Market Court dismisses public procurement challenge where partial contract changes fell below threshold and no abuse of process was proven.

ASIAN TAUSTA

Virtain kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 16.5.2015 julkaistulla EU-hankintailmoituksella ja 13.6.2015 julkaistulla lisätietoilmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta kuljetuspalvelujen hankinnasta ajalle 1.8.2015–31.7.2016 ja kahden vuoden optiokaudelle.

Virtain kaupungin kaupunginhallitus on 24.6.2015 tekemällään hankintapäätöksellä § 222 valinnut hankinnan kohteeseen 1 Bussi-Manninen Oy:n tarjouksen.

Virtain kaupunki on 31.7.2015 tehnyt sopimuksen Bussi-Manninen Oy:n kanssa koululais-, päiväkeskus- ja ateriakuljetuksista. Sopimus on sisältänyt vähintään kahdeksan tuntia kuljetuksia koulupäivinä ja neljä tuntia kuljetuksia kesäajan arkipäivinä. Sopimuskausi on ollut 1.8.2015–31.7.2016. Virtain kaupungin kaupunginhallitus on 29.3.2016 tekemällään päätöksellä § 91 jatkanut Bussi-Manninen Oy:n kanssa tehtyä hankintasopimusta kahden vuoden optiokaudella.

Virtain kaupunki on syksyllä 2015 hankkinut päiväkeskustoiminnan kuljetuksia kahdeksan tuntia ylittävältä osalta B:n, C:n ja D:n muodostamalta ryhmittymältä.

Virtain kaupungin perusturvatoimiston talous- ja hallintopäällikkö on 6.8.2015 tekemällään hankintapäätöksellä § 11 hankkinut kotipalveluaterioiden ja Louhenkadun ateriakuljetukset ajalle

1.8.–31.10.2015 Virtain taksiautoilijat ry:ltä. Virtain kaupunki on 5.8.2015 tehnyt kyseistä päätöstä vastaavan sopimuksen Virtain Taksiautoilijat ry:n kanssa Louhenrinteen ryhmäkodin ateriakuljetuksista ja kotipalveluateriakuljetuksista viikonloppuisin ja juhlapyhinä mukaan lukien arkipyhät. Virtain kaupunki on lokakuussa 2015 tehnyt sopimuksen Virtain Taksiautoilijat ry:n kanssa Louhenrinteen ryhmäkodin ateriakuljetuksista viikonloppuisin ja juhlapyhinä mukaan lukien arkipyhät ajalle 1.11.2015–31.10.2016 sekä 31.10.2016 ajalle 1.11.2016–31.1.2017.

Kuljetuspalveluita koskevan hankintakokonaisuuden ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 1.200.000 euroa.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

A on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevassa menettelyssä tehdyt suorahankintapäätökset, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on vaatinut myös, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 75.000 euroa, määrää hankintayksikölle tehottomuusseuraamuksen tai lyhentää hankintasopimuksen päättymään määräämänsä ajan kuluttua. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 700 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö on hankintasäännösten vastaisesti muuttanut hankintapäätöksen jälkeen hankinnan sisältöä siten, että hankintasopimus voittaneen tarjoajan kanssa on tehty olennaisesti muuttuneen sisältöisenä. Osasta alkuperäisen hankinnan kohteeseen sisältyneistä ateriakuljetuksista ja henkilökuljetuksista on tehty hankintasopimukset muiden kuin tähän kohteeseen osallistuneiden toimittajien kanssa. Tällä tavoin kolmeen osaan jaetussa hankinnassa on ollut kysymys kolmesta suorahankinnasta. Hankinta on jaettu keinotekoisesti osiin hankintasäännösten soveltamisen välttämiseksi.

Hankintayksikkö on saanut tarjouspyyntöä vastaavia tarjouksia. Muutokset hankinnan sisältöön ovat johtuneet hankintayksikön omista toimenpiteistä. Hankintayksikkö on kuljetuksia kilpailuttaessaan ollut tietoinen päiväkeskustoiminnan aikatauluista. Hankintayksikkö on itse aiheuttanut tilanteen, jossa sillä on ollut kiire hankkia alkuperäisestä tarjouspyynnöstä erillisiä kuljetuksia. Suorahankinnoille ei siten ole ollut hankintasäännösten mukaisia perusteita.

Suorahankinnoilla on loukattu myös mahdollisten tarjoajien oikeuksia. Suorahankinnat ovat olleet erityisen syrjiviä ateriakuljetuksista erikseen tiedustelleen logistiikkayrityksen kannalta, koska se ei ole voinut henkilökuljetuslupien puuttuessa jättää lainkaan tarjousta.

Hankintayksikkö on menetellyt syrjivästi ja avoimuuden vaatimusten vastaisesti. Hankintaa ei ole kilpailutettu eikä siinä ole hyödynnetty olemassa olevia kilpailuolosuhteita.

