Market Court dismisses appeal against procurement suspension, ruling valid reason existed for restarting tender.

Asian tausta

Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 6.7.2017 julkaistulla EU hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta henkilövakuutusten hankinnasta toistaiseksi voimassa olevalle sopimuskaudelle.

Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän hallitus on 11.9.2017 tekemällään hankintapäätöksellä § 11 valinnut Protector Forsikring ASA, Suomen sivuliikkeen tarjouksen.

Markkinaoikeus on 13.6.2018 antamallaan päätöksellä numero 324/18 kumonnut Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän hallituksen 11.9.2017 tekemän hankintapäätöksen § 11.

Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän toimitusjohtaja on 26.6.2018 tekemällään päätöksellä § 100 keskeyttänyt hankintamenettelyn ja päättänyt uuden kilpailutuksen järjestämisestä.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 10.000.000 — 15.000.000 euroa.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

LähiTapiola Keskinäinen Vakuutusyhtiö on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan päätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus keskeyttää hankintapäätöksen täytäntöönpanon.

Perusteet

Hankintayksiköllä ei ole ollut perusteltua syytä hankintamenettelyn keskeyttämiselle ja vakuutusten uudelleen kilpailuttamiselle.

Markkinaoikeuden kumottua aikaisemman hankintapäätöksen vakuutukset on voitu siirtää uuteen yhtiöön työtapaturma- ja ammattitautilain säännöksistä huolimatta jo ennen 1.1.2019. Työtapaturma- ja ammattitautilaki mahdollistaa vakuutuksen alkamisen kesken vuoden, ja lisäksi laissa on säännökset myös määräaikaisesta vakuutuksesta. Työtapaturma- ja ammattitautilain pääsääntö jatkuvan vakuutuksen siirtämisestä ei käsillä olevassa väliaikaisen järjestelyn tilanteessa sovellu.

Markkinaoikeus on päätöksessään 13.6.2018 todennut, että virheen korjaaminen voidaan suorittaa siten, että tarjoukset vertaillaan uudelleen ottaen huomioon päätöksessä mainitut seikat. Markkinaoikeus on siis jo ottanut kantaa siihen, että aiemmin annetut tarjoukset ovat olleet vertailukelpoisia. Kysymys on ollut nimenomaan yksittäisen tarjouksen virheestä, ja muilta osin tarjoukset ovat olleet edelleen täysin vertailukelpoisia.

Työtapaturmavakuutusten maksuperusteet ovat vakuutuksia tarjoavien vakuutusyhtiöiden liikesalaisuuksia, ja koska vakuutusten hinnoittelu tehdään kysymyksessä olevassa vakuutusratkaisussa hyvin yksiköllisesti, vakuutusyhtiöillä ei ole tietoa toistensa hintatasosta ennen kilpailutusta. Hankintapäätöksen jälkeen tarjoajien hintatiedot ovat tulleet julkisiksi muille tarjoajille. Näin ollen on mahdollista, että hankintayksikön tarkoituksena on ollut hankinnan keskeyttämisellä ja uuden tarjouskilpailun järjestämisellä saada uudessa tarjouskilpailussa aiempaa halvempia tarjouksia. Joka tapauksessa hankintayksikön menettely on mahdollistanut kielletyn tarjousten tinkimisen ja siten vaarantanut tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun. Hankintayksikkö on rikkonut julkisissa hankinnoissa vallitsevaa tinkimiskieltoa.

Vastine

Vaatimukset

Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.000 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintamenettelyn keskeyttämiselle on ollut todellinen ja perusteltu syy.

Työtapaturma- ja ammattitautilain mukaan vakuutus tehdään jatkuvaksi ja vakuutuskautena on kalenterivuosi. Kesken vuotta tulevan vakuutuksen ensimmäinen vakuutuskausi päättyy kuitenkin vakuutuksen alkamista seuraavan kalenterivuoden viimeisenä päivänä. Jatkuva vakuutus voidaan siirtää siten, että se päättyy maalis-, kesä-, syys- tai joulukuun viimeisenä päivänä, ei kuitenkaan ennen ensimmäisen vakuutuskauden päättymistä. Kun vakuutus on alkanut Protector Forsikring ASA, Suomen sivuliikkeessä 1.1.2018, työtapaturmalainsäädännön valossa ei ole ollut mahdollista siirtää vakuutusta uuteen yhtiöön ennen 1.1.2019. Määräaikaisena tehtävää vakuutusta koskevat säännökset soveltuvat vain tilanteisiin, joissa työ tai työkohde kestää enintään vuoden, eikä niitä näin ollen voida soveltaa käsillä olevassa tapauksessa. Lain sanamuoto, esityöt tai oikeuskäytäntö eivät tue sitä näkemystä, että siirto voitaisiin toteuttaa lainsäädännöstä poiketen.

