Market Court voids procurement decisions and orders city to pay legal costs due to flawed tender process.

ASIAN TAUSTA

Lounaisen Suomen yhdyskuntajätteiden hyödyntämisen hankintarengas on ilmoittanut 8.5.2013 julkaistulla EU-hankintailmoituksella kilpailullisella neuvottelumenettelyllä toteutettavasta syntypaikkalajitellun yhdyskuntajätteen hyödyntämistä koskevasta palveluhankinnasta enintään noin 25 vuodeksi vuodesta 2015 alkaen.

Hankintarenkaan ovat perustaneet Loimi-Hämeen Jätehuolto Oy, Rauman Seudun Jätehuoltolaitos, Rouskis Oy, Satakierto Oy:stä erotettava Hallavaara Oy ja Turun seudun jätehuolto Oy, jotka ovat kunnallisia jätelaitoksia.

Hankintailmoituksen mukaan osallistumishakemusten jättämisen määräaika on ollut 6.6.2013 kello 16.00.

Porin kaupunginhallitus on 3.6.2013 oikeuttanut Porin Jätehuolto liikelaitoksen liittymään hankintarenkaaseen. Porin Jätehuolto liikelaitoksen johtokunta on 25.9.2013 hyväksynyt sopimuksen liittymisestä hankintarenkaaseen.

Hankintarengas on lähettänyt 17.7.2013 päivätyn alustavan tarjouspyynnön tarjoajiksi hyväksytyille ehdokkaille. Alustavien tarjousten vastaanottamisen jälkeen hankintarengas on päättänyt eriyttää syntypaikkalajitellun yhdyskuntajätteen jätteenkäsittelypalvelun vuosiksi 2015–2017 vuonna 2018 alkavasta hankintakaudesta.

Porin Jätehuolto -liikelaitoksen johtokunta on 18.12.2013 tekemällään hankintapäätöksellä § 61 valinnut kalenterivuosille 2015–2017, kullekin vuodelle erikseen, Ekokem Oy Ab:n, GemiFin Oy:n, HSY Helsingin seudun ympäristöpalvelut -kuntayhtymän, Rosk’n Roll Oy Ab:n ja Ab Stormossen Oy:n tarjoukset. Markkinaoikeus on 19.6.2014 antamallaan päätöksellä numero 436/14 kumonnut sanotun hankintapäätöksen § 61 ja kieltänyt Porin kaupunkia tekemästä hankintasopimuksia päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön 200.000 euron sakon uhalla. Hankintarengas ja Porin kaupunki ovat valittaneet markkinaoikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen, joka on 5.6.2015 antamallaan päätöksellä taltionumero 1548 hylännyt valituksen eikä ole muuttanut markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta.

Porin Jätehuolto -liikelaitoksen johtokunta on päätöksellään 20.5.2014 § 23 päättänyt hankintarenkaan 8.5.2014 päivätyn päätösesityksen mukaisesti rajata hankintaa vuonna 2018 alkavan hankintakauden osalta hankintarenkaan päätösesityksen mukaisesti siten, että kilpailutuksen ulkopuolelle on rajattu ratkaisut, jotka perustuvat 15 vuotta lyhyempään hankintakauteen ja/tai alle 80.000 tonnin jätteen määrälle vuosittain. Lisäksi hankintaa on mainitulla päätöksellä rajattu siten, että vuonna 2018 alkava hankintakausi on 15−25 vuotta ja hyödynnettävän jätteen määrä on 130.000−140.000 tonnia vuodessa.

Porin Jätehuolto -liikelaitos on lakkautettu 30.6.2014 ja Porin kaupungin tekniseen palvelukeskukseen perustettu taseyksikkö on ottanut 1.7.2014 alkaen Porin Jätehuolto -liikelaitoksen tehtävät ja velvoitteet vastuulleen.

Porin kaupungin tekninen lautakunta on 28.10.2014 tekemällään hankintapäätöksellä § 375 valinnut Ekokem Oyj:n syntypaikkalajitellun yhdyskuntajätteen hyödyntämispalvelun tuottajaksi vuodesta 2018 alkaen. Päätöksen liitteenä on hankintarenkaan 23.10.2014 päivätty hankintapäätösesitys.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ilmoitetun mukaan ollut yli 100.000.000 euroa ja yksittäisen kalenterivuoden osalta yli 7.000.000 euroa.

