Market Court dismissed bid protest; winning bid rejected for low price without sufficient waste management explanation.

Asian tausta

Seinäjoen koulutuskuntayhtymä (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 25.10.2019 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta kiinteistön purku-urakasta ajalle 3.2.2020 — 31.7.2020 ja mahdolliselle yhden kuukauden mittaiselle optiokaudelle.

Seinäjoen koulutuskuntayhtymän yhtymähallitus on 17.12.2019 tekemällään hankintapäätöksellä § 19 valinnut Suomen Purkuekspertit Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 500.000 — 700.000 euroa.

Hankintasopimus on allekirjoitettu 7.8.2020.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

MEVASET Oy on vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 83.100 euroa. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.500 eurolla lisättynä oikeudenkäyntimaksun määrällä viivästyskorkoineen sekä asianosaiskulut 1.000 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Voittaneen tarjoajan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen. Voittaneen tarjoajan tarjouksen liitteenä olleessa selvityksessä ei ole ilmoitettu betoni ja tiilijätteelle käsittely ja hyödyntämispaikkaa, vaikka tarjouspyynnössä ja urakkaohjelmassa on pyydetty tarjoajia liittämään tarjouksiinsa selvitys purkujätteiden määrästä ja ilmoittamaan käsittely tai loppusijoituspaikat jätelajeittain. Voittaneen tarjoajan selvityksessä on annettu ainoastaan epämääräinen lupaus jätteiden hyödyntämisestä maanrakentamisessa koskevan rekisteröinti-ilmoituksen (jäljempänä Mara-ilmoitus) hyödyntämisestä. Hyödyntämispaikkaa ei ole esitetty.

Voittaneen tarjoajan tarjoushinta on poikennut merkittävästi muiden tarjoajien tarjoushinnoista. Voittaneen tarjoajan tarjoushinta on ollut 292.000 euroa alhaisempi kuin toiseksi tulleen tarjoajan tarjoushinta. Tarjouskilpailussa annettujen urakkatarjousten keskihinta on ollut 938.555 euroa. Voittaneen tarjoajan tarjoushinta on poikennut keskiarvosta 42,57 prosenttia.

Vastine

Vaatimukset

Seinäjoen koulutuskuntayhtymä on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.335,04 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö on huomannut tarjousten käsittelyn yhteydessä, että vain kaksi tarjoajaa on käyttänyt tarjouspyyntöasiakirjoissa tarjoajien käyttöön varattua lomaketta "Selvitys rakennusjätteen käsittelystä ja purkutyön jätehuollosta". Muut tarjoajat ovat liittäneet tarjoukseensa itse laatimansa selvitykset. Koska tarjoajat ovat voineet saada eri käsityksen selvityksen toimittamisesta eikä kyseistä lomaketta ole liitetty tarjouspyyntöön, hankintayksikkö on hyväksynyt kaikki selvitykset rakennusjätteen käsittelystä ja purkutyön jätehuollosta ja hyväksynyt kaikki tarjoukset tarjousten vertailuun. Selvitystä ei ole käytetty tarjousten vertailussa. Hankintayksikkö ei ole tältä osin vaarantanut tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua.

Voittaneen tarjoajan selvityksessä on todettu betoni- ja tiilijätteen osalta, että kyseiset jätteet murskataan. Loppusijoituspaikan osalta on viitattu Marailmoitukseen, joka liittyy jätteiden hyödyntämiseen maarakentamisessa. Marailmoituksessa hyödyntämispaikan sijainti ilmoitetaan erittäin tarkasti asemapiirrokseen tai karttaan merkittynä, kuten myös välivarastoinnin ja lopullisen sijoituskohteen sijainnit. Lisäksi Marailmoituksessa tulee ilmoittaa, mihin ympäristöön hyödynnettävää maa-ainesta käytetään. Hankintayksikkö on arvioinut Marailmoituksen riittäväksi tiedoksi tarjousten käsittelyvaiheessa.

Hankintayksikkö on arvioinut hankinnan kustannukseksi

500.000 — 700.000 euroa, eikä hankintayksikkö sen takia ole arvioinut voittaneen tarjoajan tarjoushintaa poikkeuksellisen alhaiseksi. Hankintayksikkö ei ole myöskään pitänyt tarpeellisena pyytää voittaneelta tarjoajalta selvitystä sen tarjoushinnasta.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että rakentamisessa ja purkamisessa syntyvä betoni ja tiilijäte on jätelaissa tarkoitettua jätettä. Purkuurakoitsijaa valitessaan hankintayksikkö haluaa varmistua jätelain noudattamisesta pyytäessään tarjouskilpailuun osallistuvia ilmoittamaan ennakkoon, mihin purkutyöstä syntyvät jätteet on tarkoitus toimittaa. Voittanut tarjoaja ei ole esittänyt purkujätteelle ympäristöluvallista käsittely ja murskauspaikkaa.

