Market Court quashed procurement decisions due to failure to define minimum requirements verification procedures in tender documents.

Asian tausta

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 21.7.2018 julkaistulla sosiaalipalveluja ja muita erityispalveluja koskevalla hankintailmoituksella avoimella menettelyllä puitejärjestelynä toteutettavasta maahanmuuttajien kotoutumiskoulutuksen hankinnasta pääkaupunkiseudulla ajalle 1.1.2019 — 31.12.2020 ja mahdolliselle enintään kahden vuoden optiokaudelle. Hankinta on jaettu kymmeneen osa-alueeseen.

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on 8.11.2018 tekemillään hankintapäätöksillä valinnut sopimustoimittajat puitejärjestelyn eri osa-alueille.

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on 12.12.2018 tekemillään päätöksillä hylännyt muun ohella Arffman Finland Oy:n hankintaoikaisuvaatimuksen.

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on 12.12.2018 tekemillään hankintaoikaisupäätöksillä kumonnut 8.11.2018 tekemänsä hankintapäätökset osa-alueilla 2a, 2b ja 3 ja tehnyt uudet hankintapäätökset. Hankintaoikaisupäätösten mukaan kahden palveluntuottajan tarjouksissa oli havaittu laadulliseen pisteytykseen vaikuttanut paikkansa pitämätön tieto, minkä johdosta niiden laadullista pisteytystä on muutettu ja tarjousvertailu mainituilla osa-alueilla on suoritettu uudelleen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut noin 100.000.000 euroa.

Hankintasopimuksia muutoksenhaun kohteena olevilla osa-alueilla ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitukset

Vaatimukset

Perusteet

Hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti, kun se ei ole määritellyt tarjouspyynnössä tai hankintapäätöksissä, miten se tulee tarkistamaan tarjouspyynnössä palvelulle asetettujen vähimmäisvaatimusten täyttymisen ja miten se tulee menettelemään, mikäli joku valituista sopimustoimittajista ei kykene täyttämään näitä vähimmäisvaatimuksia.

Tarjouspyynnössä on asetettu vähimmäisvaatimuksia muun ohella palvelun toteuttamiseen osallistuvasta henkilöstöstä sekä toimitiloista. Tarjouspyynnön mukaan näiden vaatimusten täyttyminen tarkistetaan hankintapäätöksen jälkeen. Tarjouspyynnössä tai hankintapäätöksessä ei ole kuitenkaan määritelty, miten menetellään sellaisessa tilanteessa, jossa yksi tai useampi palveluntarjoajaksi valittu taho ei kykene täyttämään asetettuja vähimmäisvaatimuksia. Tämä on todennäköistä erityisesti niillä puitejärjestelyn osa-alueilla, joilla sopimustoimittajaksi valitulla tarjoajalla ei ole valmiina toimitiloja tai riittävästi henkilöstöä toteuttamaan palvelua samanaikaisesti kaikissa pääkaupunkiseudun kaupungeissa. Mainitunlaisen menettelyn puuttuminen antaa hankintayksikölle rajoittamattoman valinnanvapauden päättää, miten se tulee menettelemään tilanteessa, jossa valittu sopimustoimittaja ei kykene täyttämään vähimmäisvaatimuksia, jotka tarkistetaan vasta hankintapäätöksen jälkeen.

Hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti asettaessaan avainhenkilöitä koskevia laadullisia vertailuperusteita. Tarjouspyynnössä asetetut vertailuperusteet eivät ole olleet objektiivisesti perusteltuja ja ne ovat olleet syrjiviä sekä rajoittaneet kilpailua.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että laatupisteiden saaminen edellyttää sitä, että avainhenkilöllä on tarjouspyynnössä kuvattua kokemusta vähintään kolmesta eri hankkeesta. Tämä vaatimus vähintään kolmesta hankkeesta ei ole ollut perusteltu verrattuna siihen, että avainhenkilöksi nimettävällä henkilöllä on voinut olla pidempi tai perusteellisempi kokemus yhdestä tai kahdesta hankkeesta.

Myöskään kokemukselle asetettu ajanjakso 1.1.2013 — 30.6.2018 ei ole ollut perusteltu, sillä esimerkiksi kielitaidon arvioinnin kehittäminen ei ole sellainen uusi asia, johon liittyvä kokemus ennen vuotta 2013 olisi jotenkin arvoton tai suureksi osaksi vanhentunut tietotaito.

Vertailuperusteet eivät ole millään tavoin mitanneet avainhenkilön objektiivista osaamista tai kokemusta. Vaatimuksena on ollut hankekokemus eikä objektiivisesti ottaen tietty osaaminen, kokemus tai koulutus. Laatupisteiden saaminen on edellyttänyt, että avainhenkilö on kuulunut hankkeen henkilöstöön tai ollut nimettynä hankkeen pysyvään ohjaus- tai työryhmään. Kyseinen vaatimus ei ole mitannut avainhenkilön osaamista, sillä avainhenkilöksi kelpaisi tällöin esimerkiksi vain hankkeen ohjausryhmän muutamaan kokoukseen osallistunut henkilö ilman kokemusta ja osaamista kehittämistyöstä. Toisaalta vastaavasta tai paljon perusteellisemmastakaan kokemuksesta samasta aihealueesta ei ole voinut saada pisteitä.

Avainhenkilölle ei ole myöskään asetettu ajallisesti tiettyä vähimmäispanosta palveluntuottamiseen tai -kehittämiseen. Tältä osin avainhenkilöä koskevat vaatimukset ovat poikenneet merkittävästi muuta henkilöstöä, kuten opinto-ohjaajia, kuraattoria, koulunkäyntiavustajia ja sosiaaliohjaajia, koskevista laadullisen vertailun vaatimuksista.

Vertailuperusteeksi asetettuja hankkeita kaikkine edellytyksineen on annetun aikarajan puitteissa ollut hyvin rajallinen määrä, eikä kaikilla palveluntarjoajilla ole ollut mahdollisuutta päästä mukaan tällaisiin, useimmiten julkisissa oppilaitoksissa toteutettuihin julkisrahoitteisiin hankkeisiin mukaan. Lisäksi hankintayksikkö on mitä luultavammin tiennyt tai ainakin osannut ennakoida etukäteen, miltä palveluntarjoajilta tällainen hyvin rajallinen kokemus löytyisi, mikä on entisestään vääristänyt kilpailua.

Vastineet

Vaatimukset

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on vaatinut kussakin asiassa, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.461 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksiköllä ei ole ollut rajoittamatonta valtaa vähimmäisvaatimusten täyttymisen tarkastamisen osalta. Tarjouspyynnöissä ei yleisesti määritellä erikseen sitä, miten hankintayksikkö tulee toimimaan sellaisissa tilanteissa, joissa tarjoaja ei täytä velvoitteitaan. Tarjoajat ovat tarjouksessaan vakuuttaneet, että tarjottava palvelu täyttää tarjouspyyntöasiakirjoissa määritellyt vähimmäisvaatimukset. Tarjoajien sitoutuminen tarjoukseen on ilmaistu tarjouslomakkeessa selvästi, eikä hankintayksikön tule etukäteen tarjouspyyntöä laatiessaan epäillä alalla ammattimaisesti toimivien tarjoajaehdokkaiden kykyä tuottaa ostettavaa palvelua. Hankintayksikkö ei myöskään tarjouspyyntöä laatiessaan ole voinut tietää, ketkä tarjoajat menestyvät tarjouskilpailussa.

Oikeuskäytännön mukaan kaikkien ehdokkaalle tai tarjoajalle asetettujen vaatimusten ei tarvitse täyttyä tarjouksentekohetkellä, vaan esimerkiksi palveluhankinnoissa riittää, että pätevyys, osaaminen tai kalusto on käytettävissä vasta sopimuskauden alkaessa.