Hankintasopimusta ei ilmoitetun mukaan ole allekirjoitettu.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Veikko Lehti Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevat päätökset, kieltää Porin kaupunkia ja muita hankintarenkaaseen kuuluvia hankintayksiköitä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä Porin kaupunkia koskevilta osin ja velvoittaa Porin kaupungin korjaamaan virheellisen menettelynsä siten, että se kilpailuttaa hankinnan omalta osaltaan uudestaan. Valittaja on myös vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintamenettelyn keskeytettäväksi väliaikaisesti markkinaoikeuden käsittelyn ajaksi. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Porin kaupungin korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 15.958,80 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Markkinaoikeus on antamallaan päätöksellä 436/14, jonka lopputulosta korkein hallinto-oikeus ei ole muuttanut, kumonnut Porin kaupungin hankintapäätöksen vuosien 2015–2017 osalta. Porin Jätehuolto liikelaitos on keskeyttänyt oman vastaavansisältöisen hankintamenettelynsä ja liittynyt hankintarenkaaseen sen jälkeen, kun osallistuminen hankintarenkaan tarjouskilpailuun ei ole enää ollut mahdollista. Porin Jätehuolto -liikelaitoksen liittyminen hankintarenkaaseen on merkinnyt hankinnan muuttamista hankintarenkaan julkaisemassa hankintailmoituksessa annettuihin tietoihin nähden niin olennaisesti, että kyse on ollut uutta kilpailutusta edellyttävästä hankinnasta.

Edellä mainittu menettelyvirhe on koskenut myös nyt kysymyksessä olevaa vuonna 2018 alkavalle hankintakaudelle tehtävää Porin kaupungin hankintaa, jota on koskenut sama hankintarenkaan hankintailmoitus kuin vuosille 2015–2017 tehtävää hankintaa. Porin alueen jätehuoltopalveluita vuosille 2015–2043 ei ole vieläkään kilpailutettu julkisia hankintoja koskevien säännösten mukaisesti. Valittaja on asianosainen asiassa Porin kaupunkia ja Porin aluetta koskevilta osin vuosien 2015–2043 hankintakausille kokonaisuudessaan. Valittajalla on ollut intressi tarjota Porin seudulla syntyvien yhdyskuntajätteiden hyötykäyttöpalvelua vuodesta 2015 alkaen vuoteen 2043 saakka ja sen jälkeenkin.

Vastine

Vaatimukset

Lounaisen Suomen yhdyskuntajätteiden hyödyntämisen hankintarengas ja Porin kaupunki ovat yhteisesti vaatineet, että markkinaoikeus hylkää hankintamenettelyn keskeyttämistä koskevan vaatimuksen ja että markkinaoikeus ensisijaisesti jättää valituksen tutkimatta ja toissijaisesti hylkää sen sekä velvoittaa valittajan korvaamaan niiden arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 27.614,80 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Valittaja on virheellisesti väittänyt, että tarjouksen olisi voinut tehdä pelkästään myös Porin aluetta koskevana, koska osatarjoukset ovat hankintailmoituksen mukaan olleet sallittuja. Hankinnan kohteena on ollut hyödyntämispalvelun hankkiminen eikä jonkin tietyn jätelaitoksen tai kunnan jäte-erän toimittaminen. Hankinnassa on alusta alkaen ollut tarkoitus, että hyödynnettäviä jätteitä voidaan toimittaa palveluntarjoajalle mistä tahansa hankintarenkaaseen kuuluvasta jätelaitoksesta. Näin ollen potentiaalisten tarjoajien kannalta ei ole ollut merkitystä sillä, mikä lounaisen Suomen jätelaitos tai kunta liittyy hankintarenkaaseen. Se, mistä jätteet todellisuudessa kuljetetaan palveluntarjoajan hyödynnettäväksi, ei ole ollut ehdokkaiden tiedossa osallistumishakemuksia tehtäessä eikä ole näin ollen voinut vaikuttaa potentiaalisten tarjoajien osallistumishalukkuuteen. Olennaista on ollut ainoastaan hankittavan hyödyntämispalvelun määrä, joka on yksiselitteisesti ilmoitettu hankintailmoituksessa.

Porin kaupungin jätteen määrä ja hyödyksi tulevan palvelun määrä ovat joka tapauksessa olleet hyvin vähäiset suhteessa hankintarenkaan 25 vuoden hankintaan, eikä Porin kaupungin liittymistä hankintamenettelyyn voida tälläkään perusteella pitää olennaisena muutoksena hankinnan ehtoihin. Kyseessä ei ylipäänsä ole muutos, vaan hankinnan ehtojen täsmentyminen hankintamenettelyn kuluessa.

Lisäksi valittaja on esittänyt vaatimuksia, jotka kohdistuvat Porin kaupungin ohella myös muihin hankintarenkaan jäseniin. Valittajalla ei ole edes oman käsityksensä mukaan oikeussuojan tarvetta muutoin kuin Porin kaupungin osalta. Mahdollisia seuraamuksia ei tule kohdistaa muiden hankintarenkaan jäsenten hankintapäätöksiin.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että hankintarengas on pilkkonut hankinnan kahteen osaan vasta sen jälkeen, kun osallistumishakemukset on tullut viimeistään jättää. Koska hankinnan pilkkominen ei ole ilmennyt hankintailmoituksesta, Porin kaupungin ja hankintarenkaan päällekkäiset tarjouskilpailut ovat johtaneet siihen, ettei valittaja ole osallistumishakemusten jättöaikana perustellusti voinut ymmärtää hankintarenkaan kilpailutuksen koskevan Porin kaupunkia edes vuonna 2018 alkavalta hankintakaudelta.

