Market Court dismisses public procurement bid protest regarding alleged discriminatory reference requirements and pricing models.

ASIAN TAUSTA

Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän (jäljempänä myös hankintayksikkö tai HUS) HUS-Logistiikka -liikelaitos on ilmoittanut 15.2.2017 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta puheentunnistusratkaisun palveluhankinnasta 48 kuukauden sopimusajalle, jonka jälkeen sopimus jatkuu toistaiseksi voimassaolevana.

Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin talous- ja konsernijaosto on 19.4.2017 tekemällään hankintapäätöksellä (§ 20) valinnut CGI Suomi Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 9.600.000 euroa.

Markkinaoikeus on 13.6.2017 antamallaan välipäätöksellä numero 346/17 sallinut 19.4.2017 tehdyn hankintapäätöksen täytäntöönpanon.

Hankintasopimus on allekirjoitettu 14.7.2017.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Lingsoft Language Services Oy on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on vaatinut myös, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna vähintään 1.000.000 euroa. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 9.143,75 eurolla lisättynä oikeudenkäyntimaksulla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö on kilpailuttanut nyt esillä olevan hankinnan kaltaisen hankinnan syksyllä 2016. Valittaja on jättänyt menettelyssä tarjouksen. Hankintayksikkö on tarjousten saamisen jälkeen keskeyttänyt hankintamenettelyn.

Hankintayksikkö on käynnistänyt sittemmin uuden hankintamenettelyn puheentunnistusratkaisusta, ja tarjoukset on tullut jättää 30.3.2017 mennessä.

Kilpailutuksessa asetettu referenssivaatimus on hankintayksikön aiemmin hankkiman Epic-potilastietojärjestelmän teknologiakumppania suosiva. Asetettu referenssivaatimus poikkeaa olennaisesti hankintayksikön aiemmasta, keskeytetystä kilpailutuksesta, jossa edellytettynä pakollisena referenssinä on voinut esittää joko edusta- tai taustatunnistusreferenssin. Nyt käsillä olevassa kilpailutuksessa on otettu huomioon vain edustapuheentunnistusjärjestelmää koskeva referenssi. Hankinnan kohteena on kuitenkin muitakin puheentunnistusmenetelmiä. Hankintayksikkö ei ole lainkaan perustellut muuttunutta vaatimusta. Valittajan käsityksen mukaan vain yhdellä yrityksellä on kokemusta edustatunnistuksen toteuttamisesta pyydetyssä laajuudessa. Asiassa ei liene poissuljettua, että uusi vaatimus olisi peräisin keskeytetyn hankintamenettelyn aikana jätettyjen tarjousten referensseistä.

Tarjouspyynnössä on esitetty vaatimus tarjottavan järjestelmän teknologiasta, jolla on tullut toteuttaa puheentunnistus Epic-potilastietojärjestelmään. Kyseinen potilastietojärjestelmä ei ole tällä hetkellä tuotantokäytössä yhdessäkään terveydenhuollon organisaatiossa Suomessa. Vaatimus on oleellisesti rajoittanut tarjouskilpailuun osallistuvien määrää.

Tarjouspyynnön hinnoittelumalli on suosinut ohjelmistoa, joka jo valmiiksi hyödyntää Epic-järjestelmään sisäänrakennetun digisanelun ominaisuuksia. Tarjouspyynnössä ei ole yksilöity, mikä digisanelujärjestelmä tai ääninauhuri järjestelmään on sisäänrakennettu. Vain Epic-järjestelmätoimittaja kykenee tarjoamaan kyseistä palvelua ilman kustannusvaikutuksia, ja tällainen toimittaja saa näin ollen hintaetua kilpailijoihin nähden.

Hankintayksikön mukaan tarjouspyynnössä ilmaistujen rajausten tarkoituksena on ollut varmistaa Epic-potilastietojärjestelmän käyttöönoton sujuva eteneminen. Mikäli hankintayksikön menettely sallittaisiin, olisi jo kilpailutetussa potilastietojärjestelmän hankintamenettelyssä käytännössä ratkaistu merkittävä osa Suomen terveydenhoidon ICT-palvelumarkkinasta ilman avoimuus- tai tasapuolisuusvelvoitteen noudattamista muiden siihen liittyvien järjestelmien hankinnassa.

Vastine

Vaatimukset

Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on vaatinut, että markkinaoikeus jättää valituksen tutkimatta. Hankintayksikkö on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen. Hankintayksikkö on myös vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.400 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Valittaja ei ole tehnyt tarjousta nyt esillä olevassa hankinnassa, joten sillä ei lähtökohtaisesti ole valitusoikeutta. Valittaja on esittänyt kysymyksiä tarjouspyynnöstä, mutta ei ole missään vaiheessa vaatinut hankintayksikköä korjaamaan tarjouspyyntöä. Valittaja on tehnyt valituksensa vasta kaksi kuukautta tarjouspyynnön julkaisemisen jälkeen. Valittaja ei ole millään tavalla perustellut sitä, miksi se ei olisi voinut jättää tarjousta tarjousten jättämiselle asetetussa määräajassa. Valittaja ei myöskään ole edes ilmoittanut hankintayksikölle valituksensa tekemisestä.