Hankintayksikkö on tarjouspyyntöasiakirjoissa määritellyt, että palvelun toteutuksessa käytettäviä tiloja koskevien vähimmäisvaatimusten täyttyminen tulee hyväksyttää ostajalla ennen puitesopimuksen solmimista. Puitesopimuksen solmimisen ajankohta on ollut tarjoajien tiedossa. Mikäli tarjoaja ei täytä tiloja koskevia vähimmäisvaatimuksia, puitesopimusta ei solmita. Hankintayksikkö voi tällaisessa tilanteessa tehdä hankintasäännösten mukaisen hankintaoikaisun ja valita uuden palveluntuottajan aiemmin valitun palveluntarjoajan tilalle. Puitesopimusmallissa on myös kuvattu menettelyt sopimuskauden aikana tapahtuvissa sopimusrikkomustilanteissa ja määritelty vahingonkorvaukset sekä kateosto-oikeuden käyttäminen.

Avainhenkilön kehittämiskokemusta ja sen laajuutta koskevat laadulliset vertailuperusteet ovat olleet hankintasäännösten mukaisia eivätkä ne ole rajoittaneet kilpailua.

Hankintayksikkö on avainhenkilön kehittämiskokemusta ja sen laajuutta koskevassa laadullisen vertailun kohdassa vertaillut palvelun kehittämisestä vastuussa olevien avainhenkilöiden kehittämiskokemusta suhteessa kunkin osa-alueen palvelun sisältöön ja kehittämistarpeisiin. Hankinnan eri osa-alueilla on pyritty ottamaan huomioon kohderyhmän erilaiset tarpeet ja toisaalta kotoutumiskoulutuksen opetussuunnitelman perusteisiin tehdyt toteutusmallien uudistukset sekä tekijät, joita työ- ja elinkeinoministeriön toimenpideohjelmissa on tuotu esiin. Siten koulutusten sisällöt ja tavoitteet ovat vaihdelleet osa-alueittain.

Hankintayksikkö on käyttänyt kyseisen kaltaista laadullista vertailuperustetta kaikilla kilpailutuksen osa-alueilla osa-alueen tavoitteisiin räätälöitynä. Kehittämiskokemus on kullakin osa-alueella kohdistettu nimenomaan sellaisiin asioihin, jotka ovat relevantteja kunkin osa-alueen palvelun ja sen kehittämistarpeiden kannalta.

Kotoutumiskoulutuksen uusi malli edellyttää palvelua tuottavilta tahoilta valmiutta kehittää palvelua sekä laaja-alaista yhteistyötä muiden puitesopimustoimijoiden, ammatillisten oppilaitosten, korkeakoulujen ja työnantajien kanssa. Tämä on todettu myös tarjouspyynnön liitteenä olleessa puitesopimusmallissa. Kokemuksen kehittämishankkeista on katsottu osoittavan kokemusta toiminnan kehittämisestä sekä kykyä toteuttaa hankittavaa palvelua laadukkaasti. Kyseinen laadullinen vertailuperuste on ollut suhteellisuusperiaatteen mukainen.

Kyseisessä laadullisen vertailun kohdassa korkeimpien laatupisteiden saajissa on eri osa-alueilla ollut niin oppilaitoksia kuin yrityksiäkin. Myös ilman pisteitä jääneissä on ollut edustettuina molempia ryhmiä. Laatupisteiden saaminen ei ole riippunut tarjoajan toimintasektorista. Laatupisteitä saaneita tarjoajia on myös ollut eri osa-alueilla eri määriä. Tämä osoittaa, että vertailuperusteet ovat olleet tasapuolisia.

Kehittämiskokemukselle määritelty ajanjakso ja vaadittu kehittämishankkeiden määrä ovat hankintayksikön harkintavaltaan kuuluvia asioita. Vertailtavan avainhenkilön vähimmäispanos palvelun kehittämisessä tai tuottamisessa sekä ajankäyttö eivät ole olleet henkilön kehittämiskokemuksen arvioinnissa tärkeimpiä seikkoja.

Avainhenkilön kehittämiskokemusta koskeva laadullinen vertailuperuste on määritelty eri tavoin kuin esimerkiksi opinto-ohjaajaa tai koulunkäyntiavustajaa koskevat mittarit, koska avainhenkilön rooli palvelun toteutuksessa on erilainen kuin opetuksen tukihenkilöstöllä. Opetuksen lisätuessa henkilöiden ajallinen työpanos ja henkilöstöresurssien määrä ovat oleellisia mitattavia asioita toisin kuin palvelun kehittämisestä vastaavalla henkilöstöllä.

Laadullisessa arvioinnissa on vertailtu henkilöstöä, ei palveluntarjoajia. Hankintayksiköllä ei ole ollut etukäteen tietoa siitä, ketkä henkilöt tarjoajat nimeävät avainhenkilöiksi. Alalla henkilökunta myös vaihtaa työnantajaa aktiivisesti. Lisäksi erilaisia kehittämishankkeita on ollut suuri määrä ja niissä on työskennellyt paljon henkilöitä. Hankkeita on myös rahoitettu eri tavoin. Näin ollen hankintayksikkö ei ole voinut ennakoida, ketkä tarjoajista saavat laatupisteitä kyseisestä laadullisen vertailun kohdasta.

Asioissa diaarinumerot 2018/454 — 456 avainhenkilön kehittämiskokemusta koskevan kohdan pisteytys ja arviointi ovat olleet hankintasäännösten mukaiset. Valittaja on saanut kyseisestä kohdasta nolla pistettä, koska sillä ei ole ollut esittää vaadittua määrää kehittämiskokemusta.

Asioissa diaarinumerot 2018/454 — 456 myös kielitaidon arvioinnin ja laadun yhdenmukaistamista koskevan kohdan pisteytys ja arviointi ovat olleet hankintasäännösten mukaiset. Yhden ja kahden pisteen väliset erot ovat käyneet riittävän selvästi ilmi kyseisestä kohdasta. Hankintayksikkö on perustellut pisteytyksen selkeästi ja sellaisella tarkkuudella kuin hankintasäännöksissä edellytetään.

Hankintayksikkö on antanut valittajalle yhden pisteen kyseisestä kohdasta. Kuten valittaja on esittänyt, sen vastaus on ollut pituudeltaan 1,5 sivua. Vastauksen määrälliset ominaisuudet ja kohdassa arvioitavana oleva vastauksen laatu ovat kuitenkin eri asioita. Valittajan vastaus on ollut uskottava. Kuvauksen uskottavuus on ollut myös yhden pisteen edellytyksenä, ja saadakseen kuvauksesta kaksi pistettä kuvauksen on tullut täyttää myös useita muita edellytyksiä.

Kuultavien lausunnot

KK Valmennuskeskus Oy

on asioissa diaarinumero 2018/455 ja diaarinumero 2018/456 antamissaan lausunnoissa todennut muun ohella, että tarjouspyyntöasiakirjoissa on tuotu selkeästi esille, että vähimmäisvaatimukset tarkistetaan hankintapäätöksen jälkeen, mutta kuitenkin ennen hankintasopimuksen solmimista. Lisäksi tarjouspyyntö on rakennettu siten, että palveluntuottaja sitoutuu vähimmäisvaatimusten täyttymiseen hyväksymällä tarjousvaiheessa hankkijan puitesopimusehdot. Hankintayksikkö on hankintaprosessin aikana selkeästi ilmoittanut päivämäärät, joihin mennessä valittujen palveluntuottajien on toimitettava yksityiskohtaiset selvitykset niin tiloista kuin henkilöstöstäkin. Puitesopimusmallissa on todettu muun ohella, että tilat tulee hyväksyttää ostajalla ennen puitesopimuksen solmimista.

Tarjoajilla on ollut tiedossa hankinnan laajuus, toteutusaikatauluarvio, vähimmäisvaatimukset mukaan lukien henkilöstöresurssivaatimukset, tilavaatimukset, referenssivaatimukset sekä taloudelliseen kantokykyyn liittyvät vähimmäisvaatimukset. Hankintaa kokonaisuudessaan voidaan pitää erittäin laajana ja se koskee kaikkia aikuisten maahanmuuttajien kotoutumiskoulutuksia pääkaupunkiseudulla. Hankintayksikön määrittelemät vähimmäisvaatimukset ovat olleet selkeät ja niiden täyttäminen on vaatinut huomattavan panostuksen palveluntuottajilta tarjousprosessivaiheessa.