Koska hankintailmoituksen mukaan kuljetuskustannusten suuruus on ollut osa tarjouksen valintaa koskevaa vertailuperustetta, tiedoilla mukana olevista jätelaitoksista ja niihin kohdistuvista kuljetusetäisyyksistä on ollut merkitystä potentiaalisille tarjoajille.

Hankintailmoitusasiakirjoissa on mainittu osatarjouksen mahdollisuus, jolloin valittaja olisi mitoittanut tarjouksensa itselleen sopivaksi.

Hankintailmoitusasiakirjoissa on myös pyydetty ehdokkaita alustavasti ilmoittamaan osallistumishakemuksissaan halukkuudesta tarjota syntyvien tuhkien, kuonien ja rejektien käsittely. Myös näiltä osin tieto Porin Jätehuolto -liikelaitoksen liittymisestä hankintarenkaaseen olisi voinut olla potentiaalisten tarjoajien kannalta merkityksellinen.

Valittajalla on oikeudellinen intressi esittää vaatimuksia Porin kaupungin lisäksi myös muiden hankintarenkaan jäsenien osalta, koska uusi kilpailutus edellyttää Porin kaupungin irtautumista kokonaan hankintarenkaasta. Jo suoritetun kilpailutuksen ja hankintarenkaaseen liittyvien sopimusjärjestelyjen vuoksi Porin kaupungin uutta tarjouskilpailua ei ole mahdollista järjestää hankintasäännösten mukaisesti, jos Porin kaupunki jatkaa hankintarengasyhteistyötä.

Kuultavan lausunto

Ekokem Oyj on vaatinut, että markkinaoikeus ensisijaisesti jättää valituksen tutkimatta ja toissijaisesti hylkää sen. Lisäksi kuultava on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 6.347,50 eurolla viivästyskorkoineen.

Veikko Lehti Oy ei ole asianosainen asiassa. Valittaja ei ole jättänyt osallistumishakemusta hankintamenettelyssä eikä ole muutoinkaan osoittanut kiinnostusta hankintaan. Valittaja on tuonut esille kiinnostuksensa tarjota palvelua yksinomaan Porin kaupungin alueella, mutta tällainen palvelun rajaaminen ei ole ollut mahdollista. Hankinnassa on alusta alkaen ollut tarkoitus, että hyödynnettäviä jätteitä voidaan toimittaa palveluntarjoajalle mistä tahansa hankintarenkaaseen kuuluvasta jätelaitoksesta.

Ne perusteet, joiden nojalla valittaja on katsottu asianosaiseksi vuosia 2015−2017 koskevassa hankinnassa, eivät ulotu tässä asiassa kyseessä olevaan hankintaan. Hankintarengas on osallistumishakemusten vastaanottamisen ja neuvottelujen jälkeen päättänyt eriyttää jätteen käsittelypalvelun vuosille 2015−2017 vuonna 2018 alkavasta 15−25 vuotta kestävästä hankinnasta. Hankinnan jakamisesta kahteen eripituiseen hankintakauteen on ilmoitettu alustavassa tarjouspyynnössä. Jo hankintailmoituksessa oli varauduttu siihen, että jätemääriä ja hankintakausia täsmennetään.

Valittajan asianosaisasema Porin kaupungin vuosia 2015−2017 koskevan hankinnan osalta oli perustunut ajalliseen läheisyyteen Porin kaupungin oman hankintamenettelyn kanssa. Nyt esillä olevassa asiassa kyseessä oleva hankinta 15−25 vuodeksi ei ole miltään osin päällekkäinen Porin kaupungin sittemmin keskeyttämän hankinnan kanssa, jossa oli pyydetty tarjouksia ajalle 1.10.2013−30.6.2015 sekä mahdolliselle 18 kuukauden optiokaudelle. Valittajan olisi tullut ymmärtää, että Porin kaupungilla on tarve järjestää yhdyskuntajätteidensä hyödyntäminen myös kyseisen hankintakauden jälkeen ja että Porin kaupunki saattaa liittyä myöhemmin hankintarenkaaseen. Tarjousta pitkästä 15−25 vuoden hankintakaudesta ei ole voinut tehdä vain Porin alueen osalta.

Valitus on toissijaisesti hylättävä, koska Porin kaupungin jälkikäteinen liittyminen hankintarenkaaseen ei ole merkinnyt kiellettyä muutosta hankinnan kohteeseen. Se, että korkein hallinto-oikeus on päätöksellään katsonut Porin kaupungin liittymisen hankintarenkaaseen merkinneen kiellettyä hankinnan kohteen muuttamista vuosien 2015−2017 osalta, ei koske tässä asiassa kyseessä olevaa hankintaa. Hankintailmoituksessa on tuotu esiin, että hankintarenkaaseen voi liittyä uusia jäseniä vielä hankintailmoituksen julkaisemisen jälkeen. Valittajan olisi tullut ottaa huomioon se mahdollisuus, että Porin kaupunki olisi saattanut liittyä hankintarenkaaseen myös siten, että se olisi alun alkaenkin osallistunut kilpailutukseen vaikkapa vain vuodesta 2017 eteenpäin. Lisäksi hankekuvauksessa on todettu, että hankintarengas on varannut itselleen oikeuden rajata tarjouskilpailun kohdetta tai ehtoja hankintamenettelyn aikana ja että jätemääriä sekä hankintakausia tarkennetaan lopullisessa tarjouspyynnössä.

