Market Court dismisses complaint against public procurement decision where lowest bidder was rejected due to non-compliant specifications.

ASIAN TAUSTA

Pudasjärven kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 7.4.2016 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta soitinten ja niiden osien hankinnasta.

Pudasjärven kaupunki on 24.5.2016 tekemällään hankintapäätöksellä § 166 valinnut Musiikki-Kullas Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 110.000–140.000 euroa.

Hankintasopimus on allekirjoitettu 23.6.2016.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Musamaailma Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on vaatinut myös, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 9.502,08 euroa.

Perusteet

Tarjouksen valintaperusteena on ollut halvin hinta. Valittajan tarjous on ollut halvin. Hankintayksikkö on kuitenkin valinnut kalleimman tarjouksen. Kaikki valittajan tuotteet ovat olleet tarjouksen mukaisia tai vastaavia laatutuotteita, ja täyttäneet vaatimukset. Tarjouspyynnössä ilmoitetut vaatimukset ovat lisäksi suosineet toista tarjoajaa. Valittajalle ei ole myöskään ilmoitettu, missä asiantuntijaryhmä on tutustunut sen tarjoamiin tuotteisiin.

Vastine

Vaatimukset

Pudasjärven kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Perusteet

Valintaperusteena on ollut kokonaishinta, ja laadullinen arviointi on perustunut tarjouspyynnössä esitettyihin malleihin, joista on ollut mahdollista tarjota vastaavaa tuotetta.

Tarjousvertailuun osallistunut asiantuntijaryhmä on koostunut Pudasjärven kaupungin musiikin opettajista. Ryhmä on ennen tarjouskilpailua valinnut koulun musiikinopetukseen soveltuvat soittimet, joita on käytetty tarjouspyynnössä esimerkkituotteina. Tarjouspyynnössä mainitut malliesimerkkituotteet ovat olleet tunnettuja merkkejä ja malleja, eivätkä ole ominaisuuksiltaan rajoittaneet tarjoajia tarjoamasta esitettyä mallia tai tarjoamasta toista vastaavaa tuotetta.

Asiantuntijaryhmä on testannut muun ohella valittajan tarjoamia tuotteita. Hankintayksikkö on ennen hankintapäätöstä toimittanut hylätyiksi esitetyille toimittajille ennakkotiedon tarjouksen hylkäämisestä ja liitteen, jossa on listattu perusteluineen tuotteet, jotka eivät asiantuntijaryhmän mukaan ole riittävästi vastanneet esitettyjä vaatimuksia.

Hyväksyttäviä tarjouksia on ollut kaksi, ja ne ovat molemmat olleet voittaneen tarjoajan tarjouksia. Kalliimpi tarjouksista on sisältänyt kaikki malliesimerkkinä mainitut tuotteet. Näin ollen hankintayksikkö on voinut valita sanotuista tarjouksista kalliimman ilman, että muita tarjoajia on syrjitty.

Kuultavan lausunto

Musiikki-Kullas Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Useat valittajan tarjoamista tuotteista eivät ole vastanneet tarjouspyynnössä pyydetyn soittimen ominaisuuksia, vaan ovat olleet toisten merkkien edullisempia tuotteita. Osassa tapauksista samoilta merkeiltä olisi löytynyt myös vastaavanlaisia tuotteita. Tarjouspyynnön soitinlista on sisältänyt keskihintaisia tuotteita. Valittajan olisi tullut tarjota tarjouspyynnön mukaista esimerkkituotetta tai vastaavaa tuotetta, eikä halvempaa ja teknisesti vaatimuksia vastaamatonta tuotetta vain sen takia, että hinta olisi edullisempi.

Tarjouspyynnössä on esimerkiksi pyydetty digitaaliflyygeliä Yamaha N1, jossa on aito flyygelin koneisto ja koskettimisto. Valittajan tarjoamassa digitaaliflyygelissä Roland RG-3F ei ole akustisen flyygelin koneistoa. Tarjouspyynnön mukaisessa digitaalipianossa Yamaha CLP-5535 on vahvistintehot 2 x 30 wattia erillisellä kaiutinjärjestelmällä ja kiinteä virtalähde. Valittajan tarjoamassa digitaalipianossa Roland RP-401R on vahvistintehot 2 x 12 wattia kevyemmällä kaiutinjärjestelmällä ja ulkopuolinen muuntaja.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että sen tarjoamat tuotteet ovat laadukkaita ja soveltuvat oppilaskäyttöön.

