Market Court dismisses public procurement bid protest citing lack of procedural error and awarding costs to the complainant.

ASIAN TAUSTA

Työ- ja elinkeinoministeriö (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 30.1.2017 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella ja 20.2.2017 julkaistulla korjausilmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta Big data kohtaannon edistäjänä TE-palveluissa -asiantuntijapalveluiden hankinnasta 15.6.2017 saakka voimassaolevalla sopimuksella.

Työ- ja elinkeinoministeriö on 5.4.2017 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Deloitte Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut enintään 100.000 euroa.

Hankintasopimus on allekirjoitettu 20.4.2017.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Hit Lab Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 9.000 eurolla.

Perusteet

Useat kohdat tarjouspyynnössä eivät vastaa hankinnan tavoitteita.

Hankintayksikön tarjousten arviointiryhmän jäsenet ovat olleet teknisesti epäpäteviä arvioimaan tarjousten sisältöä. Valittajan tiedon mukaan kukaan arviointiryhmän jäsenistä ei ole omannut koulutuksellista taustaa tai sertifikaatteja big dataan liittyen. Valittajan tiedon mukaan kukaan arviointiryhmästä ei ole myöskään omannut työmarkkinoihin, kuten psykologiaan, henkilöresursseihin tai rekrytointiin, liittyvää koulutusta tai sertifikaatteja. Tämän myötä ymmärrys kohtaanto-ongelmista työmarkkinoilla on jäänyt hyvin pinnalliseksi.

Syyt, joiden perusteella voittanut tarjoaja on valittu hankinnan toimittajaksi, ovat olleet subjektiivisia sekä epäjohdonmukaisia tarjouspyynnön vaatimusten perusteella. Esimerkiksi tekstianalyysin käyttö hyödyttäisi vain rekrytoijaa ja johtaisi työttömyyslukujen kasvuun ennemmin kuin korjaisi kohtaanto-ongelmat. Hankintayksikkö on viitannut voittaneen tarjoajan referensseihin Iso-Britanniasta ja Tanskasta, ja voittaneen tarjoajan olisi tullut kuvata nämä referenssit yksityiskohtaisesti. Kilpailutetusta ratkaisusta ei ole ilmennyt, miten se tullaan integroimaan nykyisiin järjestelmiin. Hankintayksikkö on ollut tiukka vaatimuksia koskevissa tulkinnoissaan muita tarjoajia kuin voittanutta tarjoajaa kohtaan.

Vastine

Vaatimukset

Työ- ja elinkeinoministeriö on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.000 eurolla.

Perusteet

Tarjouspyyntö ja sen tavoitteet on asetettu valtioneuvoston tavoitteiden ja tarpeiden, joita on linjattu tarkemmin pääministeri Sipilän hallitusohjelman kärkihankkeissa, mukaan. Hankintasäännökset eivät säätele sitä, mitä hankintayksikkö hankkii tai millaisia ehtoja hankinnoille asetetaan. Säännökset koskevat hankintamenettelyn järjestämistä.

Hankintasäännöksissä ei ole asetettu vaatimuksia hankintayksikön tai tarjousten vertailuun osallistuvien henkilöiden osaamiselle. Tarjousten arvioinnin suorittavan ryhmän kokoonpano on hankintayksikön päätettävissä. Tarjousvertailussa on tarkoitus arvioida saapuneiden tarjousten sisältöä sekä tarjoajien kompetenssia ja referenssejä suhteessa tarjouspyynnössä esitettyihin kriteereihin. Tarjousten vertailu on suoritettu tasapuolisesti ja tarjouspyynnössä esitettyjen perusteiden ja kriteerien mukaisesti.

Hankintayksikkö on kilpailuttanut ratkaisun, joka sopii nimenomaan Suomeen. Useassa tarjouksessa on esitetty kansainvälisiä referenssejä ja monikansallisia tutkijatiimejä, ja nämä on arvioitu tarjouspyynnön kriteerein. Voittaneen tarjoajan referenssit ovat ilmenneet sen tarjouksesta.