Pitkän sopimuskauden osalta on lopulta haettu vain yhtä palveluntuottajaa. Osatarjoukset eivät ole olleet mahdollisia eikä tarjousvertailussa ole tehty vastaavia alueellisia vertailuja kuin lyhyen sopimuskauden osalta. Lisäksi hankintailmoituksen täsmällisyydelle on asetettava väljemmät edellytykset siltä osin kuin kyseessä on hyvin pitkä sopimuskausi. Se, että Porin kaupunkia ei ole mainittu hankintailmoituksessa, ei ole pitkän sopimuskauden osalta vastaavalla tavalla ongelmallista. Potentiaaliset tarjoajat ovat voineet ottaa huomioon sen, että muitakin Lounais-Suomeen kuuluvia hankintayksiköitä voi liittyä hankintaan.

Muut kirjelmät

Veikko Lehti Oy, Lounaisen Suomen yhdyskuntajätteiden hyödyntämisen hankintarengas ja Porin kaupunki sekä Ekokem Oyj ovat antaneet lisälausumia.

Potentiaaliset tarjoajat ovat tehneet päätöksen hankintamenettelyyn osallistumisesta osallistumishakemusvaiheessa. Tältä osin tarjouspyynnön ja tarjousvertailun perusteluosan tiedoilla ei ole merkitystä. Lisäksi kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä potentiaalisten tarjoajien on täytynyt ymmärtää, että hankintailmoituksen tiedot ovat olleet vielä osittain täsmentymättömiä. Tästä syystä potentiaalisten tarjoajien arvio menestymisestään tarjouskilpailussa ei voi perustua täsmällisiin laskelmiin, vaan kokonaisarvioon, jossa yksittäisillä tekijöillä ei käytännössä ole vaikutusta.

Jätelaitoskohtaiset jätekiintiöt, sovellettavat vertailuperusteet sekä pakolliset vaatimukset ovat olleet osallistumishakemuksen jättämisen määräajan päättyessä vielä siinä määrin yleisellä tasolla, että ylipäänsä lopulliset kuljetusmatkat ja siten kuljetuskustannukset sekä niistä johtuva vaikutus tarjousten laskennallisiin vertailupisteisiin ovat olleet potentiaalisten tarjoajien harkinnan kannalta merkityksettömiä. Olennaista ovat olleet tiedot hyödynnettäväksi toimitettavan jätteen arvioidusta enimmäismäärästä ja hankintakauden pituudesta, ja nämä tiedot ovat ilmenneet hankintailmoituksesta riittävällä tarkkuudella.

Vuosien 2015−2017 osalta on ollut mahdollista tehdä osatarjouksia ja vertailu on suoritettu jätelaitoskohtaisesti, jolloin kuljetuskustannuksilla on saattanut olla korostunut merkitys yksittäisen osatarjouksen menestymisen kannalta. Sen sijaan vuonna 2018 alkavan hankintakauden osalta potentiaalinen tarjoaja ei olisi voinut ennakoida hyötyvänsä hyödyntämislaitoksiensa sijainnista, vaikka sillä olisi ollut tieto Porin kaupungin liittymisestä hankintaan. Kyseinen hankinta on jakamaton kokonaisuus, jossa osatarjouksia ei ole hyväksytty.

Hankintailmoituksen perusteella potentiaalisilla tarjoajilla ei ole ollut tiedossa, kuinka paljon jätettä tarkalleen toimitetaan hyödynnettäväksi kustakin hankintailmoituksessa nimetystä jätelaitoksesta ja kuinka paljon jätettä toimitetaan muista hankintarenkaaseen myöhemmin mahdollisesti liittyvistä jätelaitoksista. Tämä korostaa sitä, miten vähäisen merkityksen potentiaaliset tarjoajat ovat voineet antaa kuljetuskustannuksille. Lisäksi osallistumishakemusvaiheessa potentiaalisten tarjoajien ei ole ollut mahdollista ennakoida myöhemmin täsmennettyjen pakollisten vaatimusten vaikutusta tarjoajan omaan käsittelyhintaan eikä ratkaisujensa kilpailukykyä laatuvertailussa.

