verkonhaltijan alentamaan tai korottamaan siirtopalvelumaksujaan päätöksen kohteena olevaa valvontajaksoa seuraavan valvontajakson aikana riippuen siitä, onko verkkotoiminnan tuotto ylittänyt tai alittanut valvontamallien mukaisen kohtuullisen tuoton määrän. Mainitun pykälän 3 momentin mukaan Energiavirasto voi painavasta syystä verkonhaltijan hakemuksesta pidentää 1 momentissa tarkoitettua tasoitusjaksoa enintään neljällä vuodella.

52. Kuten edellä on todettu, valvontalain 14 §:n 3 momentin esitöiden (HE 20/2013 vp ja HE 50/2017 vp) mukaan painavana eli erityisenä syynä tasoitusjakson pidentämiseen voi olla esimerkiksi se, että valvontapäätös on muutoksenhaun johdosta muuttunut merkittävästi tasoitusjakson kuluessa. Tällaisessa tapauksessa tasoituksen toteuttaminen jäljellä olevan tasoitusjakson kuluessa voisi johtaa sekä verkonhaltijan että tämän asiakkaiden kannalta epätarkoituksenmukaisen suuriin siirtopalvelumaksujen muutoksiin.

53. Markkinaoikeus toteaa, että tässä asiassa ei ole kysymys edellä valvontalain 14 §:n 3 momentin esitöissä kuvatusta tilanteesta, vaan erityisen syyn perusteluna on viitattu kaivuolosuhteiden muutosvaatimusten Energiavirastosta johtuneeseen pitkään käsittelyyn ja tästä Haminan Energia Oy:lle aiheutuneeseen haittaan.

54. Markkinaoikeus viittaa edellä kaivuolosuhdemuutoksia koskevien Haminan Energia Oy:n vaatimusten käsittelyn osalta todettuun, sen vuosia jatkuneeseen viivyttelyyn ja siihen, että Haminan Energia Oy on kesällä 2019 pidetyn palaverin jälkeen kyennyt varsin nopeasti esittämään Energiavirastolle edellä todettujen periaatteiden mukaisesti karttoihin ja valokuviin perustuvan tarkan dokumentaation ja selvityksen, jonka perusteella kaivuolosuhdemuutoksia on voitu arvioida ja on myös hyväksytty.

55. Tarkasteltaessa Haminan Energia Oy:n edellä todettua menettelyä vuosina 2012 — 2019 kokonaisuutena markkinaoikeus katsoo, että kaivuolosuhdemuutosten käsittelyn pitkä kesto ja siten valvontapäätöksen tekemisen viivästyminen on ainakin merkittäviltä osin johtunut sen menettelystä. Näin ollen kaivuolosuhdemuutosvaatimusten käsittelyaikaa ei voida pitää tasoitusjakson pidentämisen edellyttämänä painavana syynä.

56. Ottaen vielä huomioon, ettei Haminan Energia Oy ole esittänyt mitään muutakaan sellaista syytä, jonka perusteella olisi mahdollista poiketa tasoitusjakson keston pääsäännöstä painavan syyn perusteella, on Haminan Energia Oy:n vaatimus valituksenlaisen päätöksen kumoamisesta hylättävä kaikilta osin.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

57. Valvontalain 36 §:n 1 momentin mukaan Energiaviraston 3 ja 4 luvun sekä 25 a ja 25 b §:n nojalla tekemään päätökseen, kansallisena sääntelyviranomaisena 2 §:ssä mainitun Euroopan unionin lainsäädännön nojalla tekemään päätökseen ja päätökseen, jolla edellä mainituissa lainkohdissa tarkoitettu asia on jätetty tutkimatta, saa hakea muutosta valittamalla markkinaoikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään.

58. Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 127 §:n mukaan muualla laissa tai asetuksessa olevalla viittauksella hallintolainkäyttölakiin tarkoitetaan tämän lain voimaan tultua viittausta tähän lakiin. Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 125 §:n 1 momentin mukaan tämä laki tulee voimaan 1.1.2020.

59. Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

60. Haminan Energia Oy:n valitus on hylätty. Annettu ratkaisu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että yhtiö joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Näin ollen Haminan Energia Oy:n oikeudenkäyntikuluvaatimus on hylättävä.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Muutoksenhaku

Sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain 37 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeuden tämän lain nojalla antamaan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen siten kuin oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa säädetään. Markkinaoikeuden päätöstä valitukseen, joka on tehty Energiaviraston 10, 11, 13 tai 14 §:n nojalla antamasta päätöksestä, on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Anne Ekblom-Wörlund, Sami Myöhänen ja Ville Parkkari.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.