Vastaselitys

Valittaja on antanut vastaselityksen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 1 §:n 1 momentin mukaan valtion ja kuntien viranomaisten sekä muiden 5 §:ssä tarkoitettujen hankintayksiköiden on kilpailutettava hankintansa ja käyttöoikeussopimuksensa siten kuin tässä laissa säädetään.

Lainkohtaa koskevien lain esitöiden (HE 108/2016 vp s. 70) mukaan valtion ja kuntien viranomaisten sekä muiden ehdotetun lain 5 §:ssä tarkoitettujen hankintayksiköiden on kilpailutettava hankintansa ja käyttöoikeussopimuksensa siten kuin ehdotetussa laissa säädetään. Kilpailuttamisvelvollisuus on lain keskeisin velvoite. Säädösehdotus vastaa sisällöltään aiemmin voimassa olleen hankintalain 1 §:n 1 momentissa olevaa kilpailuttamisvelvoitetta. Lain tarkoitus säilyisi päävelvoitteen osalta ennallaan menettelytapalakina, joka velvoittaa avoimeen ja tasapuoliseen kilpailuttamiseen. Laki ei sen sijaan sääntelisi edelleenkään lähtökohtaisesti sitä, mitä hankintayksiköt hankkivat tai millaisia ehtoja hankinnoille asetetaan, ellei näillä ole liityntää tarjouskilpailujen tasapuolisuuteen ja avoimuuteen.

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 106 §:n mukaan tarjouksista on valittava kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous. Kokonaistaloudellisesti edullisin on tarjous, joka on hankintayksikön kannalta hinnaltaan halvin, kustannuksiltaan edullisin tai hinta-laatusuhteeltaan paras. Hinta-laatusuhteen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi. Hankintayksikön tulee ilmoittaa käyttämänsä kokonaistaloudellisen edullisuuden peruste sekä mahdolliset vertailuperusteet hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä.

Asian arviointi

Asiassa on kyse tutkimushankkeen kilpailutuksesta koskien big datan käyttöä työ- ja elinkeinopalveluiden työmahdollisuuksien ja työntekijöiden kohtaannon edistämisessä. Tarjousten vertailuperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus parhaalla hinta-laatusuhteella. Tarjouspyynnön perusteella paras hinta-laatusuhde on arvioitu tutkimussuunnitelman laadun ja kokonaisvaltaisuuden (60 prosentin painoarvolla), tutkimukseen osallistuvien big data -analytiikan osaamisen ja kokemuksen (30 prosentin painoarvolla) ja kokonais- tai osittaishinnan (10 prosentin painoarvolla) perusteella.

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikön kilpailuttama teknologia ei ole ollut omiaan vastaamaan hankintayksikön hankinnalle asettamiin tavoitteisiin, ja että hankintayksikön arviointiryhmä on ollut epäpätevä suorittamaan tarjousten arvioinnin.

Hankintalain säännökset koskevat hankintojen kilpailuttamisen menettelyä. Sen sijaan hankintalaissa ei säännellä, mitä hankintayksiköiden tulee hankkia tai hankintayksiköiden velvollisuudesta varmistaa parhaan tuotteen tai teknologian hankinta. Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on ollut oikeus määrittää hankinnan kohde haluamallaan tavalla.

Hankintalaki ei sisällä säännöksiä hankintayksikön henkilökunnan osaamisesta. Markkinaoikeus katsoo esitetyn selvityksen perusteella, että hankintayksikkö on voinut nimetä tarjousten arviointiin osallistuneen arviointiryhmän tekemällään tavalla. Asiassa ei ole ilmennyt, että arviointiryhmä olisi vaarantanut hankintaoikeudellisten periaatteiden toteutumisen hankintamenettelyssä.

Valittaja on esittänyt, että voittanutta tarjoajaa on kohdeltu tarjouspyynnön vaatimusten arvioinnissa ja tarjousvertailussa muista tarjoajista poikkeavalla tavalla. Valittajan mukaan voittaneen tarjoajan epätasavertainen kohtelu on liittynyt voittaneen tarjoajan järjestelmän integraatiomahdollisuuksien arviointiin sekä referenssien esittämiseen.