Porin kaupungin osuus hyödynnettäväksi toimitettavan jätteen kokonaismäärästä 135.000 tonnia kalenterivuodessa on vain 12.825 tonnia eli 9,5 prosenttia jätteen kokonaismäärästä. Porin kaupungin jätteiden kuljetuskustannusten laskennallinen osuus vertailuhinnasta on vähemmän kuin yksi prosentti. Täsmällisemmät tiedot kuljetusmatkoista ja siten kustannuksista eivät olisi muuttaneet potentiaalisten tarjoajien kokonaisharkintaan perustuvaa arviota osallistumisesta hankintamenettelyyn.

Seuraamusvaatimusten osalta Lounaisen Suomen yhdyskuntajätteiden hyödyntämisen hankintarengas ja Porin kaupunki ovat ilmoittaneet, että jos muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätökset kumotaan, Porin kaupungin irtaantumiselle hankintarengasyhteistyöstä ja uuden kilpailutuksen järjestämiselle ei ole olemassa mitään hankintarenkaan jäsenten välisistä sopimuksista tai muusta seikasta johtuvia oikeudellisia tai tosiasiallisia esteitä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Valituksen tutkiminen

Veikko Lehti Oy:n vastapuolet ja kuultava ovat esittäneet, että Veikko Lehti Oy ei ole asiassa asianosainen, koska se ei ole jättänyt tarjouskilpailussa osallistumishakemusta ja tarjousta eikä se ole muutoinkaan osoittanut kiinnostusta kyseessä olevaan hankintaan.

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 85 §:n 1 momentin mukaan hankintaa koskevan asian voi saattaa markkinaoikeuden käsiteltäväksi tekemällä valituksen se, jota asia koskee.

Kuten markkinaoikeuden 19.6.2014 antamassa päätöksessä numero 436/14, jonka lopputulosta korkein hallinto-oikeus ei ole 5.6.2015 antamallaan päätöksellä taltionumero 1548 muuttanut, on katsottu, tarjouskilpailuun osallistumaan kiinnostuneella toimittajalla on kuitenkin oltava tietyissä tilanteissa mahdollisuus hakea muutosta hankintasäännösten vastaisena pitämäänsä tarjouskilpailuasiakirjaan, vaikka toimittaja ei olisikaan osallistunut tarjouskilpailuun.

Nyt esillä olevassa asiassa hankintailmoitus ja alustava tarjouspyyntö ovat samat kuin markkinaoikeuden aikaisemmin ratkaisemassa asiassa numero 436/14, jossa markkinaoikeus on katsonut Veikko Lehti Oy:n olleen asianosainen siitä huolimatta, että yhtiö ei ollut osallistunut tarjouskilpailuun. Korkein hallinto-oikeus on päätöksessään taltionumero 1548 arvioinut Veikko Lehti Oy:n asianosaisasemaa samalla tavoin kuin markkinaoikeus ja todennut, että valitus on tullut tutkia Porin Jätehuolto -liikelaitoksen hankintapäätökseen kohdistuvalta osalta. Kyseinen hankintapäätös on koskenut vuosia 2015–2017, kun taas nyt esillä olevassa asiassa muutoksenhaun kohteena olevat päätökset ja menettely koskevat vuonna 2018 alkavaa 15−25 vuoden hankintakautta.

Veikko Lehti Oy:n asianosaisasema on markkinaoikeuden päätöksen numero 436/14, jonka perustelut korkein hallinto-oikeus on päätöksellään taltionumero 1548 tältä osin hyväksynyt, mukaan osaltaan perustunut siihen, että Porin kaupungin hankintapalvelut on julkaissut HILMA-tietokannassa 4.6.2013 nähtäville tulleen hankintailmoituksen, jolla on pyydetty tarjouksia jätelain mukaisen kunnan vastuulla olevan syntypaikkalajitellun käsittelemättömän sekalaisen yhdyskuntajätteen energiana hyödyntämisestä ajalle 1.10.2013−30.6.2015 ja mahdolliselle 18 kuukauden optiokaudelle. Osallistumishakemukset hankintarenkaan järjestämässä tarjouskilpailussa on tullut toimittaa viimeistään 6.6.2013 eli mainitun Porin kaupungin hankintailmoituksen julkaisemisajankohdan jälkeen.

Veikko Lehti Oy:n vastapuolet ja kuultava ovat nyt esillä olevassa asiassa esittäneet, että edellä mainituista markkinaoikeuden ja korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuista ilmenevä oikeusohje valittajan asianosaisaseman ja valituksen tutkimisen osalta ei sovellu nyt esillä olevaan asiaan eikä Veikko Lehti Oy siten ole asianosainen, koska Porin kaupungin edellä mainitun hankintailmoituksen mukainen hankintakausi 1.10.2013−30.6.2015 ja mahdollinen 18 kuukauden optiokausi eivät ole miltään osin päällekkäiset tässä asiassa kyseessä olevan vuonna 2018 alkavan 15−25 vuoden hankintakauden kanssa. Veikko Lehti Oy:n olisi tullut niiden mukaan ymmärtää, että Porin kaupungilla on ollut tarve järjestää yhdyskuntajätteidensä hyödyntäminen myös vuoden 2015 jälkeen tai optiokautta sovellettaessa vuoden 2016 jälkeen ja että Porin kaupunki voi liittyä hankintarenkaaseen.