Hankinnan kohteena olevasta purkutyöstä muodostuu noin 20.000 tonnia betoni tai tiilijätettä. Tämä vaatii isoa rakennushanketta, jossa purkutyöstä syntynyttä jätettä voidaan hyödyntää eräiden jätteiden hyödyntämisestä maanrakentamisessa annetun valtioneuvoston asetuksen mukaisesti. Tällaista hanketta ei ole ilmoitettu voittaneen tarjoajan jätehuoltosuunnitelmassa.

Muut kirjelmät

Valittaja

on esittänyt, että voittaneen tarjoajan tarjous on poikennut olennaisella tavalla urakkaohjelmassa pyydetyistä selvityksistä purkujätteiden määrästä sekä niiden käsittely- ja loppusijoituspaikoista.

Hankintayksikkö

on esittänyt, että voittanut tarjoaja on ilmoittanut kaikille jätelajikkeille laillisen loppusijoituspaikan. Betonimurske ei vaadi ympäristölupaa, vaan se voidaan sijoittaa laillisesti Mara-ilmoituksella. Tarjousvaiheessa ei ole mahdollista ilmoittaa lopullisia Mara-kohteita, koska elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus hyväksyy ja kirjaa ne rekisteriin vasta sen jälkeen, kun betonimurskeesta on otettu näyte betonimurskeen soveltuvuudesta käytettäväksi maanrakennuksessa.

Tarjouksessa ei ole vaadittu ilmoitettavan purkujätteen murskauspaikkaa. Murskaus suoritetaan työkohteessa kauhamurskaimella, eikä se vaadi ympäristölupaa.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Voittaneen tarjoajan tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Valittaja on esittänyt, että voittaneen tarjoajan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen, koska voittaneen tarjoajan antamassa selvityksessä ei ole ilmoitettu tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla betoni- ja tiilijätteelle käsittely- ja hyödyntämispaikkaa eikä purkumateriaalien määrää. Valittajan mukaan voittaneen tarjoajan tarjouksessa on annettu ainoastaan epämääräinen lupaus Marailmoituksen hyödyntämisestä.

Hankintayksikkö on esittänyt, että voittaneen tarjoajan tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen. Hankintayksikön mukaan se on arvioinut Mara-ilmoituksen riittäväksi tiedoksi tarjousten käsittelyvaiheessa, koska ilmoituksessa loppusijoitus- ja hyödyntämispaikka määritellään erittäin tarkasti.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 99 §:n perusteella sen lisäksi, mitä lain I (1 — 31 §) ja IV (123 — 174 §) osassa säädetään hankintasopimuksista, tavara- ja palveluhankintoihin, suunnittelukilpailuihin sekä rakennusurakoihin, jotka ovat arvoltaan 26 §:ssä säädetyt

EU-kynnysarvot alittavia, mutta vähintään 25 §:n 1 momentin 1 tai 2 kohdassa säädettyjen kansallisten kynnysarvojen suuruisia, sovelletaan lain 11 luvun (99 — 106 §) säännöksiä.

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 104 §:n 2 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan hankintailmoituksessa ja tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Hankintailmoitusta, tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava pois tarjouskilpailusta.

Tarjouspyynnön kohdan "Hankinnan kohde" alakohdassa "Hankinnan kuvaus" on todettu muun ohella seuraavaa:

"Tarjouksessa tulee ilmoittaa mihin jätteet ja purkumateriaalit toimitetaan. Urakoitsijan tulee täyttää tarjouspyynnön liitteenä oleva selvitys rakennusjätteen käsittelystä ja purkutyön jätehuollosta, eri purkumateriaalien määräarviot, hyödyntäminen, käsittely/loppusijoituspaikka."

Tarjouspyynnön kohdan "Muut tiedot" alakohdassa "Hankinnan taustaa" on todettu muun ohella seuraavaa:

"Kaikkien purkumateriaalien ja purkutyössä muodostuvien jätemateriaalien poiskuljetus ja hävittäminen jätteenkäsittelymääräysten mukaisesti kuuluu purku-urakkaan.

[ — — ]

Jätteeksi luokiteltavat materiaalit toimitetaan Lakeuden Etappi Oy vastaanottopisteeseen Ilmajoen Laskunmäkeen, tai muulle vastaavalle hyväksytylle jätteiden vastaanottajalle. Kaikki jätteistä aiheutuvat maksut kuuluvat purku-urakkaan."