Valittajan viittaama hankintayksikön aiempi hankinta ja nyt esillä oleva hankinta poikkeavat kohteeltaan olennaisesti.

Asetettu edustatunnistusta koskeva referenssivaatimus on ollut kohtuullinen, koska edustatunnistus on ollut yhtenä hankinnan kohteena ja maailmalta löytyy runsaasti vastaavia toteutuksia. Hankinnan tavoitteena on ollut edustatunnistukseen siirtyminen HUSissa mahdollisimman laajasti. Edustatunnistuksen toteuttaminen on myös teknisesti haastavampaa, joten sen edellyttäminen referenssitoimituksena on ollut perusteltua. Hankintayksiköllä ei ole velvollisuutta perustella asettamiaan vaatimuksia tarjouspyyntöasiakirjoissa valittajan esittämällä tavalla.

Tarjouskilpailussa on tehty kaksi tarjousta, eikä kumpikaan tarjoajista ole valittajan viittaama yritys tai muutenkaan Epic-teknologiakumppani. Hankintayksikön käsityksen mukaan Epic Systems Corporation ei ylipäänsä suosi mitään tiettyjä kolmansia osapuolia tai nimeä teknologiakumppaneita, vaan antaa asiakkaidensa tehdä kolmansien osapuolien teknologioiden käyttämistä koskevat ratkaisut.

Referenssivaatimuksessa edellytetty määrä 500.000 sanelua on noin puolet HUSin tämänhetkisestä sanelumäärästä, joten vaatimus on ollut maltillinen. Tarjouspyynnössä ei ole myöskään rajattu tarjoajien oikeutta käyttää muiden yksiköiden voimavaroja hankinnan toteuttamiseen. Valituksen perusteella jää epäselväksi, olisiko valittaja täyttänyt referenssivaatimuksen, jos se olisi tehnyt tarjouksen.

Valittajan väite tarjouspyynnössä esitetystä Epic-yhteensopivuusvaatimuksesta johtuvasta kilpailun rajoittumisesta ei pidä paikkaansa. Millä tahansa toimittajalla on ollut mahdollisuus tarjota vaatimuksen mukaista teknologiaa, koska mahdollisia teknologioita on kaksi ja näille teknologioille on olemassa useita toimittajia. Tarjouksen tehneet kaksi toimittajaa eivät ole tarjonneet omaa teknologiaansa, vaan ne ovat tehneet tarjouksen kolmannen osapuolen teknologiaa toimittavina integraattoreina. Valittaja ei ole esittänyt mitään sellaista seikkaa, joka olisi estänyt valittajaa vaatimuksen toteuttamisessa.

Kokonaan uuden ratkaisun integroiminen potilastietojärjestelmään olisi aiheuttanut merkittäviä lisäkustannuksia, sillä integraation toteuttaminen olisi edellyttänyt erikseen veloitettavien lisätöiden tilaamista. Tästä olisi aiheutunut todennäköisesti koko potilastietojärjestelmähankkeen viivästyminen.

Valittajan jonkin tietyn toimittajan hintaedusta digisanelun hyödyntämisessä esittämä ei pidä paikkaansa, koska kumpikaan tarjouksen tehneistä toimijoista ei ole ollut Epic-toimittaja. On luonnollista, että eri toimittajat kykenevät toimittamaan tietyn vaatimusmäärittelyn helpommin kuin toiset toimittajat toisenlaisilla teknologioilla. HUSilta ei voida edellyttää, että se maksaa päällekkäisistä ominaisuuksista kahdelle toimittajalle.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt muun ohella, että keskeytettyä ja nyt esillä olevaa hankintamenettelyä tulee arvioida yhtenä kokonaisuutena. Hankintayksikkö on valmistellut puheentunnistusjärjestelmän hankintaa vähintään kaksi vuotta.

Valittaja on toiminut viipymättä kaikissa asian käsittelyn vaiheissa. Valitus on saatettu vireille jo ennen hankintapäätöksen tekemistä. Valittaja on tarjouspyyntöaineiston ja tarjoajien kysymyksiin annettujen hankintayksikön vastausten perusteella tehnyt oikeudellisen arvion siitä, mitkä mahdollisuudet valittajalla on ollut osallistua tarjouskilpailuun. Arvion tulos on ollut, että valittajan tarjoama teknologia on rajattu vähimmäisvaatimusten perusteella tarjouskilpailun ulkopuolelle.

Toisin kuin keskeytettyyn kilpailutukseen, valittaja ei ole voinut osallistua esillä olevaan tarjouskilpailuun, koska sen tarjoamaa teknologiaa ei ole integroitu Epic-järjestelmään. Hankintayksiköllä ei ole ollut mitään syytä rajoittaa tarjoajien määrää keskeytettyyn hankintaan nähden.