Veikko Lehti Oy on puolestaan esittänyt, että sillä on ollut alusta alkaen intressi tarjota Porin seudulla syntyvien yhdyskuntajätteiden hyötykäyttöpalvelua vuodesta 2015 alkaen vuoteen 2043 saakka ja sen jälkeenkin. Lisäksi valittajayhtiö on tuonut esille, että hankintarengas on jakanut hankinnan kahteen osaan vasta sen jälkeen, kun osallistumishakemukset on tullut viimeistään jättää.

Edellä todetuin tavoin hankintarengas on 8.5.2013 julkaistulla hankintailmoituksella ilmoittanut syntypaikkalajitellun yhdyskuntajätteen hyödyntämistä koskevasta kilpailullisella neuvottelumenettelyllä toteutettavasta palveluhankinnasta enintään noin 25 vuodeksi vuodesta 2015 alkaen. Hankintakauden vähimmäisaika on hankintailmoituksen mukaan ollut kaksi vuotta. Hankintailmoituksessa on lisäksi todettu, että jätemääriä ja hankintakausia tarkennetaan lopullisessa tarjouspyynnössä.

Ehdokkaiden on tullut jättää osallistumishakemukset viimeistään 6.6.2013. Hankintailmoituksen liitteenä olleessa hankekuvauksessa on todettu, että neuvottelujen aikana tarjouspyyntöä muokataan yksityiskohtaisemmaksi ja lopullinen ratkaisu tai lopulliset ratkaisut voivat perustua yhteen tai useampaan tarjoukseen. Hankekuvauksessa on lisäksi todettu, että hankintarenkaaseen voi ennen lopullisen tarjouspyynnön laatimista liittyä muita lounaisen Suomen jätelaitoksia tai kuntia ja että hankintarengas on kyseisenä aikana neuvotellut näiden jätelaitosten ja kuntien liittymisestä hankintarenkaaseen. Hankintarengas on hankekuvauksessa varannut itselleen myös oikeuden rajata miltä tahansa osin tarjouskilpailun kohdetta, mukaan lukien hankintakausi ja hyödynnettävän jätteen määrät.

Hankintarengas on lähettänyt 17.7.2013 päivätyn alustavan tarjouspyynnön niille ehdokkaille, joiden osallistumishakemukset on hyväksytty. Alustavat tarjoukset on tullut antaa alustavan tarjouspyynnön liitteen mukaisesti. Liitteessä alustavia tarjouksia on pyydetty lähivuosien ratkaisulle hankintakaudelle 2015−2017 ja kahdelle eripituiselle sekä jätemäärien osalta erisuuruiselle pitkäaikaisratkaisulle vuodesta 2018 alkaen. Alustavat tarjoukset on tullut jättää viimeistään 12.8.2013. Niiden vastaanottamisen jälkeen hankintarengas on päättänyt eriyttää syntypaikkalajitellun yhdyskuntajätteen jätteenkäsittelypalvelun vuosiksi 2015–2017 vuonna 2018 alkavasta hankintakaudesta.

Markkinaoikeus toteaa, että Veikko Lehti Oy:n tiedossa ei ole hankintailmoituksen ja hankekuvauksen perusteella ollut hankinnan jakaminen vuosien 2015–2017 lyhyelle hankintakaudelle ja vuonna 2018 alkavalle pitkälle hankintakaudelle. Hankintarengas on päättänyt asiasta vasta sen jälkeen, kun osallistumishakemukset on tullut jättää. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, ettei ratkaistaessa kysymystä Veikko Lehti Oy:n asianosaisasemasta ole merkitystä sillä seikalla, että Porin kaupungin hankintailmoituksen mukainen hankintakausi ja tässä asiassa kyseessä oleva vuonna 2018 alkava hankintakausi eivät ole päällekkäiset. Veikko Lehti Oy on voinut perustellusti saada sen käsityksen, ettei Porin kaupungin tarkoituksena ole ollut liittyä hankintarenkaaseen edes sen jälkeen, kun Porin kaupungin hankintailmoituksen mukainen hankintakausi on päättynyt.

Edellä todetuilla perusteilla Veikko Lehti Oy:tä on pidettävä asianosaisena ainakin Porin kaupunkia koskevilta osin.

Pääasiaratkaisun perustelut

Hankintalain 1 §:n 1 momentin mukaan valtion ja kuntien viranomaisten sekä muiden hankintayksiköiden on kilpailutettava hankintansa siten kuin hankintalaissa säädetään.

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 5 §:n 14 kohdan mukaan kilpailullisella neuvottelumenettelyllä tarkoitetaan hankintamenettelyä, jossa hankintayksikkö julkaisee hankinnasta hankintailmoituksen ja johon kaikki toimittajat voivat pyytää saada osallistua. Hankintayksikkö neuvottelee menettelyyn hyväksyttyjen ehdokkaiden kanssa löytääkseen yhden tai usean ratkaisun, joka vastaa sen tarpeita ja jonka perusteella valittuja ehdokkaita pyydetään tekemään tarjouksensa.