Vastine

Vaatimukset

Virtain kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 668,58 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintaa ei ole jaettu osiin eikä kyseessä ole ollut suorahankinta. Tarjouspyynnön mukaan hankinnan kohde sisältää kahdeksan tuntia ajoa koulupäivinä ja sisältöä voidaan tarkentaa. Tarjouspyynnössä on varattu oikeus tehdä pieniä muutoksia reitteihin/kuljetuskokonaisuuksiin. Tarjouspyynnössä on lisäksi ilmoitettu, että kuljetuksia tarjotaan valituille tarjoajille sen perusteella, kenen aikatauluun kyseinen kuljetus sopii, jos niitä on enemmän kuin suunniteltu tuntimäärä. Hankintaa on täydennetty tarjouspyynnössä määritellyn mukaisesti.

Tilanteen arvioidaan muuttuvan, kun toiminta muutetaan uusissa tiloissa viisipäiväiseksi ja päiväkeskustoiminnan asiakkaat kyläsuunnista järjestetään uudelleen. Hankintayksikkö järjestää päiväkeskustoiminnan uudelleen viimeistään 1.11.2015 alkaen. Tarkoituksena on järjestää toiminta siten, että se mahdollistaisi päiväkeskuskuljetukset voittaneen tarjoajan toteuttamina. Mikäli jostain syystä näin ei onnistuttaisi toimintaa järjestämään, kuljetusten täydentäminen harkitaan uudelleen tarjouspyynnön mukaisesti. Nyt kyseessä olevaa menettelyä sovelletaan väliaikaisesti uuden päivätoimintakeskuksen valmistumiseen saakka.

Ateriakuljetusten osalta hankintayksikkö on palvelutuotantonsa tehostamisen ja parantamisen vuoksi päättänyt siirtyä kylmänä toimitettaviin aterioihin viikonloppujen ja juhlapyhien osalta. Kaupungilla on ollut valmiina jo puolet muutoksen vaatimista kalusteista, mutta osin kalustoa on tullut täydentää. Muutoksen käynnistämiseksi on varattu noin kolmen kuukauden käynnistämisaika. Muutos palvelutuotannossa ei ole koskenut koulupäiviä eikä tarjouspyynnössä ilmoitettua sitovaa kahdeksan tunnin kokonaisuutta. Muutos palvelutuotannossa tarkoittaa sitä, että erillisiä viikonloppu- ja juhlapyhäkuljetuksia ei enää 1.11.2015 jälkeen tarvita.

Hankintayksikkö on sopinut voittaneen tarjoajan kanssa, että yhteistyötä viikonloppujen osalta ei aloiteta kolmen kuukauden ajaksi. Hankintayksikkö on järjestänyt tarvitsemansa kuljetukset väliaikaisesti Virtain Taksiautoilijat ry:n kanssa, jossa on useita toimijoita, ja jolta ajot tilataan valtioneuvoston vahvistamalla taksitaksalla. Kyse ei ole ollut hankinnan teennäisestä jakamisesta, vaan vähäisestä toiminnan väliaikaisesta järjestämisestä ennen kuin palvelutuotannon muutos saadaan toteutettua. Järjestelyllä ei ole ollut myöskään vaikutusta valittajaan, koska koulupäivät, kesäpäivät ja viikonloput on hinnoiteltu erikseen. Viikonloppujen poisjäänti ei ole vaikuttanut muihin hintoihin eikä tarjoajien järjestykseen. Voittanut tarjoaja olisi valittu, vaikka viikonloppuhintaa ei olisi otettu huomioon tarjousvertailussa.

Kuultavien lausunnot

B, C ja D ovat yhteisessä lausunnossaan esittäneet, että hankintayksikkö on pitänyt kaksi tiedotus- ja keskustelutilaisuutta, joista ensimmäinen on käsitellyt kilpailutuskokonaisuuksien suunnittelua ja toinen tilaisuus tarjouskohteiden esittelyä. Tilaisuudessa hankintayksikkö on todennut kuljetuskokonaisuuksien hahmottelun erittäin vaikeaksi ja mikäli autoilija ei aikataulullisesti suoriudu annetuista ajoista, hankintayksikön velvollisuus on järjestää korvaava kuljetus ylijäävien kuljetusten tilalle. Myös tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että kaupunki hankkii muilta sopimuskumppaneiltaan ylijääviä kuljetuksia.

Hankintayksikkö on tarjonnut kuultaville eräitä kuljetuksia, jotka heidän ajaminaan tulevat halvemmiksi kuin muita tarjouksen tehneitä yrityksiä käyttäen. Nämä ovat olleet osaksi väliaikaisia ratkaisuja ja ajot loppuvat uuden päiväkeskuksen valmistuttua loka-marraskuussa 2015. Hankintayksikkö on toiminut ennalta esittämällään tavalla.

Bussi-Manninen Oy

ja

Virtain Taksiautoilijat ry

eivät ole niille varatusta tilaisuudesta huolimatta antaneet lausuntoa.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että hankinta on ollut tarkoituksenmukainen, laaja kokonaisuus. Hankintapäätöksen mukaan hankintaan on valittu yksi tarjoaja eikä kyse ole ollut puitejärjestelystä. Lisähankinnat voisivat olla hankinnan täydentämistä. Hankinnasta on kuitenkin poistettu osa kuljetuksista ja hankintapäätöksessä valittu tarjoaja on ajanut alkuperäisen hankinnan kuljetuksista vain osan. Hankintayksikön mukaan hankinnan kohteet 1, 2 ja 3 ovat olleet kokonaisuuksia, eikä niihin ole ollut mahdollista jättää osatarjousta. Tosiasiallisesti hankinta on kuitenkin jaettu ja hankinnan kohteesta on tehty kolme erillistä hankintasopimusta kolmen eri toimijan kanssa. Lisäksi laskutusperusteet ovat muuttuneet tarjouspyynnössä ilmoitetusta euroa/tunti -mallista.

