Market Court dismissed bid protest for school transport routes, ruling procurement procedure lawful despite rejected offers.

ASIAN TAUSTA

Kaarinan kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 15.4.2013 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta koululaiskuljetusten palveluhankinnasta lukuvuodelle 2013−2014 ja mahdolliselle yhden vuoden pituiselle optiokaudelle.

Kaarinan kaupungin hallintopalvelun hankintapäällikkö on 23.5.2013 tekemällään päätöksellä nro 3/2013 hylännyt muun ohella Peimarin Liikenne Oy:n ja Turun Invataksit Oy:n tarjoukset reitiltä P10 sekä Peimarin Liikenne Oy:n tarjouksen reiteiltä P11a ja P11b ja päättänyt kilpailuttaa reitit uudelleen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut 350.000−450.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Peimarin Liikenne Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen siltä osin kuin hankintayksikkö on hylännyt reiteistä P10 sekä P11a ja P11b tehdyt tarjoukset ja päättänyt kilpailuttaa reitit uudelleen, määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 30.000 euroa ja velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 6.572 euroa viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti hylätessään valittajan tarjoukset reitistä P 10 sekä reiteistä P11a ja P11b ja keskeyttäessään hankintamenettely mainittujen reittien osalta. Tarjous reitistä P10 on ollut hinnaltaan halvin. Reiteistä P11a ja P11b ei ole jätetty muita tarjouksia.

Hankintayksikkö on hylännyt valittajan ja Turun Invataksit Oy:n tarjoukset reitistä P10 sillä perusteella, että edullisin tarjous on ollut yli 400 prosenttia kalliimpi kuin nykyinen reittihinta. Tarjouspyynnössä hankintayksikkö on varannut oikeuden tarjouksen hylkäämiseen, mikäli tarjousten hinta poikkeaa oleellisesti yleisestä hintatasosta. Hankintayksikkö ei ole selvittänyt yleistä hintatasoa ennen hankintamenettelyn käynnistämistä. Tarjouspyynnössä ei ole määritelty yleistä hintatasoa eikä ilmoitettu niitä kriteereitä, joiden mukaan yleinen hintataso määritellään. Hankintayksikön päätös, jossa ei ole mitään mainintaa yleisestä hintatasosta, ei ole perustunut kyseiseen varaumaan.

Tarjottavan reittihinnan tulee kattaa palkka- ja linja-auton käyttökustannukset sekä kohtuullinen liikevoitto tarjoajalle. Reittien P10, P11a ja P11b koululaiskuljetusten järjestäminen edellyttää linja-auton käyttämistä reiteillä. Kuljetukset ovat koulupäivinä kello 7−9 ja 12−15. Vaikka muuna aikana linja-auto ei ole ajossa, kuljettajalle on maksettava palkka kahdeksan tunnin työpäivältä.

Mikäli hankintamenettelyn keskeyttämisen reitin P10 osalta katsottaisiin tapahtuneen todellisesta ja perustellusta syystä, hankintayksikkö on joka tapauksessa toiminut hankintasäännösten vastaisesti julkaistessaan hankintapäätöksen liitteenä olleessa Koulukuljetustarjousten vertailu 2013 -nimisessä taulukossa reiteistä P10, P11a ja P11b tehtyjen, hylättyjen tarjousten hinnat. Kun hankintayksikkö on hankintapäätöksessä ilmoittanut kilpailuttavansa reitit uudelleen mahdollisimman pian, hankintayksikkö on menettelyllään pyrkinyt yksinomaan siihen, että tarjoajat uudessa tarjouskilpailussa antaisivat hinnaltaan halvempia tarjouksia. Hankintayksikön menettely on kiellettyä tarjousten tinkimistä ja vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun.

Hankintayksikkö tulee velvoittaa suorittamaan valittajalle hyvitysmaksua, koska valittajalla on ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu puheena olevien reittien osalta virheettömässä menettelyssä. Hyvitysmaksuna vaadittu määrä perustuu arvioon valittajalle hankintayksikön virheellisen menettelyn johdosta aiheutuvasta vahingosta.