Hankintalain 30 §:n 1 momentin mukaan kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä hankintayksikön on määriteltävä hankintailmoituksessa hankintaa koskevat tarpeensa ja vaatimuksensa. Hankintayksikkö voi laatia lisäksi hankinnan tavoitteita ja sisältöä tarkentavan hankekuvauksen. Pykälän 2 momentin mukaan hankintayksikkö aloittaa hankintalain 52–59 §:n mukaisesti valittujen ehdokkaiden kanssa neuvottelun, jonka tarkoituksena on määritellä hankinnan toteuttamista koskeva yksi tai useampi ratkaisuvaihtoehto. Lain 30 §:n 3 momentin mukaan neuvottelut voivat tapahtua vaiheittain siten, että neuvotteluissa mukana olevien ratkaisujen määrää rajoitetaan neuvottelujen aikana soveltamalla tarjouksen vertailuperusteita. Neuvottelujen vaiheittaisuudesta ja noudatettavista perusteista on ilmoitettava hankintailmoituksessa tai hankekuvauksessa. Pykälän 6 momentin mukaan tarjouksen valinnassa on sovellettava hankintailmoituksessa tai hankekuvauksessa ilmoitettuja vertailuperusteita.

Hankintalain 41 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella hankinnan kohteen määrittely sekä hankinnan kohteeseen liittyvät muut laatuvaatimukset. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa on oltava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjousten tekemisessä.

Vaikka nyt tarkasteltavana olevassa asiassa ei ole kysymys hankintasopimuksen muuttamisesta, markkinaoikeus katsoo vastaavasti kuin samaan hankintailmoitukseen perustuvaa hankintaa koskevassa korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä 5.6.2015 taltionumero 1548, että edellä mainitusta pressetext-ratkaisusta ilmenevät periaatteet soveltuvat myös nyt käsillä olevan kysymyksen arviointiin.

Asiassa on näin ollen arvioitava sitä, olisiko Porin Jätehuolto liikelaitoksen ilmoittaminen hankintailmoituksessa hankintaviranomaisena, jonka puolesta hankinta tehdään, mahdollistanut sen, että hyväksyttyjen tarjoajien lisäksi muutkin tarjoajat olisivat voineet tehdä tarjouksen tai että jokin muu kuin voittanut tarjous olisi voinut tulla valituksi.

Hankintamenettelynä asiassa on ollut kilpailullinen neuvottelumenettely, joka on hankintailmoituksen liitteenä olleen hankekuvauksen mukaan ollut vaiheittainen siten, että käsiteltävien ratkaisujen ja tarjoajien määrää on rajoitettu asteittain soveltaen hankintailmoituksessa ja hankekuvauksessa esitettyjä alustavia vertailuperusteita. Ehdokkaiden on tullut toimittaa osallistumishakemukset, joiden perusteella hankintarengas on tarkastanut ehdokkaiden soveltuvuuden ja alustavasti niiden esittämien teknisten ratkaisujen luotettavuuden ja toimivuuden. Valitut tarjoajat on kutsuttu neuvotteluihin, joiden osalta hankekuvauksessa on todettu, että hankintarengas valitsee parhaan tai parhaat ratkaisut lopullisen tarjouspyynnön pohjaksi. Hankekuvauksen mukaan neuvottelujen aikana tarjouspyyntöä muokataan yksityiskohtaisemmaksi ja lopullinen ratkaisu tai lopulliset ratkaisut voivat perustua yhteen tai useampaan ehdotukseen.

Hankintamenettelyssä tarjouksen ovat voineet edellä kuvatuin tavoin jättää vain ne tarjoajat, jotka hankintarengas on kutsunut neuvotteluihin osallistumishakemusten perusteella. Markkinaoikeus katsoo, että kysymystä siitä, olisivatko hyväksyttyjen tarjoajien lisäksi muutkin tarjoajat voineet tehdä tarjouksen, on arvioitava osallistumishakemusvaiheessa, joka on siis päättynyt 6.6.2013, potentiaalisten tarjoajien käytössä olleiden tietojen eli hankintailmoituksen ja hankekuvauksen perusteella. Näin ollen ajallisesti myöhemmillä tarjouspyyntöasiakirjoilla ei ole merkitystä tätä kysymystä arvioitaessa.