Kysymyksessä on ollut puitejärjestely, jossa palvelun eri osa-alueille on valittu useampi palveluntuottaja. Tarjouspyyntöasiakirjoissa on tuotu selkeästi esille muun ohella, että mikäli jollakin puitesopimustoimittajalla ei ole mahdollisuutta tuottaa sille osoitettua osuutta palvelun vuotuisesta hankintamäärästä kokonaan, tarjotaan hankintamäärästä toteutuksen yli jäävää osuutta ranking-listalla ensimmäiseksi sijoittuneelle puitesopimustoimittajalle. Mikäli ensimmäiseksi sijoittunut puitesopimustoimittaja ei pysty tuottamaan hankintamäärästä toteutuksen yli jäävää osuutta, tarjotaan osuutta ranking-listalla toiseksi sijoittuneelle puitesopimustoimittajalle. Vähimmäisvaatimusten osalta hankinnassa ei ole tapahtunut menettelyvirhettä eikä hankintaa tule keskeyttää tai kilpailuttaa uudelleen.

Luksia Koulutus Oy

on antanut lausunnon asiassa diaarinumero 2018/458.

Ami-säätiö sr

on antanut lausunnon asiassa diaarinumero 2018/461.

Axxell Utbildning Ab, Edupoli Oy, Galimatias Concept Oy Ab, Spring House Oy

ja

Toimihenkilöjärjestöjen Opintoliitto ry

eivät ole niille varatusta tilaisuudesta huolimatta antaneet lausuntoja.

Vastaselitykset

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole määritelty, milloin vähimmäisvaatimusten täyttymisen tarkastaminen henkilöstön osalta tapahtuu ja millaisia selvityksiä tarjoajan tulee vähimmäisvaatimusten täyttymisen osoittamiseksi toimittaa. Tarjouspyynnön määrittelemättömyys, sisällöllinen avoimuus ja epäselvyys on jättänyt hankintayksikölle rajoittamattoman vapauden vähimmäisvaatimusten täyttymistä koskevan arvioinnin osalta. Lisäksi tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella on jäänyt epäselväksi, onko tarjoajan todellisuudessa tullut sitoutua etukäteen ilmoitettuun hankintamääräosuuteen vai onko tarjoajan ollut mahdollista olla toteuttamatta hankintaa ollessaan tähän kykenemätön.

Hankintayksikkö on ylittänyt harkintavaltansa rajat asettaessaan laadullisia vertailuperusteita. Hankinnan kohteena on ollut maahanmuuttajien kotoutumiskoulutusta koskeva palvelu. Millään kysymyksessä olevista osa-alueista hankintayksikkö ei ole ilmoittanut käyttävänsä palvelun toteutuksessa kehittämishenkilöstöä, eikä hankintayksikkö ole määritellyt ostavansa kehittämispalvelua vaan opetus- ja uraohjauspalvelua. Kun kehittämistä koskevalla vertailuperusteella ei ole ollut liityntää ostettavaan palveluun, ei sitä olisi tullut käyttää.

Yksinomaan sillä seikalla, että puitesopimusmallissa on edellytetty, että myyjän tulee sitoutua sopimuskauden aikana kehittämään toimintaansa ja palveluntuottajien välistä yhteistyötä palvelun laadun parantamiseksi, ei ole merkitystä asian arvioinnissa, koska siinä on kysymys sopimuksen toteutuksen seurannasta eli yrityksen toiminnasta ja tähän liittyvistä vastuusuhteista yleisellä tasolla. Oikeuskäytännön mukaan yrityksen toimintaan yleisellä tasolla liittyvä vaatimus ei liity hankinnan kohteeseen.

Asioissa diaarinumerot 2018/454 — 456 kehittämiskokemukseen sisältynyt suomen kielen koulutuskokemusta koskeva vertailuperuste on ollut sisällöltään avoin. Kyse on voinut olla muun ohella suomen kielen koulutuksen sisältöjen tai menetelmien kehittämisestä.

Asioissa diaarinumerot 2018/454 — 456 hankintayksikkö on vastineissaan ilmoittanut kielitaidon arvioinnin laadun ja yhdenmukaisuuden varmistamista koskevassa vertailussa valittajalle annetulle yhdelle pisteelle hankintasäännösten vastaisesti uusia perusteita, kun se on todennut, että valittajan tarjouksessa ei ole kuvattu muun ohella osaamisen ajantasaisuutta, sen riittävyyden varmistamista eikä arvioinnin yhdenmukaisuutta niin hyvin kuin täysien laatupisteiden saaminen olisi edellyttänyt.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Asian arvioinnin lähtökohdat

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on pyytänyt tarjouksia maahanmuuttajien kotoutumiskoulutuksen järjestämisestä pääkaupunkiseudulla. Kyseessä on ollut puitejärjestely, johon on sisältynyt kymmenen osa-aluetta (1: Latinalaisen kirjaimiston osaamista vahvistava moduuli, Omakielinen yhteiskuntaorientaatio; 2a, 2b, 2c: Alkuvaiheen hidas ja peruspolku, Espoo, Helsinki, Vantaa; 3: Työelämäorientaatio ja työnhakuvalmennus, Alkuvaiheen nopea polku, Korkeakoulutettujen uraohjauksen polku; 4a, 4b, 4c: Toiminnallinen tuettu polku, Espoo, Helsinki, Vantaa; 5: Ammatillisiin opintoihin tähtäävä polku; 6: Suoraan työelämään tähtäävä polku). Tarjoukset on ollut mahdollista jättää kullekin osa-alueelle erikseen. Valittaja on valittanut markkinaoikeuteen Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen 8.11.2018 tekemistä hankintapäätöksistä osa-alueilla 2a, 2b, 2c, 3, 4a, 4b, 4c ja 5.

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on 12.12.2018 tekemillään hankintaoikaisupäätöksillä kumonnut 8.11.2018 tekemänsä hankintapäätökset osa-alueilla 2a, 2b ja 3 sekä tehnyt uudet hankintapäätökset. Mainitut päätökset eivät ole muuttaneet valittajan oikeusasemaa. Kun hankintaa ei voida enää toteuttaa 8.11.2018 tehtyjen hankintapäätösten perusteella osa-alueilla 2a, 2b ja 3 ja kun valittajalla on hankinnan lopputuloksesta johtuva oikeussuojan tarve, valittajan vaatimukset asioissa 2018/455 — 457 on tutkittava myös 12.12.2018 tehtyihin hankintaoikaisupäätöksiin kohdistuvina.

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 107 §:n mukaan sen lisäksi, mitä lain I (1 — 31 §) ja IV (123 — 174 §) osassa säädetään hankintasopimuksista, liitteessä E lueteltuja palveluja koskeviin hankintoihin, jotka ovat arvoltaan vähintään 25 §:n 1 momentin 3 tai 4 kohdassa säädettyjen kynnysarvojen suuruisia, sovelletaan mainitun lain 12 luvun säännöksiä (107 — 115 §).

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 113 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava siten, että sen perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa palvelun olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen.

Hankintalain 115 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on valittava kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous. Kokonaistaloudellisesti edullisin on tarjous, joka on hankintayksikön kannalta hinnaltaan halvin, kustannuksiltaan edullisin tai hinta-laatusuhteeltaan paras. Hinta-laatusuhteen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi. Hankintayksikön tulee ilmoittaa käyttämänsä kokonaistaloudellisen edullisuuden peruste sekä mahdolliset vertailuperusteet hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä.

Viimeksi mainittuun säännökseen liittyen hankintalain esitöissä (HE 108/2016 vp s. 217) on todettu, että kyseinen säännös vastaa mainitun lain 106 §:n 1 momentin säännöstä. Hankintalain 106 §:n 1 momenttia koskien lain esitöissä (HE 108/2016 vp s. 214) on puolestaan todettu, että kyseinen säännös vastaa pääosin mainitun lain 93 §:ää ja kyseisen pykälän osalta yksityiskohtaisissa perusteluissa esitettyä. Kansallisissa hankinnoissa vertailuperusteiden asettamista on väljennetty siten, että vertailuperusteiden alakriteerien painoarvoja ei tarvitse yksilöidä. Lisäksi hankintayksikkö voi asettaa vertailuperusteet teemoittain siten, että se kuvaa yleisemmällä tasolla sen, mitä se tulee vertailemaan.