Markkinaoikeuden päätös on sanamuotonsa mukaisesti velvoittava siltä osin, että Protector Forsikring ASA, Suomen sivuliikkeen tarjous on katsottu tarjouspyynnön vastaiseksi. Markkinaoikeus ei ole tarkoittanut ottaa kantaa tarjousten vertailukelpoisuuteen muutoin kuin yleisellä tasolla. Työtapaturmavakuutus poikkeaa muista vakuutuksista, koska sen vakuutusmaksuperusteet muuttuvat vuosittain. Vakuutusyhtiöt vahvistavat työtapaturmavakuutuksen maksuperusteet vuosittain. Lisäksi erikoismaksujärjestelmän piirissä olevien asiakkaiden, kuten hankintayksikön, vakuutusmaksun suuruuteen vaikuttavat merkittävästi sattuneet vahingot ja niistä maksetut korvaukset.

Tarjouksissa ilmoitetut hinnat ovat perustuneet vakuutusyhtiöiden vuodelle 2018 vahvistamiin maksuperusteisiin ja hankintayksikön 1.1.2013 — 31.5.2017 väliseen vahinkohistoriaan. Vakuutuksen alkaessa 1.1.2019 vakuutusmaksuun vaikuttavat vakuutusyhtiöiden vuodelle 2019 vahvistamat maksuperusteet ja hankintayksikön vahinkohistoria ajalta 1.1.2013 — 31.5.2018. Vakuutuksen hinta tulisi siis kaikilla yhtiöillä todellisuudessa poikkeamaan siitä, mikä se olisi ollut, jos vakuutus olisi alkanut tarkoitetuin tavoin 1.1.2018.

Kun hankintamenettelyn keskeyttämispäätös on jouduttu tekemään tässä vaiheessa prosessia, on luonnollista, että tarjoajat ovat saaneet tietoa muiden tarjoajien hinnoittelusta. Työtapaturmavakuutuksen maksun määräämiselle on kuitenkin asetettu raamit lainsäädännössä, ja vakuutusmaksu määrätään vakuutusyhtiön omien maksuperusteiden puitteissa. Maksu määräytyy pääasiassa annettujen vahinkoskenaarioiden perusteella, ja erot tarjotuissa vakuutusmaksuissa ovat olleet suhteellisen pieniä. Hankintamenettelyn keskeyttämisellä ei ole tarkoitettu tinkiä, vaan keskeyttämispäätös on perustunut siihen, että olemassa olevat tarjoukset eivät ole antaneet todellista kuvaa vertailtavista vakuutusmaksuista.

Vastaselitys

Alkuperäisen hankintamenettelyn mukainen tarjousten vertailu ei syrjisi muita tarjoajia. Vertailu tapahtuisi ennalta asetettujen ja objektiivisten kriteerien mukaan.

Ei ole kohtuutonta, että kumpikin osapuoli joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 125 §:n 1 momentin mukaan hankintamenettely voidaan keskeyttää vain todellisesta ja perustellusta syystä.

Säännöksen esitöiden (HE 108/2016 vp s. 223) mukaan pykälä on säilynyt muuttumattomana aiemmin voimassa olleeseen julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) 73 a §:ään nähden.

Viimeksi mainitun säännöksen esitöiden (HE 182/2010 vp s. 22 ja 23) mukaan keskeyttämisen syyn arvioinnissa hankintayksikön tulee kiinnittää huomiota siihen, perustuuko hankintamenettelyn keskeyttäminen todellisiin syihin, ja siihen, vaikuttaisiko ratkaisu syrjivästi ehdokkaisiin tai tarjoajiin. Koska hankintamenettelyn tulee pääsääntöisesti johtaa hankintasopimuksen tekemiseen, ei hyväksyttävää ole hankintamenettelyn aloittaminen ilman aikomusta tehdä hankintasopimusta esimerkiksi markkinatilanteen kartoittamiseksi. Jos hankinta päätetään toteuttaa myöhemmin, hankintayksikön tulee varmistaa, että aiempaan menettelyyn osallistuneet tarjoajat eivät saa uudessa tarjouskilpailussa perusteetonta etua tai haittaa keskeytettyyn menettelyyn osallistumisen johdosta.