Hankintayksikkö voi tehdä hankinnan kohteeseen vain vähäisiä, alle kymmenen prosentin suuruisia muutoksia ilman, että kyseessä on uusi kilpailuttamista edellyttävä hankinta. Tarjouspyynnöllä ei voida tehdä suurempia varaumia kuin mikä on hankintasäännösten perusteella mahdollista.

Kun hankintayksikön kuljetukset on päätetty kilpailuttaa laajana kokonaisuutena, ei siitä voida irrottaa osia ja antaa niitä mieluisille sopimuskumppaneille ohi tehtyjen hankintapäätösten. Jos hankintayksikkö ei ole varma hankintakokonaisuuden sisällöstä, sillä on mahdollisuus hankkia palvelu puitejärjestelynä. Virtain Taksiautoilijat ry ei ole osallistunut kilpailutukseen eikä sillä ole ollut toimivaltaa tehdä sen jäsenten puolesta sopimuksia kuljetuksista.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö

on esittänyt toimineensa tarjouspyynnön mukaisesti täydentäessään päiväkeskustoiminnan kuljetuksia. Täydennys on tapahtunut siltä toimijalta, jonka kanssa tarvehetkellä on ollut kilpailutuksen tuloksena saavutettu hankintasopimus. Muilta osin kilpailutus ei ole tuottanut hankintasopimuksia ja tarjouspyynnön mukaisesti hankinnan täydentäminen on määritetty tehtävän valituksi tulleiden tarjoajien kesken sillä perusteella, kenen aikatauluun kyseinen kuljetus sopii. Voittaneen tarjoajan kuljetuksia on täydentänyt hankintakokonaisuutta koskevan kilpailutuksen perusteella valittu ryhmittymä.

Päiväkeskustoiminnan täydennysajot ovat koskeneet alennetun taksitaksan mukaisella hinnalla tiistaisin 29,11 euron arvoisia ja keskiviikkoisin 138,25 euron arvoisia kuljetuksia. Kuljetukset olisivat muodostaneet vuositasolla 8.034 euron kokonaisuuden, joka olisi noin 8,58 prosenttia koko kohteen arvosta. Täydennysmahdollisuus on sisältynyt tarjouspyyntöön, mutta joka tapauksessa kyseessä on ollut enintään kymmenen prosentin muutos alkuperäiseen hankinnan kohteeseen.

Päiväkeskustoiminta on siirtynyt uusiin tiloihin 9.11.2015 alkaen ja pystynee laajentamaan toimintansa jatkossa useammalle päivälle siten, että täydennysajoja ei joko enää tarvita tai toinen niistä poistuu. Tämä pienentää täydennysajojen osuutta kokonaishankinnasta entisestään. Toiminnan laajentuessa viidelle päivälle kolmen päivän asemesta voidaan kaukaa kuljetettavat kyläsuunnat erottaa omille päivilleen, jolloin voittanut tarjoaja ehtii ajamaan molemmat kyläsuunnat eri päivinä. Tämä on hankintayksikön näkökulmasta asiakkaita palveleva, perusteltu ja kustannustehokas järjestely.

Valittaja

on esittänyt, että jos pelkkien ateriakuljetusten suorittaminen olisi ollut mahdollista, todennäköisesti muutkin kuin taksi- tai joukkoliikenneluvalla toimivat palveluntarjoajat olisivat tehneet kuljetuksista tarjouksen. Myös jokin mahdollinen tarjoaja on voinut jättää tarjoamatta, koska se ei ole halunnut suorittaa ateriakuljetuksia henkilökuljetusten ohella.

Hankintayksikkö

on esittänyt, että syksyllä 2015 on kotipalveluaterioiden osalta siirrytty kylmäateriakuljetuksiin, jotka viedään asiakkaille jo perjantaisin viikonloppua varten lukuun ottamatta Louhenrinteen ryhmäkotia. Louhenrinteen ryhmäkotiin ateriat on toimittanut viikonloppuisin Virtain Taksiautoilijat ry, jonka kanssa hankintayksiköllä on ollut sopimus ajalla 1.11.2015–31.10.2016 ja 1.11.2016–31.1.2017. Perusteena sopimuksille on ollut kiireellinen tarve. Bussi-Manninen Oy kuljettaa päivätoimintakeskuksen asiakkaita kahden vuoden optiokaudelle jatketulla sopimuksella.

Valittaja

on esittänyt, että sille tai tarjousryhmittymän toiselle osapuolelle ei ole tarjottu mahdollisuutta toteuttaa kyseisiä kuljetuksia. Suorahankintasopimus on ollut voimassa puolitoista vuotta, mikä on ollut huomattavasti pidempään kuin hankintayksikön esittämät tätä koskevat perusteet. Suorahankintaa ei ole käytetty sille laissa määrättyyn pakottavaan tarpeeseen. Valittaja on sijoittunut tarjouskilpailussa toiseksi ja sillä on ollut todellinen mahdollisuus menestyä oikein toteutetussa tarjouskilpailussa. Hyvitysmaksun perusteena on hankintayksikön virheellisen menettelyn johdosta saamatta jäänyt liikevoitto ja hankintayksikön menettelyn selkeä ristiriita hankintasäännösten kanssa.

Hankintayksikkö

on esittänyt muun ohella, että viikonlopun ateriakuljetusten vuosittainen arvo on ollut noin 2.000 euroa. Hankintayksikön on tullut järjestää viikonlopun ateriakuljetukset markkinaoikeuden käsittelyn ajaksi. Valittajalla on ollut Virtain Taksiyhdistys ry:n jäsenenä mahdollisuus toteuttaa viikonloppujen ateriakuljetuksia ja se on ainakin kaksi kertaa näin tehnytkin.

Valittaja

on antanut lisävastaselityksen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Tarkastelun lähtökohdat

Hankintayksikkö on kilpailuttanut kuljetuspalvelut avoimella menettelyllä. Hankinta on käsittänyt kuusi erillistä kohdetta, joista kohde 5 on jakaantunut vielä erillisiin osiin. Kukin kohde on arvioitu erikseen.

Hankintayksikkö on saanut tarjouspyynnön liitteen 1 mukaiseen hankinnan kohteeseen 1 Bussi-Manninen Oy:n tarjouksen sekä A:n ja toisen henkilön ryhmittymänä jättämän tarjouksen. Hankintayksikkö on 24.6.2015 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Bussi-Manninen Oy:n tarjouksen.

Hankintayksikkö on 29.3.2016 tekemällään päätöksellä jatkanut Bussi-Manninen Oy:n kanssa tehtyä hankintasopimusta kahden vuoden optiokaudella.

Hankintayksikkö on ilmoittanut hankkineensa syksyllä 2015 päiväkeskustoiminnan kuljetuksia kahdeksan tunnin ylittävältä osalta B:n, C:n ja D:n muodostamalta ryhmittymältä.

Hankintayksikkö on 6.8.2015 tehnyt hankintapäätöksen kotipalveluaterioista ja Louhenkadun ateriakuljetuksista ajalle 1.8.–31.10.2015. Hankintapäätöksen mukaan kyseessä on ollut kuljetusten väliaikainen järjestäminen uuden toimintamallin käynnistymiseen saakka. Hankintapäätöksen mukaan kuljetuksista on neuvoteltu Virtain Taksiautoilijat ry:n kanssa ja kuljetukset hoidetaan taksahinnalla erillisen sopimuksen mukaisesti. Hankintayksikkö on 5.8.2015 tehnyt Virtain Taksiautoilijat ry:n kanssa vastaavan sopimuksen ateriakuljetusten väliaikaisesta järjestämisestä.

Hankintayksikkö on lokakuussa 2015 tehnyt Virtain Taksiautoilijat ry:n kanssa sopimuksen Louhenkadun ateriakuljetuksista ajalle

1.11.2015–31.10.2016 ja 31.10.2016 sopimuksen ajalle 1.11.2016–31.1.2017. Sopimuksen kohteena ovat olleet ateriakuljetukset terveyskeskuksen keittiöltä Louhenrinteen ryhmäkotiin viikonloppuisin ja juhlapyhinä arkipyhät mukaan luettuna. Sopimuksen mukaan hankintayksikkö on sitoutunut ostamaan sopimuksen kohteena olevat ajot voimassaolevalla taksahinnalla.

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 1 §:n 1 momentin mukaan valtion ja kuntien viranomaisten sekä muiden hankintayksiköiden on kilpailutettava hankintansa siten kuin hankintalaissa säädetään.

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 5 §:n 13 kohdan mukaan suorahankinnalla tarkoitetaan hankintamenettelyä, jossa hankintayksikkö julkaisematta hankintailmoitusta valitsee menettelyyn mukaan yhden tai usean toimittajan, jonka kanssa hankintayksikkö neuvottelee sopimuksen ehdoista.

Hankintalain 15 §:n mukaan hankintalakia ei muun ohella sovelleta palveluhankintoihin, jos hankinnan ennakoitu arvo ilman arvonlisäveroa on vähemmän kuin 30.000 euroa.

Hankintalain 17 §:n 1 momentin mukaan hankinnan ennakoitua arvoa laskettaessa perusteena on käytettävä suurinta maksettavaa kokonaiskorvausta ilman arvonlisäveroa. Pykälän 3 momentin mukaan, jos hankinta toteutetaan samanaikaisesti erillisinä osina, kaikkien vastaavien osien ennakoitu kokonaisarvo on otettava huomioon hankintasopimuksen ennakoitua arvoa laskettaessa. Jos osien yhteenlaskettu arvo ylittää 15 §:ssä tarkoitetun kansallisen kynnysarvon tai 16 §:ssä tarkoitetun EU-kynnysarvon, jokaisen osan hankinnassa on noudatettava kyseisen kynnysarvon ylittäviä hankintoja koskevia säännöksiä siten kuin lain 4 luvussa säädetään.

Hankintalain 20 §:n mukaan hankintaa ei saa jakaa eriin, osittaa tai laskea poikkeuksellisin menetelmin tämän lain säännösten soveltamisen välttämiseksi. Säännöksen esitöissä (HE 50/2006 vp s. 71) on tuotu esiin, että hankinnan jakamisen osiin tulee perustua todellisiin taloudellisiin tai teknisiin seikkoihin, jotka hankintayksikön tulee pystyä näyttämään tarvittaessa toteen. Lähtökohtana arvioinnissa on luontevan hankintakokonaisuuden määrittely. Luontevasti samanaikaisesti kilpailutettavien saman tyyppisten hankintojen tulee katsoa kuuluvan samaan hankintakokonaisuuteen. Huomiota voidaan kiinnittää ajanjaksoihin, joiden aikana tehtäviä hankintaeriä kilpailutetaan kokonaisuuksina suunnitelmallisessa hankintatoimessa.

Unionin tuomioistuimen tuomion Finn Frogne, C-549/14, EU:C:2016:634, perustelujen 28 kohdan mukaan yhdenvertaisen kohtelun periaate ja siitä johtuva avoimuusvelvoite ovat esteenä sille, että julkisia hankintoja koskevan sopimuksen sopimusosapuolen valinnan jälkeen hankintaviranomainen ja sopimusosapuoleksi valittu tekevät hankintasopimuksia koskeviin säännöksiin sellaisia muutoksia, että nämä säännökset poikkeavat luonteeltaan olennaisesti alkuperäisen julkista hankintaa koskevaa sopimusta koskevista säännöksistä.

Hankintalain 73 a §:n 1 momentin mukaan hankintamenettely voidaan keskeyttää vain todellisesta ja perustellusta syystä.

Hankintalain 94 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluu sen tutkiminen, onko hankinnassa menetelty hankintalain tai muiden sanotussa pykälässä mainittujen hankintasäännösten vastaisesti.

Tarjouspyyntöasiakirjat

Tarjouspyynnön mukaan hankinta on muodostunut useasta osakokonaisuudesta, joista muutoksenhaun kohteena oleva kohde 1 on käsittänyt kuljetukset tuntityönä. Kuhunkin hankinnan kohteeseen valitaan palveluntuottaja halvimman hinnan perusteella.

Tarjouspyynnön kohdassa "Varajärjestelyt ja vastuu varajärjestelmän kustannuksista" on esitetty seuraavaa:

"Palveluntuottaja on velvollinen häiriötilanteessa (esim. rikkoutunut auto tai sairastuminen jne.) järjestämään tarjoamansa kohteen kuljetukset kattavalla varajärjestelyllä siten, että toimitusvarmuuden on oltava 100 %. Varajärjestelyn on oltava käytettävissä koko sopimuskauden ajan. Varajärjestelyn on toimittava siten, että kuljetukset eivät merkittävästi jää aikataulustaan.

Kuljetukset on hoidettava kaikkina määritettyinä päivinä. Palveluntuottaja vastaa varajärjestelyn aiheuttamista kustannuksista, Tilaajalle ei saa aiheutua lisäkustannuksia. Palveluntuottajan tulee tarvittaessa häiriöiden välttämiseksi ilmoittaa Tilaajalle, että kyseisen päivän kuljetukset hoidetaan varajärjestelyin. Virtain kaupungilla ei ole varajärjestelmää kuljetuksiin.

Tarjouksen yhteydessä on annettava selvitys häiriötilanteisiin varautumisesta siten, että yllä olevat vaatimukset täyttyvät."

Tarjouspyynnön kohdassa "Osatarjoukset, vaihtoehtoiset tarjoukset ja tarjoaminen yhteenliittymänä" on ilmoitettu, että osatarjoukset huomioidaan siten, että tarjoaja voi tarjota yhtä, useampaa tai kaikkia hankinnan kohteita ja että vaihtoehtoisia tarjouksia ei oteta huomioon tarjouskilpailussa. Tarjouspyynnön kohdan "Tarjouksen laatiminen" mukaan tarjous on tullut tehdä kohteittain tarjouspyynnön liitteenä 2 olevilla tarjouslomakkeilla.

Tarjouspyynnön kohdan "Sopimusehdot" mukaan valitun tarjoajan kanssa tullaan tekemään kirjallinen sopimus noudattaen tarjouspyynnön ja sen liitteiden mukaisia ehtoja. Edelleen kohdan mukaan

"[s]opimuskauden aikana voi tapahtua sellaisia muutoksia, jotka vaikuttavat tämän tarjouspyynnön kohteena olevan liikennöintitarpeen järjestämiseen. Muutoksista neuvotellaan sopijapuolten kesken, jonka jälkeen tarjousmenettelyn tuloksena laadittua sopimusta tarkistetaan tarvittavin osin, eikä tarjouksen antajalla ole oikeutta vaatia vahingonkorvauksia ko. muutoksista johtuen. Tarjouksen antaessaan tarjouksen antaja sitoutuu tähän ehtoon."

Tarjouspyynnön liitteessä 1 "Hankinnan kohteet ja niille asetetut vaatimukset" on todettu muun ohella seuraavaa:

"Hankinnan kohde 1: 8 tuntia ajoa koulupäivisin, muutoin alla olevan mukaisesti, sisältöä voidaan tarkentaa

– –

Virtain kaupunki varaa oikeuden tehdä pieniä muutoksia reitteihin/kuljetuskokonaisuuksiin. Alla olevat kokonaisuudet ovat alustavat, jotka pitkälti toteutunevat esitetyssä muodossa. Lisäksi mikäli kaupungilla on kuljetuksia hankinnan kohteissa 1–3 enemmän kuin suunniteltu tuntimäärä, niitä tarjotaan valituille tarjoajille sen perusteella, kenen aikatauluun kyseinen kuljetus sopii."

Kyseisen liitteen mukaan hankinnan kohde 1 on kattanut kolme kuljetuskokonaisuutta aikavälillä 8.00–16.30. Ensimmäinen kuljetuskokonaisuus on sisältänyt koululaiskuljetuksia, päiväkeskuksen kuljetuksia sekä ateriakuljetuksia keskustan alueella arkipäivisin kello 8.00–15.30. Lisäksi hankinnan kohde 1 on sisältänyt ateriakuljetukset viikonloppuina, arki- ja juhlapyhinä sekä kesäviikonloppuina kello 10.30–12.30. Hankinnan kohteeseen 1 on vielä kuulunut päiväkeskuksen kuljetuksia ja ateriakuljetuksia tietyn aikataulun mukaisesti arkisin kesäaikana koulujen loma-ajankohtina.

Mainitussa liitteessä on koululaiskuljetusten osalta edellytetty muun ohella, että tarjoajalla on koululaiskuljetusten harjoittamiseen oikeuttava liikennelupa. Ateriakuljetusten osalta tällaista lupaa ei ole vaadittu. Kalustolle on tarjouspyynnössä asetettu tiettyjä vaatimuksia koulukuljetusten ja ateriakuljetusten toteuttamiseksi.

Tarjouspyynnön liitteellä 2 "Tarjoushinnat" on esitetty kunkin hankinnan kohteen hinnoitteluperuste. Liitteellä 2 tarjoajien on tullut hinnoitella hankinnan kohteen 1 ajot euroina tunnissa arkipäivinä, viikonloppuina ja arki- ja juhlapyhinä. Hankintayksikkö on liitteen mukaan sitoutunut ostamaan arkipäivisin kahdeksan tunnin työpanoksen. Viikonloppujen sekä arki- ja juhlapyhien osalta ilmoitettu työmäärä on ollut kaksi tuntia, sekä kesäaikana neljä tuntia.

Ennen tarjousten jättämistä hankintayksikölle on esitetty kirjallisesti hankintaan liittyviä tarkentavia kysymyksiä. Hankintayksikölle on esitetty muun ohella seuraava kysymys:

"Tiedustelemme, että olemmeko ymmärtäneet, että tarjousta ei voi antaa kukaan muu kuin yritys, jolla on taksiliikennelupa tai henkilöliikennelupa?

Hankinnan kohteessa (1–4) on kuljetettava sekä henkilöitä, että tavaraa, mikäli näin on, tällöin se on syrjivää logistiikkayrityksiä kohtaan.

Voiko antaa tarjousta pelkästään ateriakuljetuksista em. hankinnan kohteissa?"

Hankintayksikkö on antanut kysymykseen seuraavan vastauksen:

"Virtain kaupungin kuljetukset muodostavat laajan kokonaisuuden sisältäen eri hallintokuntien kuljetuksia. Kuljetuksiin käytetään vuosittain merkittävä osa määrärahoista. Virtain kaupunki lähti muuttamaan kilpailutusperiaatteita maltillistaakseen kustannuskehitystä ja järkevöittääkseen hallintokuntien laajaa kuljetuskokonaisuutta. Vastaavasti Virtain kaupunki on hankkinut aiemmin kuljetuspalveluita ilman kilpailutusta.

Virtain kaupunki tarkasteli tarvitsemansa kuljetuskokonaisuuden, josta lähdettiin muodostamaan kaupungin tarpeita palvelevia hankinnan kohteita. Aiemmista vuosista poiketen Virtain kaupunki rakensi kuljetuksista isompia hankinnan kohteita tavoitellakseen kustannussäästöjä, luotettavia varajärjestelmiä ja joustavaa sopimusyhteistyötä. Hankintayksiköllä on oikeus määrittää palvelutarpeisiinsa parhaiten soveltuvat hankinnan kohteet.

Virtain kaupunki on muodostanut kuljetuksista kokonaisuuksia, joilla tavoitellaan kustannussäästöjä sekä joustavaa yhteistyötä. Hankinnan kohteet 1–3 muodostuvat useasta eri kuljetuslajista, joihin tarjoajan on tarjotakseen täytettävä kaikki asetetut vaatimukset. Hankinnan kohde 4 ei sisällä kuin yhtä kuljetuslajia."

Lisäksi hankintayksiköltä on muun ohella tiedusteltu, voiko hankinnan kohteisiin 1, 2 ja 3 antaa osatarjousta esimerkiksi tarjoamalla vain toimintakeskus- ja päiväkeskuskuljetuksia. Hankintayksikkö on vastannut, että kohteet 1, 2 ja 3 ovat kokonaisuuksia eikä niihin voi jättää osatarjousta.

Asian arviointi

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö on hankintasäännösten vastaisesti muuttanut hankinnan sisältöä siten, että hankintasopimus voittaneen tarjoajan kanssa on tehty olennaisesti muuttuneen sisältöisenä ja muista kuljetuksista on tehty hankintasopimukset muiden kuin tähän kohteeseen osallistuneiden toimittajien kanssa. Tällä tavoin kolmeen osaan jaetussa hankinnassa on ollut kysymys kolmesta suorahankinnasta. Hankinta on jaettu keinotekoisesti osiin hankintasäännösten soveltamisen välttämiseksi.

Hankintayksikkö on esittänyt, että hankintaa ei ole jaettu osiin eikä kyseessä ole ollut suorahankinta. Se on menetellyt tarjouspyynnössä määritetyllä tavalla tarjotessaan suunnitellun tuntimäärän ylittäviä kuljetuksia tarjouskilpailussa valituille tarjoajille sen perusteella, kenen aikatauluun kyseessä olevat kuljetukset ovat sopineet. Hankintayksikkö on tarjouspyynnössään varannut oikeuden tehdä muutoksia reitteihin ja kuljetuskokonaisuuksiin sekä sopia valitun palveluntuottajan kanssa tarkemmasta aikataulusta ja ajankäytöstä. Ateriakuljetusten osalta kyseessä on ollut niiden väliaikainen järjestäminen palvelutuotannon muutoksen ajaksi.

Asiassa on näin ollen kysymys siitä, onko hankintayksikkö toiminut hankintasäännösten mukaisesti tehdessään voittaneen tarjoajan kanssa hankintapäätökseen nähden sisällöltään suppeamman hankintasopimuksen ja hankkiessaan tämän jälkeen sanotun sopimuksen ulkopuolelle jääneet hankintamenettelyn kohteena olleet muut kuljetukset kahdelta muulta taholta.

Euroopan unionin tuomioistuimen edellä viitatun oikeuskäytännön perusteella asiaa on tarkasteltava siltä kannalta, onko tarjouspyyntöaineistossa määriteltyyn hankinnan sisältöön tehty olennaisia muutoksia, ja onko kysymys ollut sellaisesta hankinnan kohteen merkittävästä pienentämisestä, jolloin myös muut kuin alkuperäiset tarjoajat olisivat kyenneet osallistumaan hankintaan.

Tarjouspyynnössä on hankinnan kohteen 1 sisällöksi todettu "8 tuntia ajoa koulupäivisin, muutoin alla olevan mukaisesti, sisältöä voidaan tarkentaa". Tarjouspyynnön mukaan hankintayksikkö on varannut oikeuden tehdä pieniä muutoksia reitteihin/kuljetuskokonaisuuksiin. Ilmoitetut kokonaisuudet ovat olleet alustavat.

Hankinnan kohde 1 on tarjouspyynnön mukaan kattanut kolme kuljetuskokonaisuutta aikavälillä 8.00–16.30. Ensimmäinen kuljetuskokonaisuus on sisältänyt koululaiskuljetuksia, päiväkeskuksen kuljetuksia sekä ateriakuljetuksia keskustan alueella arkipäivisin. Lisäksi hankinnan kohde 1 on sisältänyt ateriakuljetukset viikonloppuina, arki- ja juhlapyhinä sekä kesäviikonloppuina kello 10.30–12.30. Hankinnan kohteeseen 1 on vielä kuulunut päiväkeskuksen kuljetuksia ja ateriakuljetuksia tietyn aikataulun mukaisesti arkisin kesäaikana koulujen loma-ajankohtina.

Markkinaoikeus toteaa, että kahdeksan tuntia kuljetuksia arkipäivisin ja kuljetukset arkisin kesäaikana koulujen loma-ajankohtina ovat muodostaneet tarjouspyyntöaineistossa määritellyn hankinnan kohteen 1 keskeisen sisällön, joka on ilmoitetulla tavalla jäänyt jossakin määrin vielä myöhemmin tarkemmin aikataulultaan ja sisällöltään täsmennettäväksi. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella sopimus on sanotuilta osin tehty tarjouskilpailun voittaneen Bussi-Manninen Oy:n kanssa tarjouspyynnössä määritellyn mukaisena.

Hankintayksikkö on vielä kolmella määräaikaisella sopimuksella hankkinut viikonlopun ateriakuljetuksia Virtain Taksiautoilijat ry:ltä taksiliikenteen kuluttajilta perittävistä enimmäishinnoista annetussa valtioneuvoston asetuksessa (taksa-asetus) vahvistetulla taksitaksalla. Hankintayksikön esittämän mukaan kyseisten kuljetusten arvo on ollut noin 2.000 euroa vuodessa. Ateriakuljetusten järjestäminen on ainakin alun perin tarkoitettu väliaikaiseksi ja kylmäkuljetuksiin siirtymisen johdosta hankinnan sisältö on myös muuttunut alkuperäisestä.

Bussi-Manninen Oy:n vertailuhinta hankinnan kohteelle 1 on ollut 127.311 euroa vuodessa. Päiväkeskustoiminnan kuljetusten hankkimiselle kahdeksan tunnin ylittävältä osalta edellä mainitulta ryhmittymältä on ollut väliaikaiseen päiväkeskustoiminnan poikkeukselliseen järjestämiseen perustuvat syyt, hankinnan on ollut tarkoitus olla väliaikainen, ja sen kustannukset olisivat vuositasollakin olleet alle 10.000 euroa. Viikonlopun ateriakuljetusten arvo olisi vuositasolla ollut noin 2.000 euroa. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että muilla kuin Bussi-Manninen Oy:ltä hankituilla kuljetuksilla on ollut vain vähäinen merkitys tarjouskilpailussa, eikä niillä voi olettaa olleen olennaista merkitystä tarjouskilpailuun muutoin osallistuneiden tarjoajien kannalta.

Edellä todetuilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikön ja Bussi-Manninen Oy:n välistä sopimusta ei ole muutettu tai pienennetty unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla olennaisesti ja muiden tarjoajien osallistumisedellytyksiin vaikuttavalla tavalla siitä, mikä sen sisältö on tarjouspyynnön mukaan hankinnan kohteen 1 osalta ollut. Sopimuksen kohteena olevien kuljetusten toimittamiseen on edelleen tarvittu koululaiskuljetusten harjoittamiseen oikeuttava liikennelupa. Arkipäivien täydentävien kuljetusten sekä viikonloppujen ja arkipyhien ateriakuljetusten hankintasopimuksesta pois jättämistä ei voi katsoa sellaiseksi olennaiseksi hankinnan kohteen muutokseksi, mitä hankintayksikkö ei olisi voinut hankintapäätöksen täytäntöönpanoa koskevan harkintavaltansa puitteissa tehdä.

Edellä todetulla tavalla hankintayksikölle on tarjouspyynnön laatimisen jälkeen ilmennyt kuljetustarve päiväkeskustoiminnan kuljetuksille kahdeksan tunnin ylittävältä osalta ja sen kuljetustarve on viikonlopun ja arkipyhien ateriakuljetusten osalta jossakin määrin muuttunut. Asiassa esitetyn mukaisesti kuljetustarve on todetuilta osin edelleen muuttumassa. Hankintayksikkö on sanottuun viitaten muun ohella esittänyt sopimusjärjestelyjen mainitun ryhmittymän kanssa olleen väliaikaisia. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on tosiasiassa keskeyttänyt tarjouspyynnön mukaisen hankinnan päiväkeskustoiminnan kuljetusten kahdeksan tunnin ylittävältä osalta sekä viikonlopun ja arkipyhien ateriakuljetusten osalta.

Väliaikaisiksi esitetyt päiväkeskustoiminnan kuljetukset kahdeksan tunnin ylittävältä osalta sekä viikonlopun ja arkipyhien ateriakuljetukset ovat asiassa esitetyn selvityksen perusteella alittaneet hankintalain 15 §:n mukaisen kansallisen kynnysarvon 30.000 euroa. Kysymyksessä olevissa osin muuttuneissa ja edelleen muuttuvissa olosuhteissa näitä hankintoja ei ole arvioitava aiemman hankintakokonaisuuden osaksi, eikä asiassa esitetyn selvityksen perusteella ole todettavissa, että kyse olisi tässä muuttuneessa tilanteessa sekä hankintojen arvot huomioon ottaen ollut hankinnan keinotekoisesta jakamisesta hankintasäännösten välttämiseksi. Koska tältä osin hankintoihin ei sovelleta hankintalakia, valitus on kyseisiin hankintoihin kohdistuvana jätettävä markkinaoikeuden toimivaltaan kuulumattomana tutkimatta.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on jätettävä tutkimatta täydentäviä kuljetuksia koskevien hankintojen osalta ja hylättävä muilta osin.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Hankintayksikkö on toteuttanut hankinnan tarjouspyyntöaineiston ehdoista poikkeavalla tavalla ja tosiasiallisesti osittain keskeyttänyt hankintamenettelyn tekemättä asiasta valituskelpoista perusteltua päätöstä. Näin ollen asiassa annetusta ratkaisusta huolimatta ei ole kohtuutonta, että hankintayksikkö ja valittaja saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus jättää valituksen tutkimatta pääasian osalta siltä osin kuin se koskee päiväkeskustoiminnan kuljetusten hankkimista kahdeksan tunnin ylittävältä osalta B:n, C:n ja D:n muodostamalta ryhmittymältä sekä viikonlopun ja arkipyhien ateriakuljetusten hankkimista Virtain Taksiautoilijat ry:ltä sekä hylkää sen muilta osin.

Markkinaoikeus hylkää vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Saini Siitarinen ja Pekka Savola.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.