Tarjouspyynnön liitteen 1 "Urakkaohjelma" kohdan 2 "Urakkamuoto" alakohdassa 2.2 "Tarjousten käsittely ja urakoitsijavalintaperusteet sekä tarjoajien soveltuvuutta ja kelpoisuutta koskevat vaatimukset" on todettu muun ohella seuraavaa:

"Urakoitsijan on laadittava koko kohdetta käsittävä purkusuunnitelma ja lisäksi muut tarvittavat erityispurkusuunnitelmat. Tarjouksessa tulee ilmoittaa mihin jätteet ja purkumateriaalit toimitetaan. Urakoitsijan tulee täyttää tarjouspyynnön liitteenä oleva selvitys rakennusjätteen käsittelystä ja purkutyön jätehuollosta, eri purkumateriaalien määräarviot, hyödyntäminen, käsittely/loppusijoituspaikka. (Purkutyön vastaavan työnjohtajan hakemus ja jäteluettelopohja löytyvät Seinäjoen kaupungin sivuilta)."

Markkinaoikeus toteaa, että asiassa saadun selvityksen mukaan tarjouspyynnössä edellä kuvatulla tavalla useassa kohdassa sen liitteenä viitattu selvitys rakennusjätteen käsittelystä ja purkutyön jätehuollosta ei ole kuitenkaan tosiasiallisesti ollut tarjouspyynnön liitteenä.

Hankintayksikkö on saanut määräaikaan mennessä 14 tarjousta. Voittaneen tarjoajan tarjouksen liitteenä on ollut täydennetty Suomen Kuntaliitto ry; Finlands Kommunförbund rf:n lomake "Selvitys rakennusjätteen käsittelystä ja purkutyön jätehuollosta". Voittanut tarjoaja on ilmoittanut toimittamassaan selvityksessä muun ohella purettavan rakennuksen jätelajien määräarviot, käsittelyt ja loppusijoituspaikat. Betonijätteen määräarvioksi voittanut tarjoaja on ilmoittanut 15.000 tonnia ja tiilijätteen 3.000 tonnia. Edellä mainittujen jätelajien osalta voittanut tarjoaja on ilmoittanut käsittelyksi murskauksen ja loppusijoituspaikaksi Marailmoituksen.

Lisäksi voittaneen tarjoajan tarjouksen liitteenä on ollut 1.12.2019 päivätty asiakirja "Rakennusjätteen ja purkutyön jätehuolto", jossa on todettu seuraavaa:

"Purkutyö tehdään lajiteltuna purkuna, jossa eri jätelaji lajitellaan uusiokäyttöä varten. Lajittelu suoritetaan mahdollisimman hyvin jo purkukohteessa. Metallit, haketettava puujäte, betonit/tiilet, poltettava jäte jne. Kaikki eritellään voimassa olevien lakien ja asetusten mukaisesti.

Lajitellut jätteet lastataan vaihtolavoille kuljetusta varten (betoni/tiili kuorma-autoihin). Kaikki jätteet toimitetaan ainoastaan luvan omaaviin vastaanottopisteisiin ja työmaalla pidetään jäteluetteloa kaikista kuormista.

Purkusuunnitelmassa eritellään sitten tarkemmin työmaan jätehuolto ym."

Asiassa esitetyn mukaan voittaneen tarjoajan lisäksi myös toinen tarjoaja on liittänyt tarjoukseensa tarjouspyynnössä viitatun lomakkeen "Selvitys rakennusjätteen käsittelystä ja purkutyön jätehuollosta". Muut tarjoajat ovat toimittaneet tarjouksensa yhteydessä itse laatimansa selvitykset. Voittaneen tarjoajan lisäksi myös useat muut tarjoajat ovat viitanneet selvityksissään Mara-ilmoitukseen.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjousten vertailussa tarjoajien tasapuolinen kohtelu voi toteutua ainoastaan, mikäli tarjoukset ovat keskenään yhteismitallisia ja vertailukelpoisia. Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankintayksikkö on tämän vuoksi velvollinen sulkemaan tarjouskilpailusta tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen, mikäli tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen kohtelun tarjousten vertailussa, ja kyseessä ei ole epäolennainen puute tai virhe.