Hankintailmoituksen mukaan hankintakausi on ollut noin 25 vuotta, mutta kuitenkin vähintään kaksi vuotta. Jätelaitosten alustavan yhteenlasketun jätemäärän on ilmoitettu olevan 80.000−160.000 tonnia vuodessa. Hyödynnettävän jätteen vähimmäismäärä kutakin ehdokkaan hyödyntämisratkaisua kohti on ollut 10.000 tonnia vuodessa. Hankintailmoituksen mukaan jätemääriä ja hankintakausia tarkennetaan lopullisessa tarjouspyynnössä. Osatarjoukset ovat hankintailmoituksen mukaan olleet sallittuja. Hankintailmoituksen mukaan tarjoukset voivat koskea kaikkia hankinnan osia. Hankekuvauksessa on ilmoitettu, että ehdokkaat saavat esittää yhden tai useamman alustavan hyödyntämisratkaisun niin teknisesti kuin myös ajallisesti ja määrällisesti.

Hankekuvauksessa on lisäksi todettu, että hankintarenkaaseen voi ennen lopullisen tarjouspyynnön laatimista liittyä muita lounaisen Suomen jätelaitoksia tai kuntia ja että hankintarengas on kyseisenä aikana neuvotellut näiden jätelaitosten ja kuntien liittymisestä hankintarenkaaseen. Hankintarengas on hankekuvauksessa varannut itselleen myös oikeuden rajata miltä tahansa osin tarjouskilpailun kohdetta, mukaan lukien hankintakausi ja hyödynnettävän jätteen määrät.

Hankintailmoituksen ja hankekuvauksen mukaan tarjousten valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus. Alustavasti ilmoitetut vertailuperusteet ovat olleet seuraavat: "Yksikköhinta (euroa/tonni) sekä tilaajalle aiheutuvat kustannukset, kuten kuljetuskustannukset" 80 prosentin painoarvolla ja "Laatu- ja ympäristönäkökohdat, kuten hyödyntämislaitoksen päästöt, hyötysuhde, energiatehokkuus ja kierrätysaste" 20 prosentin painoarvolla. Hankekuvauksessa on ilmoitettu, että vertailuperusteita voidaan täsmentää lopullisessa tarjouspyynnössä, mikäli tämä on perusteltua erityisesti johtuen esitetyistä hyödyntämisratkaisuista.

Hankintarenkaan 23.10.2014 päivätyn hankintapäätösesityksen mukaan hyödynnettävän jätteen määrä on 130.000−140.000 tonnia vuodessa, mistä Porin kaupungin osuus on 9,5 prosenttia.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankinnassa on menetelty julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimuksia ei ilmoitetun mukaan ole allekirjoitettu. Näin ollen muutoksenhaun kohteena olevat päätökset voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja niiden täytäntöönpano kieltää.

Koska hankinnassa on menetelty hankintasäännösten vastaisesti jo tarjouskilpailua järjestettäessä, virheellinen hankintamenettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään Porin kaupungin osalta kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Porin kaupunki aikoo edelleen toteuttaa syntypaikkalajitellun yhdyskuntajätteen hyödyntämistä koskevan hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Veikko Lehti Oy on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista vain Porin kaupungilta sekä Porin kaupunki, Lounaisen Suomen yhdyskuntajätteiden hyödyntämisen hankintarengas ja Ekokem Oyj Veikko Lehti Oy:ltä.

Asiassa annettu ratkaisu ja virheellinen hankintamenettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli Veikko Lehti Oy joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Porin kaupunki on näin ollen velvollinen korvaamaan Veikko Lehti Oy:n asian laatuun ja laajuuteen nähden määrältään sinällään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä yhtäältä Porin kaupunki ja Lounaisen Suomen yhdyskuntajätteiden hyödyntämisen hankintarengas sekä toisaalta Ekokem Oyj saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Veikko Lehti Oy on liiketoiminnastaan arvonlisäverovelvollinen ja sillä on oikeus vähentää oikeudenkäyntikuluihinsa sisältyvä arvonlisävero omassa verotuksessaan. Tämän vuoksi korvattavaksi vaadituista oikeudenkäyntikuluista on vähennettävä niihin sisällytetty arvonlisävero.

Lopputulos

Markkinaoikeus jättää valituksen tutkimatta niiltä osin kuin Veikko Lehti Oy on kohdistanut vaatimuksia muihin hankintarenkaaseen kuuluviin hankintayksiköihin kuin Porin kaupunkiin.

Markkinaoikeus kumoaa Porin Jätehuolto -liikelaitoksen johtokunnan hankinnan rajaamispäätöksen 20.5.2014 § 23 ja Porin kaupungin teknisen lautakunnan hankintapäätöksen 28.10.2014 § 375. Markkinaoikeus kieltää Porin kaupunkia tekemästä hankintasopimusta sanottujen päätösten perusteella tai panemasta niitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 500.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Porin kaupungin korvaamaan Veikko Lehti Oy:n oikeudenkäyntikulut 12.870 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Porin kaupungin ja Lounaisen Suomen yhdyskuntajätteiden hyödyntämisen hankintarenkaan sekä Ekokem Oyj:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Asian tultua ratkaistuksi lausunnon antaminen hankintamenettelyn keskeyttämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Sami Myöhänen, Ville Parkkari ja Markus Mattila.

HUOMAA

Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa 1.12.2017

taltionumero 6224.