Yamaha- ja Roland-tuotteet ovat olleet vastaavia. Lisäksi esimerkiksi kiinteää virtalähdettä tai johtoa koskeva vaatimus on ollut perusteeton. Roland-merkkisessä digitaalipianossa oleva ulkopuolinen verkkolaita on ollut parempi. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu tehovaatimus 1.000 wattia. Watti ei kuitenkaan mittaa äänen jatkuvaa tehoa. Käytetty mittayksikkö on desibeli. Valittajan tarjoamissa kaiuttimissa on ollut sama tai parempi jatkuva teho / äänenpaine kuin pyydetyissä kaiuttimissa. Oppilaitoksilla on ollut ongelmia tarjouspyynnössä ilmoitetun akustisen kitaran kanssa. Markkinoilla on useita kauniimmin soivia akustisia kitaroita. Myöskään tarjouspyynnön mukaista sähkökitaraa ei ole ollut mahdollista pitää laadukkaana. Valittajan tarjoama sähkökitara on voittanut Tekniikan Maailma -lehden kitaratestin ja ollut arvostettu soittajien keskuudessa.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö

on esittänyt, että Yamaha ja Roland ovat laadukkaita merkkejä. Soittimien laadullinen tarve poikkeaa kuitenkin koulukohtaisesti riippuen koulun musiikinopetuksen painotuksesta sekä opettajien perehtyneisyydestä ja tavoitteista opettaa musiikkia. Pudasjärven kaupungin uudessa koulussa musiikinopetuksen laatua on lisätty siten, että opetukseen kuuluu vahvasti ammattimaiseen toimintaan valmentava opetus. Hankintayksikön tarkoituksena on ollut hankkia tuotteet, joilla saadaan mahdollisimman hyvin jäljiteltyä laadullinen musiikinopetus sekä toteutettua paras mahdollinen äänenlaatu, liitettävyys, sekä musiikin äänitys ja muokkaus kuitenkin siten, että tuotteet eivät edusta parasta mahdollista laatua.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava hankinnan kohde noudattaen soveltuvin osin, mitä teknisistä eritelmistä 44 ja 45 §:ssä säädetään.

Hankintalain 44 §:n 1 momentin mukaan hankinnan sisältöä kuvaavat tekniset eritelmät on esitettävä hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Teknisten eritelmien on mahdollistettava tarjoajille yhtäläiset mahdollisuudet osallistua tarjouskilpailuun. Tekniset eritelmät eivät saa perusteettomasti rajoittaa kilpailua julkisissa hankinnoissa.

Pykälän 3 momentin mukaan teknisissä eritelmissä ei saa mainita tiettyä valmistajaa tai tiettyä alkuperää olevia tavaroita. Teknisessä eritelmässä ei myöskään saa viitata tavaramerkkiin, patenttiin, tuotetyyppiin, alkuperään, erityiseen menetelmään tai tuotantoon siten, että viittaus suosii tai syrjii tiettyjä tarjoajia tai tavaroita. Tällainen viittaus on poikkeuksellisesti sallittu vain, jos hankintasopimuksen kohdetta ei ole mahdollista riittävän täsmällisesti ja selvästi kuvata muutoin. Viittaukseen on liitettävä ilmaisu "tai vastaava".

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin.

Hankintamenettely

Hankintayksikkö on 21.3.2016 päivätyllä tarjouspyynnöllä pyytänyt tarjouksia Pudasjärvelle valmistuvan hirsikoulun musiikinopetukseen tulevista soittimista ja niiden osista. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu myös mahdollisuudesta tehdä valitulta toimittajalta lisähankintoja enintään 20 prosentin arvosta. Tarjouksen valintaperusteena on ollut halvin hinta.