Hankintalain 93 §:n 2 momentin mukaan hankintayksikkö voi asettaa hinta-laatusuhteen vertailuperusteita, jotka liittyvät laadullisiin, yhteiskunnallisiin, ympäristö- tai sosiaalisiin näkökohtiin tai innovatiivisiin ominaisuuksiin. Laatuun liittyviä perusteita voivat olla tekniset ansiot, esteettiset ja toiminnalliset ominaisuudet, esteettömyys, kaikkien käyttäjien vaatimukset täyttävä suunnittelu, käyttökustannukset, kustannustehokkuus, myynnin jälkeinen palvelu ja tekninen tuki, huolto ja toimituspäivä tai toimitus- tai toteutusaika sekä muut toimitusehdot. Hankintayksikkö voi ottaa huomioon myös hankintasopimuksen toteutukseen osoitetun henkilöstön pätevyyden ja kokemuksen sekä henkilöstön organisoinnin, jos osoitetun henkilöstön laadulla voi olla merkittävä vaikutus hankintasopimuksen toteuttamisessa.

Hankintalain 93 §:n 4 momentin mukaan hankintayksikön on ilmoitettava käyttämänsä kokonaistaloudellisen edullisuuden peruste tai hinta-laatusuhteen mukaiset vertailuperusteet hankintailmoituksessa, tarjouspyynnössä tai neuvottelukutsussa. Hankintayksikön on yksilöitävä vertailuperusteiden suhteellinen painotus hankintailmoituksessa, neuvottelukutsussa tai tarjouspyynnössä.

Viimeksi mainittuun säännökseen liittyen lain esitöissä (HE 108/2016 vp s. 202) on todettu, että hankintayksikkö ei saa kesken tarjouskilpailun tai tarjousten vertailuvaiheessa lisätä, poistaa tai muuttaa etukäteen asettamiaan vertailuperusteita, niiden osatekijöitä ja painotuksia.

Hankintalain 93 §:n 5 momentin mukaan vertailuperusteiden on liityttävä hankinnan kohteeseen 94 §:n mukaisesti, ne eivät saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta ja niiden on oltava syrjimättömiä ja varmistettava todellisen kilpailun mahdollisuus.

Hankinnan kohteelle asetettujen vähimmäisvaatimusten täyttyminen

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti, kun se ei ole tarjouspyynnössä tai hankintapäätöksessä määritellyt, miten se tulee menettelemään tilanteessa, jossa palveluntarjoajaksi valittu sopimustoimittaja ei kykene täyttämään tarjouspyynnössä palvelulle asetettuja vähimmäisvaatimuksia. Valittajan mukaan mainitusta seuraa, että hankintayksiköllä on tällaisessa tilanteessa rajoittamaton valinnanvapaus toteuttaa kyseinen hankinta. Lisäksi valittaja on esittänyt, että tarjouspyynnön perusteella on ollut epäselvää, milloin vähimmäisvaatimusten täyttymisen tarkastaminen henkilöstön osalta tapahtuu ja mihin selvitykseen vähimmäisvaatimusten täyttymisen tarkastaminen perustuu.

Tarjouspyynnön kohdassa "Tarjottavaa palvelua koskevat vaatimukset" tarjoajan on tullut muun ohella vakuuttaa, että tarjottava palvelu täyttää tarjouspyynnössä ja tarjouspyynnön liitteessä 1 "Hankinnan kohteen kuvaus ja vähimmäisvaatimukset" määritellyt vähimmäisvaatimukset, ja hyväksyä sopimusehdot, jotka on esitetty tarjouspyynnön liitteenä olevassa puitesopimusmallissa.

Tarjouspyynnön liitteessä 1 "Hankinnan kohteen kuvaus ja vähimmäisvaatimukset" on asetettu vähimmäisvaatimuksia muun ohella henkilöstöstä ja tiloista, joissa kotoutumiskoulutus tullaan toteuttamaan. Mainitussa liitteessä on henkilöstön osalta ilmoitettu muun ohella, että koulutuksen toteutuksessa käytettävät opettajat sekä muu opetus- ja ohjaushenkilöstö tulee hyväksyttää ostajalla etukäteen. Liitteen mukaan tarjousvaiheessa tulee toimittaa tiedot koulutuksen pääopettajista sekä mahdollisesta muusta laadulliseen vertailuun liittyvästä henkilöstä. Tätä varten tarjoukseen on tullut liittää liite 4 "Henkilöstöresurssit". Vielä tarjouspyynnön liitteessä 1 on hankinnan osa-alueen 5 osalta ilmoitettu, että tiedot ammatillisista opettajista tulee ilmoittaa viimeistään ennen puitesopimuksen solmimista.

Tilojen osalta tarjouspyynnön liitteessä 1 on puolestaan ilmoitettu, että tilat tulee hyväksyttää ostajalla etukäteen ennen puitesopimuksen solmimista. Mainitun liitteen mukaan palveluntuottajan tulee toimittaa tätä varten tiloista kirjallinen selvitys, josta ilmenee myös rakennusluvan mukainen tilojen käyttötarkoitus. Lisäksi mainitussa liitteessä on ilmoitettu, että jos kyseessä on muu kuin oppilaitosrakennus, tulee selvitykseen liittää kopio viimeisimmästä rakennuslupapäätöksestä, jotta tilojen soveltuvuus käyttötarkoitukseen ja koulutuksen opiskelijamäärälle voidaan varmistaa.

Tarjouspyynnön liitteen 2 "Puitesopimusmalli" kohdan 9 "Sopijapuolten vastuut, velvollisuudet ja oikeudet" alakohdassa "Myyjän vastuu ja velvollisuudet" on ilmoitettu muun ohella, että mikäli myöhemmin käy ilmi, että palvelun tuottamiseen osallistuvalta henkilöltä puuttuu riittävä ammattitaito tai hän ei muutoin ole sopiva kyseiseen tehtävään, myyjän tulee ostajan vaatimuksesta viivytyksettä ja veloituksetta vaihtaa palvelun tuottamiseen osallistuva henkilö.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjoajalla ei lähtökohtaisesti tarvitse olla tarjouspyynnössä edellytettyjä resursseja vielä tarjouksen tekohetkellä, vaan riittävää on, että tarjouksessa on luotettavalla todennäköisyydellä sitouduttu tarjouspyynnön mukaisen hankinnan toteuttamiseen tarjouspyynnössä edellytetyillä resursseilla sopimuskauden alkaessa.

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tarjoaja vastaa tarjouksensa sisällöstä ja tarjouksia arvioidaan ainoastaan niistä ilmenevien tietojen perusteella. Hankintayksiköllä on lähtökohtaisesti oikeus luottaa tarjouksessa ilmoitettuihin tietoihin, ellei sillä ole perusteltua syytä muuta epäillä. Koska tarjoaja sitoutuu tarjouksen tekemisellä hankinnan kohteena olevan tavaran toimittamiseen tai palvelun toteuttamiseen tarjouspyynnön ehtojen mukaisesti, hankintayksiköllä ei ole velvollisuutta vaatia tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten täyttymisen osoittamista hankintamenettelyn aikana muulla tavalla kuin tarjouksessa esitetyllä ilmoituksella, jos tarjouspyynnössä ei ole vaadittu tarjoajia esittämään hankintamenettelyssä muuta näyttöä vaatimusten täyttymisestä.

Edellä lausuttuun nähden markkinaoikeus katsoo, että hankintayksiköllä on ollut oikeus luottaa tarjoajien tarjouksissa ilmoitettuihin tietoihin, eikä sen ole tullut erikseen tarjouspyynnössä varautua siihen, että joku sopimustoimittajaksi valituista tarjoajista ei täyttäisikään vähimmäisvaatimuksia ennen puitesopimuksen solmimista.