Tutkimustuloksen integraation huomioiminen on mainittu tarjouspyynnön otsikon "Tutkimuksen kohde, tavoitteet ja tutkimuskysymykset" alla, jossa on todettu seuraavaa:

"Tutkimuksen tarkoituksena on:

1. määrittää soveltuvat aineistot, joita tarvitaan ja voidaan hyödyntää työvoiman kysynnän ja tarjonnan yhteensovittamisessa

2. määrittää soveltuviin big data aineistoihin perustuva kohtaannon (mätsäyksen) sovellus/sovelluksia tai matemaattinen malli

3. tehdä ehdotus, miten sovellus/sovellukset tai matemaattinen malli integroidaan osaksi olemassa olevia ja mahdollisuuksien mukaan myös tulevia TE-palveluita (esim. KEHA-keskuksen TE-Digi-hanke)."

Tarjouspyynnön mukaan tutkimuksen toimittajan on täten tullut huomioida sovelluksen integrointi TE-palveluihin. Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnön viittauksissa integraatioon on ollut kyse tutkimuksen suorittamisen aikana huomioitavasta seikasta. Tarjouspyynnössä ei ole asetettu tarjouksille muotovaatimuksia etenkään sen osalta, missä määrin sovelluksen integraatio on huomioitava tarjouksessa. Voittaneen tarjoajan tarjouksessa on huomioitu hankintayksikön vaatimus integraation toteutumisesta. Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on voinut pitää voittaneen tarjoajan tarjouksesta ilmeneviä mainintoja riittävinä osoituksina tutkimustuloksen integroitavuuden huomioimisesta.

Referenssivaatimuksen osalta tarjouspyynnön otsikon "Tarjousten valinta- ja vertailuperusteet" alla on todettu, että kriteerin 2 osalta kokonaistaloudellisen edullisuuden arvioinnissa on pisteytetty tutkimukseen osallistuvien henkilöiden osaaminen ja kokemus.

Voittanut tarjoaja on esittänyt tarjouksensa luottamuksellisessa osassa sekä yrityskohtaisia että asiantuntijakohtaisia referenssejä. Hankintayksikkö on arvioinut voittaneen tarjoajan tarjouksen muiden tarjoajien tarjouksia hieman vahvemmaksi antamalla hankintapäätöksen perusteluliitteen mukaisesti voittaneelle tarjoajalle 1,29 painotettua pistettä muiden tarjoajien saatua 0,96–1,23 painotettua pistettä. Hankintayksikkö on perustellut voittaneen tarjoajan saamia pisteitä seuraavasti:

"Deloitte Oy:llä on vahva tilastotieteellinen ja tiedonlouhintaosaaminen sekä kokemusta big datasta ja tekstianalyysistä. Tarjoajalla on hankkeessa data-analytiikan osaamista. TEM:n hallinnonalan, työnvälityksen ja työmarkkinoiden tuntemusta on melko paljon. Tarjoajalla on myös relevantteja kansainvälisiä kontakteja (Tanska ja Iso-Britannia), joita hyödynnetään hankkeessa. Tarjoaja täyttää muodolliset koulutusvaatimukset."

Markkinaoikeus katsoo hankintayksikön esittämän selvityksen perusteella, että hankintayksikkö ei ole ylittänyt harkintavaltaansa arvioidessaan voittaneen tarjoajan tutkimukseen osallistuvien henkilöiden osaamisen ja kokemuksen paremmaksi kuin muiden tarjoajien. Asiassa ei ole ilmennyt, että pisteytyksellä olisi suosittu voittanutta tarjoajaa valittajan esittämällä tavalla.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Hit Lab Oy:n korvaamaan työ- ja elinkeinoministeriön oikeudenkäyntikulut 2.000 eurolla.

MUUTOKSENHAKU

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeuden ylituomari Kimmo Mikkola sekä markkinaoikeustuomarit Reima Jussila ja Eeva-Riitta Siivonen.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.