Tarjouspyynnön kohdan 4 mukaan hinta on tullut ilmoittaa yhden kappaleen osalta. Hankittavien tuotteiden kokonaishinnan maksimipisteet ovat olleet 100, ja muiden tarjousten pisteet on laskettu kaavalla

"pienin annettu arvo * maksimipisteet."

tarjottu arvo

Hankintapäätöksen 24.5.2016 mukaan hankintayksikkö on määräaikaan mennessä saanut neljä tarjousta kolmelta tarjoajalta. Valittajan tarjous on päätöksen mukaan hylätty, koska sen tarjouksessa ilmoitetut tuotteet eivät ole olennaisilta osiltaan vastanneet tarjouspyynnössä esitettyjä malleja. Voittanut tarjoaja on tehnyt kaksi tarjousta. Hankintapäätöksessä on todettu, että voittaneen tarjoajan vastaavia tuotteita koskeva tarjous on soveltunut hankintayksikön käyttöön, mutta hankintayksikkö on kuitenkin valinnut voittaneen tarjoajan toisen tarjouksen. Tarjousten vertailutaulukossa hankintayksikkö on vertaillut voittaneen tarjoajan kahta tarjousta keskenään, ja valinnut todetulla tavalla näistä kalliimman tarjouksen.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan hankintayksikkö on 16.5.2016 pyynnöstä toimittanut valittajalle sähköpostin, jossa on käsitelty tarjouspyynnössä ilmoitetun merkin ja mallin mukaisen digitaaliflyygelin, digitaalipianon, syntetisaattorin, kaiuttimien, kaiuttimille hankittavien telineiden, akustisen kitaran teräskielillä, sähkökitaran oikea, bassopalojen, nuottitelineiden ja sähkörumpujen, sekä valittajan vastaavana tuotteena tarjoamien tuotteiden välisiä eroja. Lisäksi sähköpostissa on vertailtu akustisen kitaran osalta Yamaha CS-40 -merkkistä kitaraa ja kehärummun osalta Remo-merkkistä rumpua valittajan tarjoamiin tuotteisiin.

Asian arviointi

Valittajan tarjous on edellä todetulla tavalla suljettu tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.

Valittajan mukaan tarjouspyynnöllä on suosittu toista tarjoajaa. Valittaja on tarjonnut tarjouspyynnössä ilmoitetun merkin ja mallin mukaisia tai niitä vastaavia tuotteita, ja sen tarjous on ollut halvin.

Hankintayksikkö on velvollinen sulkemaan tarjouskilpailusta tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen silloin, kun tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousvertailussa. Jos tarjousten vertailukelvottomuus kuitenkin johtuu siitä, että tarjouspyyntö on sisällöltään tulkinnanvarainen tai epäselvä, ei sanottua tarjouspyynnön virheellisyyttä voida korjata vertailukelvottomat tarjoukset hylkäämällä. Tämän vuoksi ennen tarjousten tarjouspyynnön mukaisuuden arviointia on tässä asiassa otettava kantaa siihen, onko tarjouspyyntö ollut riittävän selvä siten, että sen perusteella on ollut mahdollista saada yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintayksikkö on perustellut hankinnan sisällön kuvaamista tarjouspyynnössä tietyn merkin ja mallin mukaan sillä, että kaupungin musiikin opettajista koostunut ryhmä on valinnut koulun musiikinopetukseen soveltuvat soittimet, joita on käytetty tarjouspyynnössä esimerkkituotteina. Hankintayksikön mukaan malliesimerkkituotteet ovat olleet tunnettuja merkkejä ja malleja, eivätkä ne ole ominaisuuksiltaan rajoittaneet tarjoajia tarjoamasta esitettyä mallia tai muuta vastaavaa tuotettua.

Markkinaoikeus toteaa, että asiassa ei ole käynyt ilmi, että hankinnan kohdetta ja vaadittuja teknisiä ominaisuuksia ei olisi ollut mahdollista kuvata tarjouspyyntöasiakirjoissa riittävän täsmällisesti ja selvästi ilman viittausta merkkiin tai malliin ottaen esimerkiksi huomioon tekniset ominaisuudet, joita on vertailtu edellä mainitussa valittajalle 16.5.2016 lähetetyssä sähköpostissa.