Vastine

Vaatimukset

Hankintayksikkö on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvolisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.805,72 euroa viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö ei ole menettely tarjoajia syrjivästi eikä ole loukannut tarjoajien tasapuolista kohtelua hylätessään tarjoukset reittien P10, P11a ja P11b osalta. Päätös keskeyttää mainittujen reittien hankintamenettely on perustunut todellisiin ja perusteltuihin syihin. Ensiksi mainitun reitin kilometrihinta on ollut 12,15 euroa kilometriltä, kun muilta reiteiltä hyväksyttyjen tarjousten reittikohtaisten kilometrihintojen keskiarvo on ollut 4,17 euroa kilometriltä. Halvinkin tarjous reitiltä on ylittänyt hankintayksikön arvioiman kustannuslaskelman yli 400 prosentilla. Arvio on perustunut aiemmin kilpailutettuun reitin hintatasoon. Reittiä on ajettu samalla hinnalla reittiä muuttamatta koko edellisen sopimuskauden ajan. Korkean hinnan vuoksi hankintayksikkö aikoo käynnistää selvitykset reitin tarkoituksenmukaisemmasta toteutustavasta.

Reittien P10, P11a ja P11b oppilasmäärät eivät edellytä linja-auton käyttöä. Osaa reitistä P11a ei voi edes ajaa linja-autolla, koska tie on kapea ja mutkainen. Hankintayksikön menettely ei ole ollut syrjivää eikä ole loukannut tarjoajien tasapuolista kohtelua.

Hankintayksikkö on ollut velvollinen viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 11 §:n 1 momentin 6 kohdan perusteella antamaan hankintapäätöksen yhteydessä tiedot muiden tarjousten hinnoista.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikön hankintapäätöksen yhteydessä ilmoittamat tarjousten hinnat hylättyjen reittien osalta eivät ole olleet julkisia. Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 7 §:n mukaan tarjous tulee julkiseksi vasta, kun sopimus on tehty. Kyseisten reittien osalta hankintamenettely on keskeytetty ja hankintasopimusta ei ole tehty.

Hankintayksikkö on keskeyttänyt hankinnan reittien P11a ja P11b osalta sillä perusteella, että valittajan tarjous on ollut ainoa ja että todellista kilpailua ei ole syntynyt. Hankintamenettelyn keskeyttäminen mainitulla perusteella ei ole ollut hankintasäännösten mukaista, koska keskeyttämispäätös on tehty vasta tarjouksen hintatietojen avaamisen ja julkaisemisen jälkeen. Hankintayksikön menettely on loukannut tarjoajien syrjimättömän kohtelun periaatetta.

Reitin P10 osalta tarjouksen on jättänyt kaksi pitkään alalla toiminutta yritystä. Tarjoukset eivät ole poikenneet yleisestä hintatasosta. Tarjouspyynnössä ja hankintasopimuksessa tarjoajalle asetetut ehdot huomioon ottaen tarjoajan on ollut pakko varata reittiä varten auto kuljettajineen koko päiväksi. Hintaa on myös korottanut se, että ajoja tulee edelliseen sopimukseen verrattuna puolta vähemmän kiinteiden kulujen ollessa kuitenkin samat kuin aiemman sopimuksen aikaan. Reitin P11a ajaminen taksiautolla kuten aiemmin ei ole enää kuljetusoppilaiden kasvaneen määrän vuoksi mahdollista, koska tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu kerralla kuljetettavien oppilaiden enimmäismäärää.