Hankintayksiköllä tulee olla korostettu perusteluvelvoite uuden referenssivaatimuksen ja yhteensopivuusvaatimuksen osalta.

Hankintayksikkö ei ole hyödyntänyt markkinoilla olevaa kilpailua hankintasäännösten edellyttämällä tavalla. Hankintayksikkö on esittänyt, että vaatimuksen täyttäviä teknologioita on ollut vain kaksi. Kuitenkin isoilla monikansallisilla yrityksillä on käytössään omat puheentunnistusratkaisunsa. Hankintayksikkö ei ole esittänyt mitään perustelua sille, miksi valittajan ei ole sallittu osallistua tarjouskilpailuun omalla teknologiallaan.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö

on toimittanut lisävastineen.

Valittaja

on toimittanut lisävastaselityksen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Valituksen tutkiminen

Hankintayksikkö on esittänyt, että valitus tulee jättää tutkimatta, koska valittaja ei ole jättänyt tarjousta hankintamenettelyssä ja on tehnyt valituksensa vasta kaksi kuukautta tarjouspyynnön julkaisemisen jälkeen.

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 145 §:n 1 momentin mukaan se, jota asia koskee, voi saattaa hankintaa koskevan asian markkinaoikeuden käsiteltäväksi tekemällä valituksen.

Hankintalain 145 §:ää koskevissa esitöissä (HE 108/2016 vp s. 237) on lisäksi esitetty, että asianosaisia koskevan vanhan hankintalain säännöksen voimaantulon jälkeen tuomioistuinten ratkaisukäytännössä on katsottu muun muassa, että muutoksenhakuoikeuden olemassaoloa on arvioitava lähtökohtaisesti sen tilanteen perusteella, jolloin muutoksenhaku tulee vireille (KHO 2014:129). Korkeimman hallinto-oikeuden mainitun vuosikirjapäätöksen mukaan myös toimittaja, joka ei ole jättänyt tarjouskilpailussa tarjousta, voi olla asianosainen, mikäli kilpailutuksen ulkopuolelle jättäytyminen on johtunut tarjouspyynnön ehdoista ja vaatimuksista.

Hankintalain 146 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeuden käsiteltäväksi valituksella voidaan saattaa mainitussa laissa tarkoitettu hankintayksikön päätös tai hankintayksikön muu hankintamenettelyssä tekemä ratkaisu, jolla on vaikutusta ehdokkaan tai tarjoajan asemaan. Pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan markkinaoikeuden käsiteltäväksi valituksella ei voida saattaa hankintayksikön sellaista päätöstä tai muuta ratkaisua, joka koskee yksinomaan hankintamenettelyn valmistelua.

Hankintalain 146 §:ää koskevien esitöiden (HE 108/2016 vp s. 237) mukaan pykälä vastaa vanhan hankintalain 86 §:ssä säädettyä. Korkein hallinto-oikeus on linjannut vuosikirjapäätöksessään (KHO 2014:129) vanhan hankintalain 86 §:n esitöiden perustelujen mukaisesti, että muukin kuin hankintayksikön varsinainen päätös, kuten tarjouspyynnön julkaiseminen voi olla hankintamenettelyssä tehty ratkaisu, jolla on vaikutusta tarjoajan asemaan ja joka on voinut olla muutoksenhaun kohteena.

Unionin tuomioistuin on 12.2.2004 antamassaan tuomiossa Grossmann Air Service (C-230/02, EU:C:2004:93, 27 kohta) todennut, että osallistuminen hankintamenettelyyn voi olla lähtökohtaisesti pätevä edellytys, jonka on täytyttävä, jotta asianomainen henkilö voi perustellusti vedota siihen, että hän on ollut tavoittelemassa kyseistä hankintaa tai että hänelle saattaa aiheutua vahinkoa sen takia, että kyseisen hankintasopimuksen väitetään olevan lainvastainen. Jos kyseinen henkilö ei ole tehnyt tarjousta, hänen on vaikeata osoittaa, että hänellä on intressi riitauttaa kyseinen päätös tai että kyseinen hankintapäätös loukkaa tai saattaa loukata hänen etuaan.

Unionin tuomioistuimen mukaan kuitenkin siinä tapauksessa, että yritys ei ole tehnyt tarjousta sen takia, että tarjouskilpailua koskevat asiakirjat tai sopimusasiakirjat sisältävät syrjiviksi väitettyjä eritelmiä, jotka ovat nimenomaan estäneet kyseistä yritystä tuottamasta kaikkia vaadittuja palveluja, sillä on kuitenkin oikeus hakea suoraan muutosta kyseisten eritelmien osalta jopa ennen asianomaisen julkisen hankintamenettelyn päättymistä (em. tuomio Grossmann Air Service, 28 kohta).