Koska tarjouspyynnössä ei edellä todetulla tavalla tietyn merkin ja mallin lisäksi ole ilmoitettu vaadittuja hankittavien soitinten ja niiden osien teknisiä ominaisuuksia, epäselväksi on lisäksi jäänyt, milloin ilmoitetun merkin ja mallin mukaisesta poikkeavaa tuotetta on voitu pitää vastaavana tuotteena. Tarjoajat eivät näin ollen ole voineet riittävällä varmuudella tietää, minkälaiset tuotteet ovat vastanneet tarjouspyynnössä ilmoitettuja merkkejä ja malleja. Hankintayksikölle on siten jäänyt myös lähes rajoittamaton valta sen arvioimisessa, onko tarjottu tuote ollut tarjouspyynnön mukainen.

Teknisiä ominaisuuksia ei myöskään saa laatia tietyn tuotteen mukaisesti.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on tarjouspyynnössä ilmoittamallaan merkinnällä esim. "Yamaha N1/tai vastaava", tosiasiallisesti edellyttänyt, että tuotteiden on tullut tarkasti vastata nimettyjen esimerkkilaitteiden toiminnallisia ja teknisiä ominaisuuksia ilman, että sallittuja poikkeamia on määritelty. Tarjouspyyntö on siten ollut omiaan kohtelemaan tarjoajia epätasapuolisesti ja se on myös saattanut rajoittaa kilpailua. Asiassa on lisäksi esitetty sähköposti, jossa valittajan tarjoamia tuotteita on edellä kuvatulla tavalla verrattu akustisen kitaran ja kehärummun osalta, joiden kohdalla tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu mitään merkkiä ja mallia, voittaneen tarjoajan tarjoamaan Yamaha CS-40 -merkkiseen kitaraan ja Remo-merkkiseen rumpuun. Markkinaoikeus katsoo tämänkin osoittavan, että hankintayksikkö ei ole kohdellut tarjoajia tasapuolisesti.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimus on allekirjoitettu 23.6.2016. Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankinta on pantu täytäntöön, ja hankintayksikkö on tehnyt myös hankintahinnasta laskien 11 prosentin arvoisen lisähankinnan. Hankintalain 95 §:n 1 momentista johtuen ainoana seuraamuksena hankintayksikön virheellisestä menettelystä voi siten tulla kysymykseen hyvitysmaksun määrääminen.

Hankintalain 94 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan markkinaoikeus voi määrätä hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksun asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Hankintalain esitöissä (HE 190/2009 vp s. 69) on kysymyksessä olevan lainkohdan osalta todettu hyvitysmaksun määräämisen edellytyksenä olevan, että hankintamenettelyssä on tapahtunut virhe ja ilman tätä virhettä hakijalla olisi ollut todellinen mahdollisuus päästä hankinnan toimittajaksi. Jotta hyvitysmaksu voidaan määrätä, molempien edellytysten tulee täyttyä. Hyvitysmaksua voidaan määrätä maksettavaksi sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu. Valittajan on tämä osoitettava.

Virheettömässä menettelyssä hankintayksikön olisi tullut laatia tarjouspyyntö hankinnan kohteen määrittelyn osalta siten, että hankinnan sisältöä kuvaavat tekniset eritelmät olisi esitetty hankintalain 44 §:ssä edellytetyllä tavalla.

Hankintamenettelyn virheen luonteen vuoksi virheettömän menettelyn lopputuloksen arvioimiseen liittyy merkittäviä epävarmuustekijöitä, kuten millä tavoin hankinnan kohde olisi hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä määritelty sekä minkälaisia tarjouksia tällöin olisi saatu. Asiassa ei ole tämän vuoksi mahdollista hankintayksikön saamien tarjousten sisällön tai muutoin asiassa esitetyn selvityksen perusteella riittävällä varmuudella todeta, olisiko valittajalla ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä, vaikka valittajan tuotteet olisivat olleet ominaisuuksiltaan tarjouspyynnössä mainittuja tuotteita vastaavia. Hyvitysmaksun määräämisen edellytykset eivät näin ollen täyty. Vaatimus hyvitysmaksun määräämisestä on siten hylättävä.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Teija Kotro ja Saini Siitarinen.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.