Hankintayksikkö on keskeyttänyt hankinnan markkinoiden kartoittamiseksi ainakin reitin P10 sekä mahdollisesti myös reittien P11a ja P11b osalta. Tähän viittaa se, että hankintayksikkö on tehnyt päätöksen kuljetusten hoitamisesta omana työnä ja henkilökuljetuksiin soveltuvan auton hankinnasta pian tarjousten saamisen jälkeen. Parin viikon kuluttua hankintapäätöksestä hankintayksikkö on tehnyt hankintasopimuksen henkilökuljetuksiin soveltuvasta autosta. Hankintamenettelyä ei ole sallittua käynnistää markkinoiden kartoittamiseksi.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on esittänyt, ettei se ole järjestänyt kilpailutusta markkinoiden kartoittamiseksi, vaan saadakseen koulukuljetukset hoidettua lukuvuonna 2013−2014. Kilpailutetuista 20 reitistä 17:stä on tehty hankintapäätös. Kolmen reitin osalta hankinnan keskeyttämiseen on ollut todellinen ja perusteltu syy.

Hankintayksikkö ei ole menetellyt virheellisesti keskeyttäessään hankintamenettelyn reittien P11a ja P11b osalta. Hankintayksikkö ei ole saanut selville kullekin reitille tulleiden tarjousten määrää avaamatta tarjouksia, koska tarjoukset eri reiteille on tullut antaa samalla tarjouslomakkeella.

Hankintayksikkö on antanut tiedot kuljetuksista reitillä P10 parhaan tietonsa ja kokemuksensa mukaan. Palvelulle tarjouksessa asetetut vaatimukset eivät ole rajoittaneet tarjoajan mahdollisuutta käyttää autoa muihin ajoihin silloin, kun autoa ei käytetä koululaiskuljetuksiin. Kuljetuksiin tarvitaan neljän kuljetettavan vuoksi normaali henkilöautoluokan auto. Kuljetuskertoja on 2−3 päivässä ja yksi kerta kestää noin 30 minuuttia.

Reitin P11a ajaminen taksilla (1+8 henkilöä) on mahdollista, koska oppilaat menevät kouluun ja pääsevät koulusta eri aikoina. Silloin, kun oppilaat muutaman kerran vuodessa kuljetetaan samanaikaisesti, oppilaat voidaan kuljettaa useammassa erässä.

Hankintayksikkö ei ole hankkinut henkilönkuljetukseen sopivaa autoa koululaiskuljetuksia varten, vaan hyvinvointipalveluiden käyttöön. Tarjoukset autosta on tullut toimittaa 15.2.2013 ja hankintapäätös on tehty 14.4.2013.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Hankintayksikkö on hylännyt tarjoukset reittien P10, P11a ja P11b osalta ja päättänyt järjestää uuden kilpailutuksen kyseisten reittien osalta mahdollisimman pian. Näin menetellessään hankintayksikkö on todellisuudessa keskeyttänyt hankintamenettelyn reittien P10, P11a ja P11b osalta. Asiassa on näin ollen kysymys siitä, onko hankintayksikkö menetellyt julkista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti keskeyttäessään hankintamenettely reittien P10, P 11a ja P11b osalta.

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 73 a §:n 1 momentin mukaan hankintamenettely voidaan keskeyttää vain todellisesta ja perustellusta syystä. Säännöksen esitöiden mukaan (HE 182/2010 vp s 22) keskeyttämisen syyn arvioinnissa hankintayksikön tulee kiinnittää huomiota siihen, perustuuko hankintamenettelyn keskeyttäminen todellisiin syihin ja siihen, vaikuttaako ratkaisu syrjivästi ehdokkaisiin tai tarjoajiin.

Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on katsottu, että hankintayksiköllä ei ole velvollisuutta tehdä sopimusta ainoan tarjouskilpailuun soveltuvaksi osallistujaksi katsotun tarjoajan kanssa (C-27/98 Fracasso ja Leitschutz, tuomio 16.9.1999, Kok., s. I-5697, 33 kohta). Hankintamenettelyn keskeyttämistä ei ole pidetty kotimaisessa oikeuskäytännössä julkisista hankinnoista annettujen säännösten vastaisena, kun tarjouskilpailun keskeyttäminen on perustunut hankintayksikön rahoitustilanteeseen (KHO 22.3.2006 taltio 2514, MAO 86/05 ja 64/05).