Unionin tuomioistuin on edelleen samassa tuomiossa todennut olevan liiallista vaatia, että yritys, jonka etuja väitetään loukatun tarjouskilpailua koskeviin asiakirjoihin sisältyvillä syrjivillä lausekkeilla, tekee kyseisessä hankintamenettelyssä tarjouksen voidakseen käyttää julkisia tavaranhankintoja ja rakennusurakoita koskeviin sopimuksiin liittyvien muutoksenhakumenettelyjen soveltamista koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta 21.12.1989 annetussa neuvoston direktiivissä 89/665/ETY (valvontadirektiivi) tarkoitettuja muutoksenhakumenettelyjä kyseisten eritelmien osalta, vaikka sen mahdollisuudet kyseisen hankintasopimuksen tekemiseksi ovat olemattomat mainittujen eritelmien takia (em. tuomio Grossmann Air Service, 29 kohta). Unionin tuomioistuimen mukaan yrityksen on voitava hakea suoraan muutosta tällaisten syrjivien eritelmien osalta odottamatta hankintamenettelyn päättymistä (em. tuomio Grossmann Air Service, 30 kohta).

Korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjapäätöksessä KHO 2017:12 on todettu, että tarjouskilpailuun osallistumisesta kiinnostuneella toimittajalla on oltava mahdollisuus muutoksenhakuun syrjiväksi katsomastaan tarjouspyynnöstä myös tilanteessa, jossa toimittaja ei ole osallistunut tarjouskilpailuun eikä ole jättänyt tarjousta. Päätöksen mukaan yhtiön olisi muutoksenhakuoikeutensa säilyttääkseen tullut kuitenkin valittaa syrjivänä pitämästään tarjouspyynnön ehdosta jo tarjouspyynnön julkaisemisen jälkeen ja siten aikaisemmin kuin vasta hankintapäätöksen ja hankintasopimuksen tekemisen jälkeen. Yhtiötä ei ollut pidettävä vanhan hankintalain 85 §:n 1 momentissa tarkoitettuna asianosaisena asiassa.

Keskeiset tosiseikat

Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on ilmoittanut 6.7.2016 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta puheentunnistusratkaisua koskevasta palveluhankinnasta.

Hankintayksikkö on 4.11.2016 tekemällään päätöksellä keskeyttänyt hankintamenettelyn, johon myös valittaja on osallistunut.

Hankintayksikkö on aloittanut uuden hankintamenettelyn ja ilmoittanut 15.2.2017 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta puheentunnistusratkaisun palveluhankinnasta.

Hankintaa koskevan, 13.2.2017 päivätyn tarjouspyynnön mukaan tarjoukset on tullut toimittaa 30.3.2017 kello 15.00 mennessä. Valittaja ei ole jättänyt hankintamenettelyssä tarjousta.

Tarjouspyynnön mukaan mahdolliset tarjouspyyntöä koskevat kysymykset on tullut esittää 28.2.2017 kello 12.00 mennessä ja vastaukset on ilmoitettu annettavan 8.3.2017 mennessä. Valittaja on määräajassa esittänyt hankintayksikölle kysymyksiä tarjouspyynnön määrittelyistä, ja hankintayksikkö on vastannut valittajan kysymyksiin. Valittaja on esittänyt hankintayksikön vastausten perusteella ymmärtäneensä, että hankintayksiköllä ei ole ollut aikomusta korjata tarjouspyyntöä valittajan esille tuomien kohtien osalta.

Valittaja on 6.4.2017 tehnyt tarjouspyyntöä koskevan valituksen markkinaoikeudelle.

Hankintayksikkö on tehnyt hankintapäätöksen 19.4.2017.

Oikeudellinen arviointi

Valittaja, joka ei ole osallistunut kysymyksessä olevaan tarjouskilpailuun, on tehnyt asiassa valituksen markkinaoikeudelle vasta tarjousten jättämiselle asetetun määräajan päättymisen jälkeen, mutta kuitenkin ennen hankintapäätöksen tekemistä. Valittaja on valituksessaan esittänyt muun ohella, että tarjouspyynnössä esitetty tarjoajien soveltuvuutta koskeva referenssivaatimus on ollut ylimitoitettu ja että tarjouspyynnössä on ollut syrjiviä pakollisia vaatimuksia. Valittajan mukaan sen on ollut mahdotonta täyttää referenssivaatimusta omalla teknologiallaan. Valittajan mukaan se ei ole voinut tarjouspyynnön syrjivien vaatimusten vuoksi osallistua tarjouskilpailuun.