Selvityksen esittämisen ajankohdan osalta markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnössä on selvästi ilmoitettu, että tiloista ja osa-alueen 5 ammatillisista opettajista tulee ilmoittaa viimeistään ennen puitesopimuksen solmimista. Tämän lisäksi tarjouspyynnöstä on ilmennyt, että koulutuksen toteutuksessa käytettävät opettajat sekä muu opetus- ja ohjaushenkilöstö tulee hyväksyttää ostajalla etukäteen. Asiassa ei ole ilmennyt, että tarjousten laatimisen kannalta olisi ollut erityistä merkitystä sillä, että viimeksi mainittua seikkaa ei ole ilmoitettu tätä täsmällisemmin, ja joka tapauksessa hankinnan sopimuskausi ja sen alkuajankohta on ollut tarjoajien tiedossa. Tarjouspyynnöstä on siten riittävän selvästi ilmennyt vähimmäisvaatimusten täyttymisen arvioinnin ajankohdat.

Mitä tulee vähimmäisvaatimusten täyttymisen osoittamiseen vaadittavan selvityksen sisältöön, markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnön liitteessä 1 on määritelty, millainen selvitys tarjoajan tulee tilojen osalta esittää. Hankintamenettelyä ei ole pidettävä epäselvänä tai hankintasäännösten vastaisena sen johdosta, että tarjouspyynnössä ei ole tarkemmin yksilöity sitä, mihin selvitykseen henkilöstön vähimmäisvaatimusten tarkastaminen nojautuu hankintapäätöksen tekemisen jälkeen. Asiassa ei ole ilmennyt, että tällä seikalla olisi ollut merkitystä yhteismitallisten ja vertailukelpoisten tarjousten laatimisen kannalta. Lisäksi tarjoajien on joka tapauksessa tullut sitoutua siihen, että niiden henkilöstö on tarjouksen mukainen.

Valittaja on myös esittänyt, että tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella on jäänyt epäselväksi, onko tarjoajan todellisuudessa tullut sitoutua etukäteen ilmoitettuun hankintamääräosuuteen vai onko tarjoajan ollut mahdollista olla toteuttamatta hankintaa ollessaan tähän pystymätön esimerkiksi vähimmäisvaatimusten täyttymättömyyden vuoksi.

Tarjouspyynnön kohdassa VI.3 "Lisätiedot" on todettu, että niillä osa-alueilla, joille valitaan yksi puitesopimustoimittaja (osa-alueet 1, 3, 4a, 4c), puitesopimustoimittajien tulee pystyä toteuttamaan koulutusta koko hankittava koulutusmäärä.

Tarjouspyynnön liitteessä 2 "Puitesopimusmalli" on ilmoitettu, miten toimittajien valinta toteutetaan osa-alueilla, joilla on useita toimittajia ja miten tullaan menettelemään, mikäli jollakin myyjällä ei ole mahdollisuutta tuottaa sille osoitettua osuutta palvelujen vuotuisesta hankintamäärästä kokonaan tai jos alueelle ei saada valittua tarpeeksi toimittajia. Lisäksi liitteessä 2 on kuvattu menettelyt mahdollisten sopimusrikkomusten ja niiden seurausten varalta.

Edellä sanotun perusteella markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntöasiakirjoista on selvinnyt riittävällä tavalla se, miten hankintaan on tullut puitejärjestelyssä sitoutua ja mitä tapahtuu, mikäli tarjoaja ei pysty hankintaa toteuttamaan. Hankintayksikön menettely ei ole siten ollut tältä osin valittajan esittämällä tavalla virheellistä.

Kehittämiskokemusta ja sen laajuutta koskeva vertailuperuste

Valittaja on ensinnäkin esittänyt, että kehittämiskokemusta ja sen laajuutta koskeva vertailuperuste ei ole liittynyt hankinnan kohteeseen. Lisäksi valittajan mukaan ei ole ollut perusteltua edellyttää kolmea erillistä hanketta, kehittämiskokemukselle asetettu ajanjakso on ollut liian lyhyt ja vaadittu hankekokemus ei ole mitannut objektiivisesti avainhenkilön osaamista, kokemusta tai koulutusta. Valittaja on myös tuonut esiin, että vaadittuja hankkeita on ollut rajallinen määrä eikä kaikilla tarjoajilla ole ollut yhtäläisiä mahdollisuuksia osallistua näihin hankkeisiin. Vielä valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö on toiminut virheellisesti, kun se ei ole määritellyt vertailun kohteena olevan avainhenkilön vähimmäispanosta palvelun tuottamisessa tai kehittämisessä. Valittajan mukaan hankintayksikkö on tiennyt tai voinut ennakoida, kenellä tarjoajista on vaadittua kokemusta, mikä on vääristänyt kilpailua.

Hankintayksikkö on esittänyt, että kotoutumiskoulutuksen uusi malli edellyttää palvelua tuottavilta tahoilta valmiutta kehittää palvelua sekä laaja-alaista yhteistyötä muiden puitesopimustoimijoiden, ammatillisten oppilaitosten, korkeakoulujen ja työnantajien kanssa. Hankintayksikön mukaan kokemuksen kehittämishankkeista on katsottu osoittavan kokemusta toiminnan kehittämisestä sekä kykyä toteuttaa hankittavaa palvelua laadukkaasti. Hankintayksikön mukaan kehittämiskokemukselle määritelty ajanjakso ja vaadittu kehittämishankkeiden määrä ovat hankintayksikön harkintavaltaan kuuluvia asioita. Hankintayksikkö on vielä esittänyt, että avainhenkilölle ei ole ollut perusteltua asettaa vähimmäispanosta palvelun kehittämisessä tai tuottamisessa, koska avainhenkilön rooli palvelun toteutuksessa on erilainen kuin opetuksen tukihenkilöstöllä.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiksi osa-alueilla 2a, 2b ja 2c hinta 60 prosentin ja laatu 40 prosentin painoarvolla sekä osa-alueilla 3, 4a, 4b, 4c ja 5 hinta 40 prosentin ja laatu 60 prosentin painoarvolla.

Tarjousten laadullinen arviointi on perustunut liitteessä 4 "Henkilöstöresurssit" ja liitteessä 8 "Laadullisen vertailun kriteerit" annettuihin tietoihin. Kehittämiskokemusta ja sen laajuutta koskeva vertailuperuste on koskenut kaikkia hankinnan osa-alueita.

Tarjouspyynnön osa-alueilla 2a, 2b ja 2c liitteen 8 "Laadullisen vertailun kriteerit" kohdassa "Kehittämiskokemus ja sen laajuus" on todettu muun ohella seuraavaa:

"4. Palvelun kehittämisestä vastuussa oleva avainhenkilö on osallistunut kehittämishankkeisiin, jotka ovat liittyneet aikuisten maahanmuuttajien:

- luku- ja kirjoitustaidon koulutuksen, kotoutumiskoulutuksen tai suomen kielen koulutuksen sisältöjen tai menetelmien kehittämiseen (kohta 1) TAI/JA

- kielitaidon arvioinnin kehittämiseen (kohta 2)."

Osa-alueella 3 on mainitun liitteen 8 kohdassa "Kehittämiskokemus ja sen laajuus" todettu muun ohella seuraavaa:

"3. Palvelun kehittämisestä vastuussa oleva avainhenkilö on osallistunut kehittämishankkeisiin, jotka ovat liittyneet korkeasti koulutettujen maahanmuuttajien:

- kotoutumiskoulutuksen, suomen kielen koulutuksen tai täydennys-/pätevöitymiskoulutuksen sisältöjen tai menetelmien kehittämiseen (kohta 1) TAI/JA

- muiden työllistymistä edistävien palvelujen kehittämiseen tai osaamisen kartoittamiseen (kohta 2)."

Osa-alueilla 4a, 4b ja 4c on mainitun liitteen 8 kohdassa "Kehittämiskokemus ja sen laajuus" todettu muun ohella seuraavaa:

"3. Palvelun kehittämisestä vastuussa oleva avainhenkilö on osallistunut kehittämishankkeisiin, jotka ovat liittyneet aikuisten maahanmuuttajien:

- kotoutumiskoulutuksen, suomen kielen koulutuksen, ammatillisen koulutuksen tai siihen valmentavan koulutuksen sisältöjen tai menetelmien kehittämiseen (kohta 1) TAI/JA

- erityisen tuen tarpeiden tunnistamiseen tai/ja niiden huomioimiseen koulutuksessa (kohta 2)."