Hankintayksikkö on 23.5.2013 antamallaan päätöksellä nro 3/2013 hylännyt tarjoukset reitin P10 osalta kohtuuttoman suuren hinnankorotuksen vuoksi ja reittien P11a ja P11b osalta, koska tarjouspyyntöön on saatu vain yksi tarjous ja koska todellista kilpailua ole syntynyt. Hankintayksikkö on päätöksessä todennut, että se kilpailuttaa mainittujen reittien osalta hankinnat uudestaan mahdollisimman pian.

Tarjouspyynnön kohdan 9.3 mukaan tilaaja on varannut oikeuden tarjouksen hylkäämisen, mikäli tarjouksen hinta poikkeaa oleellisesti yleisestä hintatasosta. Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikkö ei ole sidottu tähän tai muuhun tarjouspyynnössä ilmoitettuun keskeyttämisperusteeseen, vaan se voi keskeyttää hankinnan mistä tahansa hankintalain 73 a §:n 1 momentissa tarkoitetusta todellisesta ja perustellusta syystä.

Edellä todetuin tavoin oikeuskäytännössä on katsottu, ettei hankintayksiköllä ole velvollisuutta hyväksyä saamaansa ainoaa tarjousta. Hankintayksikön päätöksessään reittien P11a ja P11b osalta ilmoittama peruste hankintamenettelyn keskeyttämiselle on siten asianmukainen ja lähtökohtaisesti yksin riittävä hankinnan keskeyttämiselle.

Reitin P10 osalta hankintayksikön päätöksessä on mainittu, että reitille P10 on saatu kaksi tarjousta, joista edullisinkin on yli 400 prosenttia nykyistä reittihintaa kalliimpi ja että hankintayksikkö selvittää mahdollisuutta reitin tarkoituksenmukaisempaan toteuttamiseen. Hankintayksikkö on markkinaoikeudessa esittänyt, että reitistä P10 tarjottu hinta on ylittänyt kustannuslaskelman 400 prosentilla ja että halvimman tarjouksen kilometrihinta on ollut 12,15 euroa, kun muilta reiteiltä hyväksyttyjen reittikohtaisten tarjousten kilometrihintojen keskiarvo on ollut 4,17 euroa. Koska halvinkin tarjous reitistä P10 on esitetyn selvityksen mukaan ylittänyt nelikertaisesti hankintayksikön kustannusarvion, hankintayksiköllä on ollut hankintamenettelyn keskeyttämiseen reitin P10 osalta todellinen ja perusteltu syy.

Keskeyttämisen syyn arvioinnissa tulee kiinnittää huomiota myös siihen, onko hankintayksikkö menetellyt hankintamenettelyn keskeyttäessään tasapuolisesti ja syrjimättömästi tarjoajia kohtaan. Valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö on loukannut tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun periaatetta julkaistessaan tarjousten hintatiedot reittien P10, P11a ja P11b osalta hankintapäätöksen liitteessä.

Lisäksi valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti keskeyttäessään hankinnan reitin P10 osalta vasta tarjouksen hintatietojen avaamisen jälkeen. Hankintayksikkö on kilpailuttanut samanaikaisesti useita reittejä. Tarjouspyynnön mukaan tarjoukset kaikista reiteistä on tullut antaa samalla lomakkeella, mistä johtuen ilman tarjousten avaamista hankintayksikkö ei ole voinut tietää, että puheena olevan reitin osalta on annettu vain yksi tarjous. Hankintayksikön menettely ei ole ollut tälläkään perusteella virheellinen.

Johtopäätös

Hankintayksikkö ei ole menetellyt julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti keskeyttäessään hankintamenettelyn reittien P10, P11a ja P11b osalta.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolain-käyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulut vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Peimarin Liikenne Oy:n korvaamaan Kaarinan kaupungin oikeudenkäyntikulut 1.805,72 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa maksetaan korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti, siitä lukien kun kuukausi on kulunut tämän markkinaoikeuden päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Anna-Mari Porkkala-Hietala ja Markus Mattila.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.