Säännöksen esitöissä (HE 182/2010 vp s. 22) on edelleen todettu, että oikeuskäytännössä hankintamenettelyn keskeyttämiseen on suhtauduttu suhteellisen sallivasti eikä säännöksellä ole ollut tarkoitus tiukentaa vallitsevaa tulkintakäytäntöä. Hyväksyttävänä hankinnan keskeyttämisen perusteena on oikeuskäytännössä pidetty muun ohella tarjouspyynnön osoittautumista tulkinnanvaraiseksi tai virheelliseksi tai sitä, että hankinnasta on saatu vain yksi hyväksyttävä tarjous. Talousvaliokunnan mietinnössä (TaVM 48/2010 vp s. 4) on lisäksi todettu oikeuskäytännössä katsotun, ettei hankintamenettelyn keskeyttäminen edellytä vakavien tai poikkeuksellisten seikkojen olemassaoloa.

Hankintamenettelyn kulku

Hankintamenettely on aloitettu 6.7.2017 julkaistulla hankintailmoituksella. Hankinnassa on kysymys työtapaturma- ja ammattitautivakuutuksen, vapaaehtoisten henkilövakuutusten ja matkavakuutuksen hankinnasta. Tarjouspyynnön kohdan 1.3 "Tarjouspyynnön kohde ja tarkoitus" mukaan vakuutukset hankitaan toistaiseksi voimassaolevina ja ne keskitetään yhteen yhtiöön.

Tarjouspyynnön kohdan 1.6 "Tarjousten arviointiperusteet" mukaan tarjousten vertailu suoritetaan seuraavasti:

"Tarjousten vertailu suoritetaan seuraavien arviointiperusteiden mukaisesti:

Vakuutusmaksut (painotus 100 %)

Vertailuun valitut vakuutuslajikohtaiset vakuutusmaksut lasketaan yhteen.

Vapaehtoisten vakuutusten osalta vertailuun tulevat tarjotut vuoden 2018 vakuutusmaksut.

Työtapaturmavakuutuksen vertailtavana maksuna käytetään jäljempänä kuvattujen Korvausmeno-olettamien 1 — 5 mukaista keskimääräistä maksua vuosilta 2018 — 2022. Jälkiseurantalaskelma otetaan huomioon keskimääräisissä maksuissa siten että vakuutus päättyy 31.12.2022. Korvausmeno-olettamien tarjottuja maksuja vuosille 2018 — 2022 painotetaan keskimääräisen maksun määrittelyssä seuraavasti:

• Korvausmeno-olettaman painoarvo 65 %

• Korvausmeno-olettaman 2 painoarvo 5 %

• Korvausmeno-olettaman 3 painoarvo 15 %

• Korvausmeno-olettaman 4 painoarvo 10 %

• Korvausmeno-olettaman 5 painoarvo 5 %

Työtapaturmavakuutuksen osalta vertailussa käytetään valintaperusteena tarjouspyynnön b) kohdan suurvahinko maksuvaikutusta (tarkemmin sivulla 8)."

Tarjouspyynnön kohdassa 2 "Työtapaturmavakuutus" on esitetty kyseisen vakuutuslajin osalta muun ohella tarjouksessa esitettävät maksujärjestelmät ja lisäksi viisi korvausmeno-olettamaa.

Tarjouspyynnön kohdassa 3 "Vapaaehtoiset tapaturmavakuutukset" on esitetty tietoja muun ohella vakuutettavien henkilöiden lukumääristä ja aiemmin tapahtuneiden vahinkojen yleisyydestä.

Tarjouspyynnön kohdassa 4 "Matkavakuutus" on esitetty tietoja muun ohella maksuperusteina olevien matkapäivien lukumääristä.

Tarjouspyynnön liitteinä on ollut tilastohistoriataulukoita työtapaturmista, asunnon ja työpaikan välisillä matkoilla sattuneista työtapaturmista ja ammattitaudeista vuosilta 2012 — 2017. Lisäksi tarjouspyynnön liitteenä on ollut matkavakuutuksia, sairaskuluvakuutuksia ja yksityistapaturmia koskeva vahinkotilasto vuosilta 2013 — 2017.

Hankintayksikkö on päätöksellään 11.9.2017 valinnut Protector Forsikring ASA, Suomen sivuliikkeen tarjouksen.

Valittajan markkinaoikeudelle tekemän valituksen johdosta markkinaoikeus on päätöksellään 13.6.2018 kumonnut hankintapäätöksen. Markkinaoikeus on katsonut, että hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti, kun se ei ole sulkenut Protector Forsikring ASA, Suomen sivuliikkeen tarjousta tarjouskilpailusta.