Osa-alueella 5 on mainitun liitteen 8 kohdassa "Kehittämiskokemus ja sen laajuus" todettu muun ohella seuraavaa:

"4. Palvelun kehittämisestä vastuussa oleva avainhenkilö on osallistunut kehittämishankkeisiin, jotka ovat liittyneet aikuisten maahanmuuttajien:

- ammatillisen kotoutumiskoulutuksen, ammatillisen koulutuksen tai siihen valmentavan koulutuksen sisältöjen tai menetelmien kehittämiseen (kohta 1) TAI/JA

- ammatillisen osaamisen kartoittamiseen (kohta 2). "

Kaikilla edellä mainitun liitteen 8 eri osa-alueilla on kyseisissä kohdissa lisäksi todettu seuraavaa:

"Kehittämishankkeeksi ei lasketa tarjoajan oman organisaation sisäistä kehittämistyötä. Avainhenkilöllä tarkoitetaan henkilöä, joka vastaa hankinnan kohteena olevan palvelun laadusta ja kehittämisestä pääkaupunkiseudulla. Avainhenkilö voi olla sama eri osa-alueiden tarjouksissa, jos hän osallistuu kyseisten koulutusten sisältöjen kehittämiseen käytännössä. Avainhenkilö voi olla myös koulutuksen toteuttamisesta vastaava pääopettaja.

Laatupisteiden saaminen edellyttää, että avainhenkilö on kuulunut hankkeen henkilöstöön tai ollut nimettynä hankkeen pysyvään ohjaus-/työryhmään. Laatupisteiden saaminen edellyttää, että avainhenkilöllä on edellä kuvattua kehittämiskokemusta yhteensä vähintään kolmesta eri hankkeesta ajalta 1.1.2013 — 30.6.2018.

Jokaisesta hankkeesta tulee ilmoittaa hankkeen virallinen nimi, hankkeesta vastannut taho, hankkeen rahoittaja, toteutusaika sekä lyhyt kuvaus siitä, miten hanke on liittynyt kohtiin 1 ja/tai 2. Lisäksi tulee kuvata avainhenkilön rooli hankkeessa. Tiedot kehittämiskokemuksesta ilmoitetaan liitteessä 4 Henkilöstöresurssit.

Tarjoajan on mahdollista saada laatupisteitä seuraavasti:

5 pistettä = Avainhenkilöllä on kokemusta sekä kohdan 1 että kohdan 2 mukaisista hankkeista. Kokemukseksi hyväksytään myös sellainen hanke, joka on liittynyt sekä kohtaan 1 että kohtaan 2. Kokemusta on yhteensä vähintään kolmesta eri kehittämishankkeesta.

3 pistettä = Avainhenkilöllä on kokemusta vähintään kolmesta kehittämishankkeesta, mutta hankkeet ovat olleet yksinomaan joko kohdan 1 tai kohdan 2 mukaisia hankkeita.

0 pistettä = Avainhenkilöllä on kehittämiskokemusta korkeintaan kahdesta kehittämishankkeesta, tai annetut tiedot hankkeista ovat puutteelliset."

Henkilöstöresursseja koskeva tarjouspyynnön liite 4 on tullut toimittaa kunkin osa-alueen osalta erikseen. Liitteessä on pyydetty muun ohella ilmoittamaan avainhenkilön nimi ja esittämään tiedot kolmesta kehittämiskokemuksesta sekä miten ne ovat liittyneet liitteessä 8 määriteltyyn edellä kuvatun laadullisen vertailun kriteerin "Kehittämiskokemus ja sen laajuus" kohtaan 1 ja/tai 2 kysymyksessä olevilla osa-alueilla.

Tarjouspyynnön liitteen 1 "Hankinnan kohteen kuvaus ja vähimmäisvaatimukset" kohdassa "Sopimuskauden aikainen yhteistyö" on ilmoitettu muun ohella, että sopimuskauden aikaista yhteistyötä varten luodaan yhteistyöryhmä, johon kuuluvat eri osa-alueille valittujen palveluntuottajien edustajat sekä ostajan ja TE-toimiston edustajat. Tarjouspyynnön kohdan mukaan palveluntuottajan tulee sitoutua yhteistyöryhmän toimintaan sekä yhteistyöhön muiden kotoutumiskoulutuksen palveluntuottajien kanssa. Yhteistyöryhmän tarkoituksena on kehittää palvelukokonaisuutta ja sen eri osien yhteensovittamista sekä sopia tarvittaessa yhdessä palvelun toteutuksen käytännön asioista.

Tarjouspyynnön liitteen 2 "Puitesopimusmalli" kohdassa 11 "Sopimuksen seuranta ja tarkastusoikeus" on ilmoitettu muun ohella, että myyjän tulee sitoutua sopimuskauden aikana kehittämään omaa toimintaansa ja palveluntuottajien välistä yhteistyötä palvelun laadun parantamiseksi.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on oikeus päättää hankintojensa sisällöstä tarpeittensa mukaisesti sekä laaja harkintavalta hankinnan kohteen ja sitä koskevien vaatimusten määrittämisen osalta. Hankintayksiköllä on harkintavaltaa myös laadun vertailuperusteiden määrittämisessä. Hankintayksikön on otettava huomioon hankintalain vaatimukset tarjouspyynnön selvyydestä, tarjoajien tasapuolisesta ja syrjimättömästä kohtelusta sekä suhteellisuusperiaate. Hinta-laatusuhteen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi.

Hankinnan kohteena on ollut aikuisten maahanmuuttajien kotoutumiskoulutus, jonka palvelukokonaisuuteen on liittynyt useita eri osa-alueita. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että kaikkien kotoutumiskoulutuksen eri osa-alueille valittujen palveluntuottajien sekä ostajan ja TE-toimiston edustajien kesken perustetaan yhteistyöryhmä, jonka tarkoituksena on muun ohella kehittää palvelukokonaisuutta. Tarjouspyynnössä on edellä todetulla tavalla ilmoitettu kaikilla hankinnan osa-alueilla kunkin osa-alueen tavoitteisiin räätälöitynä yhdeksi kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteeksi "Kehittämiskokemus ja sen laajuus". Kyseinen vertailuperuste on koskenut palvelun kehittämisestä vastuussa olevan avainhenkilön aiempaa kehittämiskokemusta.

Markkinaoikeus toteaa, että edellä hankinnan kohteesta ja avainhenkilöiden tehtävistä sanottu huomioon ottaen kysymyksessä oleva vertailuperuste on liittynyt hankinnan kohteeseen. Lisäksi markkinaoikeus toteaa, että hankintalain 93 §:n 2 momentista ilmenevän periaatteen mukaisesti liitteessä E tarkoitetuissa hankinnoissa voidaan ottaa tarjousten vertailuperusteena huomioon myös hankintasopimuksen toteutukseen osoitetun henkilöstön pätevyys ja kokemus sekä henkilöstön organisointi, jos osoitetun henkilöstön laadulla voi olla merkittävä vaikutus hankintasopimuksen toteuttamisessa. Käsillä olevan hankinnan laatu huomioon ottaen henkilöstön kokemuksella voi olla merkittävä vaikutus hankintasopimuksen toteuttamisessa, eikä kokemuksen käyttäminen vertailussa ole siten ollut myöskään tällä perusteella virheellistä.

Kuten edellä on todettu, hankintayksiköllä on hankintavaltaa vertailuperusteiden asettamisessa. Hankintayksikkö ei ole siten toiminut lähtökohtaisesti virheellisesti, kun se on katsonut parhaaksi vertailla avainhenkilöiden kokemusta arvioimalla avainhenkilön hankkeiden määrää tietyn ajan sisällä. Asiassa esitetystä selvityksestä ei ole pääteltävissä, että vertailuperusteet olisivat olleet tältä osin myöskään tarjoajien kannalta epätasapuolisia tai syrjiviä tai että ne olisivat vääristäneet kilpailua. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole toiminut kysymyksessä olevaa vertailuperustetta asettaessaan valittajan esittämällä tavalla hankintasäännösten vastaisesti.