Markkinaoikeus katsoo, että tarjousten jättämiselle asetetun määräajan päättymisen jälkeen tehdyn valituksen tutkimisen edellytyksiä on arvioitava samoilla perusteilla kuin jos valitus olisi tehty vasta hankintapäätöksen tekemisen jälkeen. Asiassa on siten arvioitava, onko valittajan katsottava olleen tavoittelemassa esillä olevaa hankintaa koskevaa sopimusta sekä lisäksi arvioitava, onko valittaja esittänyt sellaisia syitä, jotka olisivat estäneet sitä jättämästä tarjousta ja joiden perusteella voitaisiin katsoa, että yhtiön mahdollisuudet menestyä tarjouskilpailussa olisivat olleet olemattomat sen syrjiviksi väittämien teknisten eritelmien tai vaatimusten vuoksi. Tämän jälkeen on vielä arvioitava, onko valittaja tehnyt valituksensa hankintojen oikeussuojajärjestelmän vaatimalla tavalla riittävän ajoissa.

Markkinaoikeus toteaa, että saadun selvityksen perusteella valittaja on osallistunut samaa hankintaa koskevaan aiempaan hankintamenettelyyn. Asiassa ei ole ilmennyt seikkoja, joiden perusteella voitaisiin katsoa, ettei valittaja olisi ollut tavoittelemassa myös esillä olevaa hankintaa koskevaa sopimusta. Asiassa saadun selvityksen perusteella ei ole todettavissa, että valittajan esittämät syyt olla antamatta tarjousta olisivat olleet ilmeisen perusteettomia tai asiaan vaikuttamattomia. Valittajan on katsottava esittäneen sellaisia tarjouspyyntöasiakirjojen teknisiin eritelmiin ja vaatimuksiin liittyviä konkreettisia syitä, jotka ovat voineet estää sitä jättämästä tarjousta. Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon asiassa saatu selvitys, valittajalta ei ole voinut muutoksenhakuoikeutensa säilyttämiseksi edellyttää, että se olisi osallistunut tarjouskilpailuun antamalla tarjouksen.

Valitus markkinaoikeuteen on tehty noin kuukauden kuluttua siitä, kun hankintayksikkö on antanut vastaukset tarjouspyynnöstä esitettyihin kysymyksiin ja joitakin päiviä tarjousajan päättymisen jälkeen. Valittajan on katsottava tehneen valituksensa hankintojen oikeussuojajärjestelmän vaatimalla tavalla riittävän ajoissa.

Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, että valittaja on kysymyksessä olevassa hankinnassa hankintalain 145 §:n 1 momentissa tarkoitettu asianosainen. Markkinaoikeuden on siten tutkittava valitus.

Hankintayksikkö on lisäksi esittänyt, että valittaja ei ole ilmoittanut valituksensa tekemisestä hankintayksikölle.

Hankintalain 148 §:n 1 momentin mukaan hankinta-asiaan muutosta hakevan on kirjallisesti ilmoitettava hankintayksikölle asian saattamisesta markkinaoikeuden käsiteltäväksi. Pykälän 2 momentin mukaan ilmoitus on toimitettava hankintayksikölle viimeistään silloin, kun hankintaa koskeva valitus toimitetaan markkinaoikeuteen. Ilmoitus on toimitettava hankintayksikön ilmoittamaan osoitteeseen.

Hankintalain 148 §:ää koskevissa esitöissä on todettu, että pykälä vastaa vanhan hankintalain 88 §:ssä säädettyä. Viimeksi mainitun pykälän esitöiden (HE 190/2009 vp s. 63) mukaan ilmoitusvelvoitteen noudattaminen ei ole hankintaa koskevan valituksen tutkimisen edellytys eikä ilmoitusvelvoitteen laiminlyöntiä ole muutoinkaan erikseen sanktioitu. Siten valituksen tutkimisen kannalta asiassa ei ole merkitystä sillä, onko valittaja ilmoittanut hankintayksikölle asian saattamisesta markkinaoikeuden käsiteltäväksi.

Pääasiaratkaisun perustelut

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintamenettelystä

Hankintayksikkö on pyytänyt tarjouspyynnöllä tarjouksia hankintayksikön aiemmin hankkimaan Epic-asiakas- ja potilastietojärjestelmään integroidusta puheentunnistusratkaisusta.

Tarjouspyynnön kohdan 2 "Hankinnan kohde ja vaatimukset" alakohdassa 2.1 "Hankinnan kohde" on todettu muun ohella seuraavaa:

"HUS pyytää tarjousta Epic Systems Corporationin tuottamaan Epic-asiakas- ja potilastietojärjestelmään (Apotti) integroidusta puheentunnistusratkaisusta.

Puheentunnistusratkaisun tavoitteena on siirtyä käyttämään ensisijaisesti edustatunnistukseen perustuvaa puheentunnistusta, mutta ennen siihen siirtymistä ja sen ohella käytetään myös taustatunnistukseen perustuvaa puheentunnistusta.

Puheentunnistusratkaisu otetaan käyttöön eri aikoina eri yksiköissä (liite 8)."