Hankintayksikkö on sittemmin 26.6.2018 päättänyt keskeyttää hankintamenettelyn ja järjestää uuden kilpailutuksen. Hankintayksikkö on todennut kyseisessä päätöksessään muun ohella seuraavaa:

"HUS-kuntayhtymän ja Protectorin väliaikaisen sopimuksen mukaan ko. sopimus tulee voimaan 1.1.2018 ja on voimassa siihen saakka, kunnes markkinaoikeus on käsitellyt hankintaa koskevan valitusasian. Osapuolet sitoutuvat siihen, että hankintasopimus sekä siihen liittyvät vakuutukset irtisanotaan välittömästi, mikäli markkinaoikeuden päätös edellyttää hankinnan tehtäväksi toiselta tarjoajalta.

Sopimuksen piiriin kuuluvat vakuutukset tulevat voimaan 1.1.2018, ja ovat voimassa toistaiseksi kahdentoista (12) kuukauden pituisen vakuutuskauden kerrallaan, ottaen huomioon mitä kappaleessa 1 on sanottu markkinaoikeuskäsittelyn vaikutuksesta hankintasopimukseen ja siihen liittyviin vakuutuksiin.

Hankinta on näin ollen keskeytettävä, koska vuonna 2017 annetut tarjoukset ovat perustuneet sellaisiin maksuperusteisiin ja vahinkotilastoihin, jotka eivät enää valitusprosessin jälkeen ole ajan tasaiset. Tämän vuoksi olemassa olevat tarjoukset eivät anna luotettavaa kuvaa vakuutusmaksun todellisesta kehityksestä vuodesta 2019 alkaen, eikä hankintaa siten voida viedä päätökseen olemassa olevia tarjouksia vertailemalla.

Hankintalain 125 §:n mukaan hankinta voidaan keskeyttää vain todellisesta ja perustellusta syystä. HUS kuntayhtymällä on edellä olevan perusteella todellinen, perusteltu ja syrjimätön syy keskeyttää hankinta.

Henkilövakuutukset tullaan kilpailuttamaan uudelleen."

Asian arviointi

Asiassa on kysymys siitä, onko hankintayksikkö menetellyt julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti keskeyttäessään hankintamenettelyn.

Hankintayksikkö on päätöksessään perustellut hankintamenettelyn keskeyttämistä sillä, että työtapaturmavakuutusta ei voida sitä koskevan lainsäädännön johdosta siirtää ennen 1.1.2019 eivätkä hankintayksikön vuonna 2017 saamat tarjoukset ole antaneet luotettavaa kuvaa vakuutusmaksun todellisesta kehityksestä vuodesta 2019 alkaen. Päätöksen mukaan tämä on johtunut siitä, että tarjoukset ovat perustuneet sellaisiin maksuperusteisiin ja vahinkotilastoihin, jotka eivät ole olleet enää 1.1.2019 ajantasaisia.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella markkinaoikeus katsoo työtapaturmavakuutuksen hinnoittelua koskevat erityispiirteet huomioon ottaen, että hankintayksiköllä on ollut hankintalain 125 §:n 1 momentissa tarkoitettu todellinen ja perusteltu syy hankintamenettelyn keskeyttämiseen. Asiassa esitetystä selvityksestä ei ole myöskään ilmennyt, että kysymys olisi ollut valittajan esittämästä kielletystä hinnan tinkimisestä. Markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikön voida katsoa kohdelleen tarjoajia epätasapuolisesti tai syrjivästi sillä perusteella, että arvioitavana olevaan keskeytettyyn hankintamenettelyyn osallistuneiden tarjoajien hinnat ovat tulleet toisten tarjoajien tietoon, eikä asiassa esitetyn selvityksen perusteella ole muutoinkaan todettavissa, että hankintayksikkö olisi menetellyt tarjouskilpailuun osallistuneita kohtaan syrjivästi tai muutoin epätasapuolisesti.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti päättäessään keskeyttää hankintamenettelyn ja aloittaa uuden kilpailutuksen. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolain käyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa LähiTapiola Keskinäinen Vakuutusyhtiön korvaamaan Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän oikeudenkäyntikulut 1.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Asian tultua ratkaistuksi lausunnon antaminen hankintapäätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta LähiTapiola Keskinäinen Vakuutusyhtiön vaatimuksesta raukeaa.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Jussi Karttunen, Jukka Koivusalo ja Mirva Näsi.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.