Valittaja on vielä esittänyt asioissa diaarinumerot 2018/454 — 456, että hankintayksikkö on osa-alueilla 2a, 2b ja 2c tarjousvertailua tehdessään kaventanut perusteettomasti avainhenkilön kehittämiskokemusta ja sen laajuutta koskevaa vertailuperustetta. Valittajan mukaan tarjousten vertailu on ollut virheellistä siltä osin kuin valittajan tarjouksessa esitettyjen avainhenkilöiden hankekokemusta ei ole otettu huomioon. Valittajan mukaan sen olisi tullut saada kyseisestä vertailuperusteesta täydet viisi pistettä. Valittajan esittämän mukaan suomen kielen koulutuskokemusta koskeva vertailuperuste on ollut sisällöltään avoin eikä tarjouspyynnössä ole määritelty, että vaatimuksena oleva suomen kielen opetus aikuisille maahanmuuttajille ei saisi olla suomen opetuksesta osana aikuisille maahanmuuttajille tarkoitettua ammatillista koulutusta.

Hankintayksikkö on esittänyt, että se ei ole kaventanut vertailuperustetta kesken tarjouskilpailun vaan on vertaillut kyseisen kohdan tarjouspyynnön mukaisesti.

Osa-alueiden 2a, 2b ja 2c koulutusmoduulin nimi on ollut "Alkuvaiheen hidas ja peruspolku". Osa-alueet ovat jakaantuneet siten, että osa-alue 2a on koskenut Espoota, osa-alue 2b Helsinkiä ja osa-alue 2c Vantaata. Tarjouspyynnön liitteessä 1 "Hankinnan kohteen kuvaus ja vähimmäisvaatimukset" on kohdassa "Kohderyhmä" ilmoitettu kyseisistä osa-alueista seuraavaa:

"Näille opintopoluille ohjataan henkilöt, joille on suomen kielen lähtötasoarviointipalvelussa tai edeltävässä moduulissa tai koulutuksessa suositeltu kotoutumiskoulutuksen hidasta polkua tai peruspolkua. Opiskelijat pyritään ohjaamaan oman asuinkuntansa alueella järjestettävään koulutukseen.

Henkilöt, joille on suositeltu nopeasti eteneviä opintoja, mutta joilta puuttuu korkeakoulututkinto tai jotka eivät ole suuntautumassa tutkintoaan vastaavalle alalle, ohjataan peruspolun koulutukseen. Tämä tulee huomioida opetusjärjestelyissä niin, että opiskelijoilla on mahdollisuus edetä suomen kielen opinnoissa muuta ryhmää nopeammin."

Valittaja on nimennyt osa-alueilla 2a, 2b ja 2c yhden avainhenkilön ja ilmoittanut kullakin osa-alueella samat kolme kehittämiskokemusta.

Valittajan tarjouksen mukaan kehittämiskokemus 1 on liittynyt muun ohella aikuisten maahanmuuttajien ammatillisen aikuiskoulutuksen kehittämiseen ja opiskelijoiden ammattialan suomen kielen opetuksen kehittämiseen. Kuvauksen mukaan hankkeessa on kehitetty menetelmiä muun ohella maahanmuuttajaopiskelijoiden hoitoalan kielen oppimiseen. Kuvauksen mukaan hanke on palvellut sosiaali- ja terveysalan opiskelijoita ja siihen valmentavaan koulutukseen osallistuvia maahanmuuttajia sekä heidän kielten oppimista.

Kehittämiskokemuksen 2 osalta valittajan tarjouksessa on muun ohella ilmoitettu, että avainhenkilön kokemus on liittynyt työpaikkasuomen eli työpaikoille räätälöidyn suomen kielen koulutuksen menetelmien kehittämiseen.

Kehittämiskokemuksessa 3 avainhenkilö on valittajan tarjouksen mukaan toiminut hankkeessa työelämän kielitaidon arvioinnin kehittämisessä. Hankkeessa on kehitetty metodeja ja työkaluja työelämässä tarvittavan kielitaidon arvioimiseen. Valittajan tarjouksen mukaan hankkeen tarkoituksena on ollut maahanmuuttajien näyttötutkinnon suorittamisen ja tarvittavan ammattitaidon hankkimisen käytäntöjen kehittäminen. Hankkeen kohderyhmänä on ollut maahanmuuttajaopiskelijoiden lisäksi opetusalan arvioijat, työntekijät ja työnantajatahon arvioijat.

Osa-alueiden 2a, 2b ja 2c hankintapäätösten perustelumuistioista ilmenee, että valittaja on saanut kehittämiskokemusta ja sen laajuutta koskevasta vertailuperusteesta nolla pistettä. Kyseistä kohtaa koskevissa perusteluissa on todettu seuraavaa:

"Nimetyllä avainhenkilöllä ei ole kokemusta vähintään kolmesta määritellystä kehittämishankkeesta.

Hanke 2 liittyy kohtaan 1. Hankkeita 1 ja 3 ei hyväksytä, koska ne eivät liity aikuisten maahanmuuttajien luku- ja kirjoitustaidon koulutukseen, kotoutumiskoulutukseen tai suomen kielen koulutuksen sisältöjen tai menetelmien kehittämiseen tai/ja kielitaidon arvioinnin kehittämiseen, vaan maahanmuuttajien ammatillisen aikuiskoulutuksen sisältöjen ja menetelmien kehittämiseen."

Markkinaoikeus toteaa, että hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Vertailuperusteiden soveltamisessa hankintayksikkö on sidottu tarjouspyynnössä asettamiinsa vertailuperusteisiin.

Kuten edellä on selostettu, kysymyksessä olevien osa-alueiden osalta tarjouspyynnössä on ilmoitettu pisteytettävän sitä, onko palvelun kehittämisestä vastuussa oleva avainhenkilö osallistunut kehittämishankkeisiin, jotka ovat liittyneet aikuisten maahanmuuttajien luku- ja kirjoitustaidon koulutuksen, kotoutumiskoulutuksen tai suomen kielen koulutuksen sisältöjen tai menetelmien kehittämiseen tai/ja kielitaidon arvioinnin kehittämiseen.

Valittajan kehittämiskokemuksessa 1 on ollut kysymys muun ohella maahanmuuttajaopiskelijoiden hoitoalan kielten opetuksen kehittämisestä. Näin ollen hankintayksikkö on toiminut tarjouspyynnössä ilmoitettuun nähden virheellisesti, kun se ei ole tarjousten vertailussa hyväksynyt tätä kokemusta.

Kehittämiskokemuksessa 3 on puolestaan ollut kyse kielitaidon arvioimisen kehittämisestä. Hankkeen kohderyhmänä ovat olleet muun ohella maahanmuuttajaopiskelijat. Kun hankkeessa on ollut kyse osittain kielitaitoarviointiin liittyvästä kehittämisestä, hankintayksikkö on toiminut virheellisesti, kun se ei ole hyväksynyt tätä kokemusta tarjousten vertailussa.

Edellä todetun perusteella hankintayksikön menettely on ollut virheellistä siltä osin kuin se ei ole hyväksynyt valittajan kehittämiskokemuksia 1 ja 3 tarjousten vertailussa.

Kielitaidon arvioinnin laadun ja yhdenmukaisuuden varmistaminen

Valittaja on esittänyt asioissa diaarinumerot 2018/454 — 456, että sen olisi tullut osa-alueilla 2a, 2b ja 2c saada kielitaidon arvioinnin laadun ja yhdenmukaisuuden varmistamista koskevasta vertailuperusteesta täydet pisteet. Lisäksi valittajan mukaan rajaa "erittäin hyvän" (2 pistettä) ja "hyvän" (1 piste) välillä ei ole kuvattu tarjouspyynnössä yksiselitteisesti ja läpinäkyvästi, mikä on antanut hankintayksikölle liikaa harkintavaltaa mainitun kohdan pisteyttämisessä. Vielä valittajan mukaan hankintayksikkö on vastineessaan tuonut esille tarjouspyyntöön nähden uusia perusteita sille, että tarjoaja olisi voinut saada kyseisestä kohdasta vertailussa täydet pisteet, kun hankintayksikkö on todennut, että valittajan tarjouksessa ei ole kuvattu muun ohella osaamisen ajantasaisuutta, sen riittävyyden varmistamista sekä arvioinnin yhdenmukaisuutta niin hyvin kuin täysien laatupisteiden saaminen edellyttäisi.

Hankintayksikön mukaan kyseisen kohdan pisteytys ja arviointi ovat olleet hankintasäännösten mukaiset ja yhden ja kahden pisteen välinen ero on käynyt riittävän selkeästi ja yksiselitteisesti ilmi kyseisestä kohdasta.

Tarjouspyynnön liitteen 8 "Laadullisen vertailun kriteerit" osa-alueilla 2a, 2b ja 2c kohdassa "Kielitaidon arvioinnin laadun ja yhdenmukaisuuden varmistaminen" on ilmoitettu muun ohella seuraavaa:

"6. Millä konkreettisilla toimenpiteillä tarjoaja varmistaa, että:

- suomen kielen ja viestintätaitojen opetushenkilöstön osaaminen kielitaidon arvioinnissa on riittävää ja ajantasaista (kohta 1)?

- opiskelijoille annettavat arviot kielitaidosta ovat yhdenmukaisia (kohta 2)?

2 pistettä = Toimenpiteet on kuvattu erittäin hyvin, ja toimenpiteet ovat kysymyksessä esitettyjen tavoitteiden kannalta relevantteja. Kuvauksessa on huomioitu sekä kohdan 1 että kohdan 2 mukainen tavoite. Kuvaus on uskottava.

1 pistettä = Toimenpiteet on kuvattu hyvin mutta ei niin kattavasti ja monipuolisesti kuin edellä, tai toimenpiteet liittyvät vain kohdan 1 tai kohdan 2 mukaiseen tavoitteeseen. Toimenpiteet ovat kysymyksessä esitettyjen tavoitteiden kannalta relevantteja. Kuvaus on uskottava.

0 pistettä = Toimenpiteet on kuvattu suppeasti tai epätarkasti, tai toimenpiteet eivät ole kysymyksessä esitettyjen tavoitteiden kannalta kaikilta osin relevantteja. Kuvaus saattaa olla joiltakin osin epäuskottava.

Selvitys tähän kysymykseen tulee antaa tarjoukseen liitettävässä laadullisen vertailun liitteessä (Liite 8, Laadullinen vertailu). Selvitys saa olla tämän kysymyksen osalta enintään 1,5 sivua (kirjasinkoko 11, riviväli 1). Sivulla tarkoitetaan A4-sivua, jossa on tekstiä yhdellä puolella."

Osa-alueiden 2a, 2b ja 2c hankintapäätösten perustelumuistioista ilmenee, että valittaja on saanut kyseisestä kohdasta yhden pisteen. Perusteluissa on todettu tältä osin seuraavaa:

"Toimenpiteet on kuvattu hyvin ja ne liittyvät kohdan 1 ja 2 tavoitteisiin. Toimenpiteitä ei ole kuvattu niin konkreettisesti ja kattavasti kuin 2 pisteen kriteerit edellyttävät. Toimenpiteiden kuvaus kertaa osin hankinnan kohteen kuvausta palvelusta ja sen vähimmäisvaatimuksista. Kuvaus on uskottava."

Perustelumuistiosta ilmenee, että niiden tarjoajien kohdalla, jotka ovat saaneet kyseisestä kohdasta kaksi pistettä, toimenpiteet on perustelujen mukaan kuvattu hyvin konkreettisesti ja monipuolisesti.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouskilpailuun osallistuvien tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi tarjouksen valintaan vaikuttavat seikat on kuvattava tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö on omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Tarjouspyynnöstä tulee käydä ilmi ne nimenomaiset seikat, jotka tulevat vaikuttamaan tarjousten vertailuun. Vertailuperusteet eivät saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Markkinaoikeus toteaa, että kysymyksessä oleva vertailuperuste on ilmoitettu tarjouspyynnössä täsmällisesti. Vertailuperusteen osalta tarjouspyynnössä on myös selvästi ilmoitettu, mitä tietoja tarjoajien tulee tarjouksen sisällön arviointia varten ilmoittaa ja mihin asioihin liittyviä konkreettisia toimenpiteitä tarjoajien tulee kuvata. Tarjouspyynnössä on myös tuotu esiin, mitä seikkoja arvioinnissa tullaan painottamaan. Tarjoajat ovat siten tarjouksia laatiessaan riittävällä tavalla tienneet, mitä tietoja niiden on tältä osin annettava tarjouksissaan eikä vertailuperuste ole myöskään antanut hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta vertailun toteuttamisessa.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan asioissa diaarinumerot 2018/457 — 461 valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitukset on näin ollen näissä asioissa hylättävä.

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on sen sijaan menetellyt hankinnassaan asioissa diaarinumerot 2018/454 — 456 julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Näissä asioissa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimuksia ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös asiassa diaarinumero 2018/454 ja hankintaoikaisupäätökset asioissa diaarinumerot 2018/455 ja 2018/456 voidaan hankintalain 154 §:n 1 momentin nojalla kumota ja niiden täytäntöönpano kieltää.

Hankintalain 161 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa kiellon tai velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon.

Hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa asioissa diaarinumerot 2018/454 — 456 korjata siten, että hankintayksikkö vertailee tarjoukset uudelleen ja tekee uudet perustellut hankintapäätökset.

Mikäli hankintayksikkö aikoo edelleen toteuttaa maahanmuuttajien kotoutumiskoulutuksen hankinnan osa-alueilla 2a, 2b ja 2c kysymyksessä olevan tarjouskilpailun perusteella, sen on vertailtava tarjoukset uudelleen ja tehtävät uudet perustellut hankintapäätökset ottaen huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolain-käyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asioissa diaarinumerot 2018/454 — 456 annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa näissä asioissa kokonaan vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä. Ottaen huomioon asioissa esitettyjen väitteiden samankaltaisuuden sekä valittajalle aiheutuvan oikeudenkäyntimaksun markkinaoikeus harkitsee oikeudenkäyntikulujen kohtuulliseksi määräksi yhteensä 10.000 euroa. Asioiden diaarinumerot 2018/454 — 456 näin päättyessä hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Oikeudenkäynnistä asianosaiselle johtuvat asianosaiskulut on tarkoitettu korvattavaksi vain poikkeuksellisissa tilanteissa. Kun asiassa ei ole ilmennyt erityisiä syitä korvata edellä mainittuja valittajan kuluja, on niiden korvaamista koskeva vaatimus hylättävä asioissa diaarinumerot 2018/454 — 456.

Asioissa diaarinumerot 2018/457 — 461 annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa näissä asioissa vahinkonaan. Koska hankintayksikön kirjelmät ovat koskeneet pääosin samoja seikkoja kuin asioissa diaarinumerot 2018/454 — 456, markkinaoikeus katsoo, ettei ole kohtuutonta, että hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan myös asioissa diaarinumerot 2018/457 — 461.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa asiassa diaarinumero 2018/454 Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen 8.11.2018 tekemän hankintapäätöksen maahanmuuttajien kotoutumiskoulutuksen pääkaupunkiseudun puitejärjestelyn osa-alueella 2c. Markkinaoikeus kieltää Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusta tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 100.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus kumoaa asiassa diaarinumero 2018/455 Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen 12.12.2018 tekemän hankintaoikaisupäätöksen maahanmuuttajien kotoutumiskoulutuksen pääkaupunkiseudun puitejärjestelyn osa-alueella 2a. Markkinaoikeus kieltää Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusta tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 100.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus kumoaa asiassa diaarinumero2018/456 Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen 12.12.2018 tekemän hankintaoikaisupäätöksen maahanmuuttajien kotoutumiskoulutuksen pääkaupunkiseudun puitejärjestelyn osa-alueella 2b. Markkinaoikeus kieltää Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusta tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 100.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa asioissa diaarinumerot 2018/454 — 456 Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen korvaamaan Arffman Finland Oy:n oikeudenkäyntikulut yhteensä 10.000 eurolla.

Markkinaoikeus hylkää asioissa diaarinumerot 2018/454 — 456 Arffman Finland Oy:n vaatimukset asianosaiskulujensa korvaamisesta.

Markkinaoikeus hylkää valitukset asioissa diaarinumerot 2018/457 — 461.

Markkinaoikeus hylkää Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta asioissa diaarinumerot 2018/454 — 461.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Nina Korjus, Reima Jussila ja Jukka Koivusalo.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.