Tarjouspyynnön kohdan 2 "Hankinnan kohde ja vaatimukset" alakohdassa 2.2 "Hankinnan laajuus" on todettu muun ohella seuraavaa:

"Palveluiden tarpeeksi on arvioitu sopimusaikana noin 5–15 miljoonaa suoriteyksikköä.

Kliinisen lääketieteen, sisältäen diagnostiikan, ja muita erikoisaloja on HUSissa noin 40. Tällä hetkellä HUSissa tehdään vuosittain 1,8 miljoonaa digisanelua (HUS-Servis, tekstinkäsittely) ja puheentunnistuksella tunnistettuja saneluja noin miljoona (HUS-Kuvantaminen ja patologia). HUS-Servis tekstinkäsittelyn volyymit ovat päivätasolla keskimäärin 7.000 äänitiedostoa. Saneleminen painottuu päiväsaikaan klo 7–18 (kuva 1) väliselle ajalle, jolloin saneluita vastaanotetaan tunnissa keskimäärin 650 äänitiedostoa. Muina aikoina suurin osa (keskimäärin 1.200 äänitiedostoa) vastaanotetuista saneluista ovat kiireellisyysluokitukseltaan pikasaneluita (palvelulupaus alle 2 tuntia). Digisaneluja tuottaa tällä hetkellä noin 2.700 lääkäriä ja puheentunnistusta käyttää noin 200 radiologia ja patologia.

[– –]

Edustapuheentunnistusta tarjotaan mahdollisuuksien mukaan sanelijoille sanelujärjestelmän käyttöönotosta alkaen käyttöönottosuunnitelman (liite 8) mukaisesti. Edustatunnistuksen odotetaan olevan vähäisempää taustatunnistukseen verrattuna puheentunnistusratkaisun käyttöönoton alkuvuosina, mutta viimeistään vuonna 2020 edustatunnistuksen oletetaan saavuttavan ja ohittavan taustatunnistuksen osuuden. HUSin tulevina dokumentointimenetelminä toimivat puheentunnistus, jossa edustatunnistuksen osuuden arvioidaan olevan 70–80 % ja taustatunnistuksen 10–15 %, sekä itsekirjaaminen, jonka osuuden arvioidaan olevan 10–15 %."

Tarjouspyynnön kohdan 5 "Valinta- ja vertailuperusteet" mukaan tarjouksen valintaperusteena on ollut paras hinta-laatusuhde ja sen vertailuperusteina vertailuhinta 70 prosentin ja laatu 30 prosentin painoarvolla.

Hankintayksikkö on tarjousten jättämiselle asetettuun määräaikaan mennessä vastaanottanut kaksi tarjousta.

Hankintayksikkö on 19.4.2017 tekemällään hankintapäätöksellä sulkenut toisen tarjoajan tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena ja valinnut CGI Suomi Oy:n tarjouksen.

Soveltuvuusvaatimuksen asettaminen

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikön soveltuvuusvaatimukseksi asettama referenssivaatimus on suosinut tiettyä teknologiaa toimittavia tarjoajia. Valittajan mukaan referenssivaatimuksen sitomista edustatunnistuskokemukseen ei myöskään ole perusteltu.

Hankintalain 68 §:n 8 kohdan mukaan tarjouspyynnössä, hankintailmoituksessa, ehdokkaille osoitetussa kutsussa tai niiden liitteessä on oltava ehdokkaiden tai tarjoajien taloudellista ja rahoituksellista tilannetta, teknistä soveltuvuutta ja ammatillista pätevyyttä koskevat ja muut vaatimukset sekä pyyntö täydentää yhteinen eurooppalainen hankinta-asiakirja ja luettelo asiakirjoista, joita ehdokkaan tai tarjoajan sekä tarjouskilpailun voittaneen tarjoajan on soveltuvuuden arviointia varten toimitettava.

Hankintalain 83 §:n mukaan hankintayksikkö voi asettaa ehdokkaiden tai tarjoajien rekisteröitymistä, taloudellista ja rahoituksellista tilannetta sekä teknistä ja ammatillista pätevyyttä koskevia lain 84–86 §:ssä tarkoitettuja vaatimuksia. Vaatimuksista on ilmoitettava hankintailmoituksessa. Vaatimusten tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja ne on suhteutettava hankinnan luonteeseen, käyttötarkoitukseen ja laajuuteen. Vaatimuksilla tulee voida asianmukaisesti varmistaa, että ehdokkaalla tai tarjoajalla on oikeus harjoittaa ammattitoimintaa ja että sillä on riittävät taloudelliset ja rahoitusta koskevat voimavarat sekä tekniset ja ammatilliset valmiudet toteuttaa kyseessä oleva hankintasopimus. Ehdokkaat tai tarjoajat, jotka eivät täytä hankintayksikön asettamia vähimmäisvaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta.