Edellä todetulla tavalla tarjouspyynnössä on edellytetty, että tarjoaja ilmoittaa tarjouksessaan purkumateriaalien määräarviot. Voittanut tarjoaja on ilmoittanut tarjouksessaan purkumateriaalien, kuten muun ohella betoni- ja tiilijätteiden, määräarviot. Markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti arvioidessaan voittaneen tarjoajan tarjouksen tältä osin tarjouspyynnön mukaiseksi.

Poikkeuksellisen alhainen tarjoushinta

Valittaja on esittänyt, että voittaneen tarjoajan tarjous on ollut hinnaltaan poikkeuksellisen alhainen.

Hankintayksikkö on esittänyt, että se on arvioinut hankinnan kustannukseksi 500.000 — 700.000 euroa, eikä se ole sen takia arvioinut voittaneen tarjoajan tarjoushintaa poikkeuksellisen alhaiseksi tai pitänyt tarpeellisena pyytää voittaneelta tarjoajalta selvitystä sen tarjoushinnasta.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan voittaneen tarjoajan arvonlisäveroton tarjoushinta on ollut 539.000 euroa. Tarjouskilpailussa toiseksi tulleen valittajan arvonlisäveroton tarjoushinta on ollut 831.000 euroa. Muiden tarjoajien arvonlisäverottomat tarjoushinnat ovat olleet yli 850.000 euroa suurimman tarjoushinnan ollessa yli 1.200.000 euroa.

Kysymyksessä olevaan EU-kynnysarvot alittavaan kansalliseen hankintaan sovellettavan hankintalain 11 luvun säännöksistä ei ilmene, että hankintalain II osaan kuuluvan ja poikkeuksellisen alhaisia tarjouksia koskevan 96 §:n säännöksiä sovellettaisiin EU-kynnysarvot alittavissa hankinnoissa. Mainitussa luvussa ei ole myöskään säädetty erikseen tarjousten hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisten tarjousten käsittelystä. Euroopan unionin tuomioistuin on katsonut (tuomio 17.3.2011,

Strong Segurança, C-95/10, EU:C:2011:161, 37 — 42 kohta), etteivät avoimuuden tai syrjimättömyyden periaatteet edellyttäneet julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 31.3.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/18/EY kaikkien määräysten soveltamista pääosin direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle jäävään hankintaan.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjoaja vastaa tarjouksensa sisällöstä ja hankintayksiköllä on lähtökohtaisesti oikeus luottaa siihen, että tarjoajan tarjouksessaan ilmoittama pitää paikkansa, ellei sillä ole perusteltua syytä muuta epäillä.

Markkinaoikeus kuitenkin toteaa, että hankintayksiköllä on myös EUkynnysarvot alittavissa hankinnoissa oikeus turvata oma sopimusoikeudellinen asemansa sen varalta, että tarjoajat tarjoavat urakkatyötä hinnalla, jolla hankintaa ei voida toteuttaa hankintaasiakirjoissa kuvatun mukaisesti tai jonka johdosta hankinnan toteuttamisessa syntyy taloudellisia riskejä. Tämän vuoksi hankintayksiköllä on oikeus EU-kynnysarvot alittavissa hankinnoissa pyytää selvitystä poikkeuksellisen alhaisen tarjoushinnan syistä ja tarvittaessa sulkea tarjous tarjouskilpailusta, mikäli selvitys tai muu toimitettu näyttö ei tyydyttävästi selitä tarjottujen hintojen poikkeuksellisen alhaista tasoa. Selvitystä pyytäessään ja arvioidessaan hankintayksikön on kuitenkin meneteltävä hankintalain 3 §:n 1 momentista ilmenevien periaatteiden mukaisesti.

Vaikka hankintayksiköllä on edellä kuvatulla tavalla EU-kynnysarvot alittavissa hankinnoissa oikeus pyytää selvitystä vastaanottamiensa tarjousten tarjoushinnoista, sillä ei voida katsoa olevan siihen velvollisuutta. Nyt tarkasteltavassa asiassa hankintayksikkö ei ole katsonut tarpeelliseksi selvittää vastaanottamiensa tarjousten tarjoushintoihin liittyviä seikkoja. Markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole toiminut tältä osin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti.

Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole menetellyt julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti, kun se ei ole pyytänyt voittaneelta tarjoajalta selvitystä sen tarjoushinnasta ja kun se ei ole sulkenut voittaneen tarjoajan tarjousta tarjouskilpailusta hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin (1397/2016) mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolainkäyttölain (586/1996) 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain (586/1996) 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa MEVASET Oy:n korvaamaan Seinäjoen koulutuskuntayhtymän oikeudenkäyntikulut 1.335,04 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Reima Jussila, Mirva Näsi ja Markus Ukkola.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta