Market Court voids procurement decision for non-compliant tender and orders new competition plus cost reimbursement.

ASIAN TAUSTA

Parikkalan kunta (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 5.2.2015 julkaistulla EU-hankintailmoituksella ja 11.2.2015 julkaistulla lisätietoilmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta Parikkalan kunnan koulukuljetusten ostoliikenteen palveluhankinnasta lukuvuosille 2015–2016 ja 2016–2017. Lisäksi hankinta on tarjouspyynnön mukaan sisältänyt yhden optiovuoden.

Parikkalan kunnan sivistyslautakunta on 16.4.2015 tekemällään hankintapäätöksellä § 11 valinnut hankinnan osien 4, 6 ja 7 osalta Bussipalvelu E. Valkeapää Oy:n tarjouksen.

Parikkalan kunnan sivistyslautakunta on 21.5.2015 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä § 20 hylännyt Linja-Karjala Oy:n hankintaoikaisuvaatimuksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 1.600.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu. Hankintayksikkö on ilmoituksensa mukaan järjestänyt hankinnan väliaikaisesti markkinaoikeuden käsittelyn ajaksi.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus ja sen täydennys

Vaatimukset

Linja-Karjala Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen osien 4, 6 ja 7 osalta, kieltää hankintayksikköä tekemästä hankintasopimusta tai muullakaan tavalla jatkamasta virheellistä hankintamenettelyään ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 50.916,60 euroa kouluvuodelta. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.500 eurolla.

Perusteet

Bussipalvelu E. Valkeapää Oy:n tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen, ja se olisi tullut hylätä. Bussipalvelu E. Valkeapää Oy ei ole ilmoittanut matkan lyhentymisen vaikutusta hintaan, kuten tarjouslomakkeessa on pyydetty. Bussipalvelu E. Valkeapää Oy on sen sijaan viivannut matkan lyhentymisen yli siten, ettei matkan lyhentyminen ole vaikuttanut hintaan. Tarjouspyynnön mukaan tarjoukset on lisäksi tullut ilmoittaa kohteittain. Bussipalvelu E. Valkeapää Oy ei ole ilmoittanut hintoja kohteittain, vaan on yhdistänyt useiden kohteiden hintoja.

Vastine

Vaatimukset

Parikkalan kunta on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Perusteet

Bussipalvelu E. Valkeapää Oy:n tarjous ei ole ollut tarjouspyynnön vastainen. Tarjouspyynnössä ei ole pyydetty sitovasti ilmoittamaan matkan lyhentymisen ja pidentymisen vaikutusta hintaan. Tarjouspyynnössä on pyydetty ilmoittamaan vain poikkeamat tarjoushintaan. Tarjouspyynnössä ei ole myöskään vaadittu toimittamaan tarjousta tarjouslomakkeella.

Tarjouspyynnössä on lisäksi sallittu kohteiden yhdistäminen. Tarjouspyynnössä ei ole pyydetty erittelemään yhdistelmien hintoja kohteittain.

Kuultavan lausunto

Bussipalvelu E. Valkeapää Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Tarjouspyynnön mukaan tarjouksen on voinut antaa myös muuten kuin tarjouslomakkeella. Tarjouspyynnön mukaan kohteiden yhdisteleminen on ollut sallittua. Lisäksi hankintayksikkö on 11.2.2015 ilmoittanut tarjoajille, että yksi vuoro on lisätty korjausilmoituksessa hankintailmoitukseen. Uusi vuoro on ollut mahdollista liittää johonkin toiseen linjaan ja kohteita on voinut yhdistellä.

Vastaselitys

Linja-Karjala Oy on esittänyt, ettei tarjouspyyntö ole ollut yksiselitteinen. Tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu kohteiden kilometrejä. Tämä on mahdollistanut keinottelun hinnalla, koska tarjoaja on voinut ilmoittaa halvan hinnan ja sen perusteena olevat kilometrit liian pieniksi. Tarjoaja on voinut jälkikäteen korottaa hintaa ilmoittamansa muutoskilometrihinnan perusteella. Tarjousta ei ole ylipäätään ollut mahdollista tehdä, jos ei ole tuntenut kohteita.

Yhdistelyä koskeva korjaus tarjouspyyntöön on tullut kohteeseen 6, johon on tullut lähtö Niukkalaan lisää.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 40 §:n mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 41 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava hankinnan kohteen määrittely noudattaen, mitä teknisten eritelmien ja vaatimusten esittämisestä 44 ja 45 §:ssä säädetään, sekä hankinnan kohteeseen liittyvät muut laatuvaatimukset.

Hankintalain 62 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin hankinnan kohteeseen liittyvien vertailuperusteiden mukaan, tai se, joka on hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen vertailuperusteina voidaan käyttää esimerkiksi laatua, hintaa, teknisiä ansioita, esteettisiä ja toiminnallisia ominaisuuksia, ympäristöystävällisyyttä, käyttökustannuksia, kustannustehokkuutta, myynnin jälkeistä palvelua ja teknistä tukea, huoltopalveluja, toimituspäivää tai toimitus- tai toteutusaikaa taikka elinkaarikustannuksia.

Tarjouspyyntö

Hankintayksikkö on 30.1.2015 päivätyllä tarjouspyynnöllä pyytänyt tarjouksia Parikkalan kunnan koululaisten ja esiopetusoppilaiden kuljetusten hoitamisesta siltä osin, kuin se ei toteudu yleisen aikataulun mukaisen linja-autoliikenteen puitteissa. Hankintailmoituksessa on sallittu osatarjoukset.

Valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus. Vertailuperusteina on ollut hinta 80 prosentin painoarvolla, aikaisempi kokemus koulukuljetusten hoitamisesta 10 prosentin painoarvolla, kaluston ikä alle neljä vuotta/taksit ja 10 vuotta/linja-autot viiden prosentin painoarvolla sekä muut tekijät (koulukuljettajien täydennyskoulutus, täsmällisyys aikatauluissa) viiden prosentin painoarvolla.

Tarjouspyynnön kohdassa 2 on ilmoitettu seuraavaa:

"Tiedot kuljetustarpeista perustuvat tammikuun 2015 tilanteen tietoihin. Reitteihin, oppilasmääriin ja aikatauluihin saattaa tulla muutoksia. Kilometrimäärät tarkentuvat syksyllä koulutyön alkaessa, kun varsinainen liikennöinti reiteillä aloitetaan ja muutoksia voi tulla vielä kouluvuodenkin aikana kuljetustarpeiden muuttuessa. Kuljetettavien oppilaiden määrä lisääntyy keskitalven harkinnanvaraisten kuljetusten mukaan.

Tarjouskilpailun yhteydessä voidaan ottaa huomioon myös kilpailukohteiden yhdistelmiä koskeva tarjous. Ostajalla on kuitenkin oikeus jättää vaihtoehtoinen tarjous huomioon ottamatta.

... Matkat ja reitit tarkistetaan yhdessä tarjouskilpailussa kuljetusreitin hoitajaksi valitun liikennöitsijän kanssa. Poikkeamat tarjouksessa annetuista reittihinnoista on ilmoitettava €/km hintana."

Tarjouspyynnön kohdan "4. Tarjouksen tekeminen" mukaan "Tarjoukset tulee tehdä kohteittain. Tarjousten vertailtavuuden vuoksi edellytetään, että tarjouksessa ilmoitetaan kunkin kohteen hinta €/reitti tai hinta €/koulupäivä ja €/viikko sekä kohteen hoitamiseksi ajettavat kilometrit. Reiteissä tapahtuvien muutosten varalta tulee ilmoittaa erikseen ajokilometrin hinta. Kohteittain ja alueittain on kouluilta saatavissa yksityiskohtaisemmat tiedot. Tarvittaessa koulunjohtaja/rehtori tai apulaisjohtaja selventää reittitietoja. Tarjouksen voi antaa liitteenä olevalla lomakkeella. Tarjouksentekijä voi ehdottaa parannuksia esitettyyn suunnitelmaan."

Tarjouspyynnön liitteenä olleessa tarjouslomakkeen kohdassa 3 on pyydetty ilmoittamaan muun ohella kohde, reitin tai koulupäivän hinta, hinnoittelun perusteena käytetyt yksikköhinnat kilometriltä, kuljetettavien oppilaiden määrä, hinnoitteluun sisältyvät kiinteät hinnat, asemapaikka ja hinnoittelun perusteena käytetyt kilometrit. Tarjouslomakkeen kohdassa 4 on muun ohella pyydetty ilmoittamaan liikenteen muutoksista johtuvien liikennöintikorvausten muutosten laskentaperusteeksi ajokilometrin hinnat, reitin pidentymisestä ja lyhentymisestä aiheutuvat reittimuutosten hinnat kilometriltä ja reitillä olevan oppilasmäärän muuttumisen hinnoitteluperuste.

Asian arviointi

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyyntö on ollut epäselvä. Tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu kohteiden kilometrejä, mikä on mahdollistanut keinottelun hinnoilla.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouksen on voinut antaa kahdeksasta kohteesta. Asiassa on kysymys kohteista 4 Savikummun reitti, Kirjolan koulu, 6 Rasvaniemen reitti, Kirjolan koulu ja 7 Uukuniemen reitti, Kirjolan koulu.

Tarjouspyynnössä on toisaalta ilmoitettu, että tarjouskilpailussa voidaan ottaa huomioon kilpailukohteiden yhdistelmiä koskeva tarjous, ja toisaalta, että tarjoukset tulee tehdä kohteittain. Hinta on pyydetty ilmoittamaan euroina/reitti tai euroina/koulupäivä ja euroina/viikko. Tarjouspyynnössä on pyydetty ilmoittamaan muun ohella kohteen hoitamiseksi ajettavat kilometrit, sekä reiteissä tapahtuvien muutosten varalta ajokilometrien hinta. Tarjoajat ovat tarjouspyynnön mukaan lisäksi voineet ehdottaa parannuksia esitettyyn suunnitelmaan. Tarjouksen on voinut jättää tarjouslomakkeella, jossa on pyydetty ilmoittamaan tietyt tiedot, tai vapaamuotoisesti, jolloin kaikkia lomakkeella pyydettyjä tietoja ei ole hankintayksikön mukaan tarvinnut ilmoittaa.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa määritellä tarjouspyyntöasiakirjoissa hankinnan kohde ja tarjouksen valintaperusteena käytetyn kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteet. Tarjouskilpailuun osallistuvien tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankinnan kohde ja tarjouksen valintaan vaikuttavat seikat tulee kuitenkin kuvata tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa ja että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Muutoksenhaun kohteena olevassa hankintamenettelyssä esimerkiksi kaluston ja palvelun laatuvaatimusten osalta on jäänyt epäselväksi, annetaanko kaluston iän osalta pisteitä jokaisen ajoneuvon osalta erikseen vai ajoneuvojen yhteenlasketun keski-iän perusteella. Samoin aikaisemman kokemuksen ja aikataulujen täsmällisyyden osalta on jäänyt epäselväksi, miten niitä on ollut tarkoitus arvioida tarjousvertailussa. Kaluston ja palvelun laatuvaatimusten yksilöimättömyys on ollut omiaan antamaan hankintayksikölle lähes rajoittamattoman valinnanvapauden tarjousten vertailussa.

Edellä esitetyillä perusteilla tarjouspyyntö ei ole ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua hankintamenettelyssä.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti tarjouspyyntöä laatiessaan. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu. Hankintayksikkö on kuitenkin ilmoittanut, että se on väliaikaisesti hoitanut koulukuljetukset alkuperäisen kilpailutuksen mukaisesti. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan valituksen kohteena olevien osien 4, 6 ja 7 osalta hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano tältä osin kieltää.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään osien 4, 6 ja 7 osalta kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli hankintayksikkö aikoo edelleen toteuttaa Parikkalan kunnan koulukuljetusten osien 4, 6 ja 7 hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat sekä julkisia hankintoja koskevat oikeusohjeet.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Parikkalan kunnan 16.4.2015 tekemän hankintapäätöksen § 11 siltä osin kuin se koskee osia 4, 6 ja 7. Markkinaoikeus kieltää Parikkalan kuntaa tältä osin tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 30.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Parikkalan kunnan korvaamaan Linja-Karjala Oy:n oikeudenkäyntikulut 1.500 eurolla.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Riitta Hämäläinen ja Saini Siitarinen.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.