Hankintalain 86 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi asettaa vaatimuksia, joilla varmistetaan, että ehdokkailla ja tarjoajilla on tarvittavat henkilöstö- ja tekniset voimavarat ja kokemusta hankintasopimuksen toteuttamiseksi hankintayksikön edellyttämällä tasolla. Hankintayksikkö voi vaatia, että riittävä kokemus osoitetaan viittaamalla aiemmin toteutettuihin sopimuksiin.

Tarjouspyynnön liitteen 2 "Referenssilomake" kohdassa 2 "Referenssit" on todettu seuraavaa:

"Tarjoajan tulee alla ilmoittaa vähintään yksi tarjoajan tai tarjoajan alihankkijan referenssitoimitus. Hyväksyttävän referenssitoimituksen tulee täyttää seuraavat vaatimukset:

- referenssitoimitus sisältää terveydenhuollon toimintayksikön tuotantokäyttöön toteutetun edustapuheentunnistusjärjestelmän, jolla on tehty vähintään 500.000 sanelua yhden vuoden aikana

- referenssitoimitus on tarjouksen jättöhetkellä korkeintaan kolme vuotta vanha (myös sellainen toimitus hyväksytään, johon tarjoaja on toimittanut jatkuvaa palvelua viimeisen kolmen vuoden aikana).

Tarjoajat, jotka eivät täytä vaatimuksia, suljetaan pois tarjouskilpailusta."

Hankintayksikkö on esittänyt, että asetettu referenssivaatimus on ollut suhteellisuusperiaatteen mukainen, sillä vaatimuksessa asetettu 500.000 sanelun määrä on ollut vain noin puolet hankintayksikön senhetkisestä sanelumäärästä. Hankintayksikön mukaan referenssivaatimuksen kytkeminen edustatunnistukseen on ollut perusteltua, sillä hankittavan järjestelmän käyttöönoton tavoitteena on ollut edustatunnistukseen siirtyminen mahdollisimman laajasti. Edustatunnistuskokemuksen vaatiminen on myös ollut perusteltua, koska edustatunnistuksen toteuttaminen on teknisesti haastavampaa kuin muiden saneluteknologioiden.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjoajien soveltuvuutta koskevilla vaatimuksilla hankintayksikkö pyrkii varmistumaan toimittajan kyvystä toteuttaa hankinta. Hankintayksiköllä on harkintavaltaa soveltuvuusvaatimusten asettamisessa, ja sen menettelyyn voidaan lähtökohtaisesti puuttua vain tilanteissa, joissa asetetut vaatimukset eivät liity tarjoajien mahdollisuuksiin toteuttaa hankinta tai joissa vaatimuksilla vaarannetaan tarjoajien tasapuolisen kohtelun toteutuminen. Asetettavien soveltuvuusvaatimusten tulee olla suhteellisia, puolueettomia ja perusteltavissa hankinnan kohteen kannalta.

Tarjouspyynnössä on edellä todetulla tavalla edellytetty referenssitoimitusta terveydenhuollon toimintayksikön tuotantokäyttöön toteutetusta edustapuheentunnistusjärjestelmästä, jolla on tehty vähintään 500.000 sanelua yhden vuoden aikana. Hankintayksikkö on saanut kaksi tarjousta suomalaisilta ICT-tuotteiden toimittajilta. Kumpikin näistä toimijoista on esittänyt alihankkijakseen saman alihankkijan, jonka valittaja on myös esittänyt olevan ainoa, jolla on referenssivaatimuksessa vaaditussa laajuudessa olevaa kokemusta edustapuheentunnistuksesta ja integraatiosta Epic-järjestelmään. Hankintayksikkö on esittänyt, että mainitun alihankkijan lisäksi on olemassa myös toinen teknologiatoimittaja, jonka tuotetta eri toimijoiden olisi ollut mahdollista tarjota.

Markkinaoikeus toteaa, että hankinnan kohteena on ollut hankintayksikön aiemmin kilpailuttamaan Epic-asiakas- ja potilastietojärjestelmään (Apotti) integroitava puheentunnistusratkaisu. Kyseisen asiakas- ja potilastietojärjestelmän käyttöönotto on suunniteltu tapahtuvaksi ensimmäisissä yksiköissä loppuvuonna 2018. Myös puheentunnistusratkaisun on ollut tarkoitus olla tuolloin käytettävissä ja yhteensopiva asiakas- ja potilastietojärjestelmän kanssa. Tarjouspyynnön mukaan tavoitteena on ollut siirtyä käyttämään ensisijaisesti edustatunnistukseen perustuvaa puheentunnistusta.

Hankinnan kohdetta koskevat vaatimukset

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikön asettama pakollinen vaatimus puheentunnistusratkaisun yhteensopivuudesta hankintayksikön aiemmin kilpailuttaman asiakas- ja potilastietojärjestelmän kanssa on rajoittanut perusteettomasti kilpailua, sillä Suomen markkinoilla tarjottaviin järjestelmiin ei ole toteutettu vaaditunlaisia integraatioita. Valittajan mukaan hankintayksikkö ei ole myöskään perustellut vaatimustaan.

Hankintalain 67 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö, neuvottelukutsu ja niiden liitteet on laadittava niin selviksi, että niiden perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 68 §:n 1 kohdan mukaan tarjouspyynnössä, hankintailmoituksessa, ehdokkaille osoitetussa kutsussa tai niiden liitteissä on oltava hankinnan kohteen määrittely tai hankekuvaus sekä hankinnan kohteeseen liittyvät muut laatuvaatimukset.

Tarjouspyynnön liitteessä 4 "Vaatimusmäärittely" on esitetty muun ohella seuraavat vaatimukset:

"2.2 Puheentunnistusratkaisun on perustuttava teknologiaan, jolla on toteutettu olemassa oleva puheentunnistus (mukaan lukien äänikomennot ja -ohjaus) Epic-potilastietojärjestelmään.

[– –]

2.14 Järjestelmän on hyödynnettävä suurimmilta osin Epicin sisäänrakennetun digisanelujärjestelmän ominaisuuksia (muun muassa ääninauhuri). Hintalomakkeessa oleva Epicissä tehtävän digisanelun hinta (liite 6, kohta 1.3) perustuu tämän ominaisuuden rakentamiseen ja sanelun välittämisestä hankinnassa pyydettävään purkujärjestelmään. Epicin olemassa olevien toiminnallisuuksien käytöstä ei voi aiheutua tilaajalle kustannuksia ja toimittaja huomioi tämän Epic-digisanelun hinnassa (liite 6, kohta 1.3)."

Hankintayksikkö on esittänyt, että Epic-asiakas- ja potilastietojärjestelmäintegraation edellyttäminen ei ole rajoittanut perusteettomasti kilpailua, sillä millä tahansa toimittajalla on ollut mahdollisuus tarjota vaatimuksen mukaista teknologiaa. Hankintayksikön mukaan kaksi teknologiaa täyttää kyseisen vaatimuksen, ja tarjouksen jättäneet kaksi tarjoajaa ovat tarjonneet vaatimuksenmukaista teknologiaa kolmannen osapuolen toimittamana.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintalain säännökset eivät sääntele hankinnan sisältöä tai hankinnan tarkoituksenmukaisuutta. Hankintayksiköllä on harkintavaltaa sen suhteen, miten se määrittelee hankinnan kohteen ja millaisia ominaisuuksia se hankinnan kohteelta edellyttää. Tarjouspyynnössä asetettujen vaatimusten tulee kuitenkin olla hankinnan kannalta perusteltuja eivätkä ne saa olla syrjiviä tai perusteettomasti rajoittaa kilpailua. Tarjouskilpailuun osallistuvien tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankinnan kohde tulee kuitenkin kuvata tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankinnan kohdetta koskevaa vaatimusta ei voida lähtökohtaisesti pitää syrjivänä, vaikka alalla olisi vain yksi tai muutama vaaditunlaisen tuotteen tarjoaja. Hankintayksikön ei julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden perusteella tarvitse sopeuttaa tarjouspyynnön ehtoja olemassa olevaan tarjontaan, jos hankkeessa perustellusti pyritään hankintayksikön tarpeita palvelevaan lopputulokseen. Hankintamenettelyä ei voida pitää virheellisenä myöskään sen vuoksi, että yksittäisen tarjouskilpailuun osallistuneen yrityksen valikoima ei sisällä hankintayksikön tarvetta vastaavaa ratkaisua. Tarjoajalla on mahdollisuus kehittää omaa tarjontaansa tai ostaa puuttuvia ratkaisuja ja osaamista muilta toimittajilta.

Valittaja on lisäksi esittänyt, että tarjouspyynnön hinnoittelumalli on antanut hintaetua Epic-järjestelmätoimittajille, joiden järjestelmä jo valmiiksi hyödyntää Epic-järjestelmään sisäänrakennetun digisanelun ominaisuuksia.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikkö on vastaanottanut kaksi tarjousta toimittajilta, jotka eivät hankintayksikön esittämällä tavalla ole tarjonneet omaa teknologiaansa, vaan kolmannen tahon teknologiaratkaisua. Asetettu edellytys on koskenut samalla tavalla kaikkia tarjoajia. Markkinaoikeus katsoo myös edellä yhteensopivuutta asiakas- ja potilastietojärjestelmän kanssa koskevasta vaatimuksesta esitetyn huomioon ottaen, että tarjouspyynnön hinnoittelua koskeva malli, joka on osin perustunut Epic-järjestelmään sisäänrakennetun digisanelujärjestelmän ominaisuuksiin, ei ole tältä osin ollut tarjoajien tasavertaisen kohtelun vastainen.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Lingsoft Language Services Oy:n korvaamaan Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän oikeudenkäyntikulut 2.400 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Nina Korjus, Riikka Innanen ja Eeva-Riitta Siivonen.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.