Market Court dismisses complaint that tender evaluation ignored experience criteria not listed in tender notice.

ASIAN TAUSTA

Jalasjärven kunta (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 20.2.2013 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta sosiaalipalveluiden jaoston kehitysvammahuoltoyksikön yövalvonnan palveluhankinnasta ajalle 1.6.2013–31.5.2015 ja optiokausille 1.6.2015–31.5.2016 ja 1.6.2016–31.5.2017.

Jalasjärven kunnan hallinto- ja talousjohtaja on 30.4.3013 tekemällään hankintapäätöksellä § 33 valinnut Coronaria Hoitoketju Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 227.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Hoivapalvelu Metsätähti Oy on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 1.000 eurolla.

Perusteet

Hankintayksikkö on käyttänyt tarjousten vertailuperusteena kokemusta kehitysvammaisten huollosta, vaikka kyseistä vertailuperustetta ei ole ilmoitettu tarjouspyynnössä. Koska kyseistä vertailuperustetta ei ole mainittu tarjouspyynnössä, valittaja ei ole kuvannut tarjouksessaan työntekijöidensä kokemusta kehitysvammaisten huollosta. Tästä johtuen valittajan kokemus on arvioitu virheellisesti vähäiseksi, mikä antaa harhaanjohtavan kuvan valittajan ja sen henkilöstön todellisesta kokemuksesta ja osaamisesta.

Vastine

Jalasjärven kunta on esittänyt, että tarjouspyynnön mukaan valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka vertailuperusteena ovat olleet hinnan lisäksi laatutekijät eli työntekijöiden täydennyskoulutus, kokemus, pysyvyys ja muu osaaminen, vara- ja sijaisjärjestelmä sekä toimiva laadunhallintajärjestelmä.

Tarjousten vertailussa on käytetty tarjouspyynnössä ilmoitettuja vertailuperusteita. Valittajan viittaama kokemus kehitysvammaisten huollosta ei ole ollut vertailuperusteena eikä sitä ole otettu huomioon tarjouksia pisteytettäessä. Laadun pisteet on annettu tarjoajien esittämien työntekijöiden täydennyskoulutusta, kokemusta, pysyvyyttä ja muuta osaamista koskevien tietojen perusteella.

Koska hankinnan kohteena on ollut kehitysvammahuollon yksikön palvelu, on selvää että tarjoajan on odotettu esittävän selvitystä nimenomaan työntekijöidensä kokemuksesta kehitysvammahuollosta. Valittaja on esittänyt työntekijöidensä osalta ainoastaan yleisiä tietoja, joten se on saanut tarjousten vertailussa tältä osin ainoastaan seitsemän pistettä.

Kuultavan lausunto

Coronaria Hoitoketju Oy ei ole sille varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut lausuntoa.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että tarjousten vertailu on suoritettu virheellisesti, koska voittaneelle tarjoajalle on annettu tarjoajan esittämien työntekijöiden täydennyskoulutusta, kokemusta, pysyvyyttä ja muuta osaamista koskevien tietojen perusteella kymmenen pistettä ja valittajalle vain seitsemän pistettä, vaikka valittaja on laatinut tarjouksensa tarkasti tarjouspyynnön mukaisesti. Hankintayksikkö ei ole perustellut piste-eroa. Tarjousten vertailu on ollut tältä osin epätasapuolista.

Tarjousten vertailu on perustunut osittain myös oletuksiin. Valittajan osalta hankintapäätöksessä on todettu, että valittajalla on vähäinen kokemus kehitysvammahuollosta, vaikka valittaja ei ole eritellyt työntekijöidensä kokemusta eri hoitoaloilta eikä muuten ilmoittanut, ettei työkokemus koske kehitysvammahuoltoa. Hankintayksikön valittajan työntekijöiden kokemuksesta tekemä olettama on lisäksi virheellinen.

Tarjousten laatuvertailussa käytettyjä vertailuperusteita ei ole eritelty tarjouspyynnössä ja niitä on sovellettu epätasapuolisella tavalla.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Laadun vertailuperusteet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin 3 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi.

Pykälän 2 momentin mukaan käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta myös arvioinnissa käytettävät vertailuperusteet on ilmoitettava tärkeysjärjestyksessä hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Vertailuperusteiden asettamisessa voidaan noudattaa soveltuvin osin myös, mitä 62 §:ssä säädetään.

Hankintayksikkö on pyytänyt 28.1.2013 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia kehitysvammaisten asuntolan ja palvelukodin yövalvonnasta. Tarjouspyynnön kohdassa 2 "Palvelukuvaus" on selvitetty yövalvojan tehtävät ja kohdassa 3 "Työntekijöiden ammatillinen pätevyys ja sen valvonta" on todettu, että työntekijöiden tulee täyttää sosiaalihuollon ammatillisen henkilöstön kelpoisuudesta annetut vaatimukset, jolloin vähimmäisvaatimuksena on lähihoitajan koulutus tai vastaava. Lisäksi työntekijöiden on tullut soveltua vaativaan kehitysvammatyöhön. Kyseisessä tarjouspyynnön kohdassa on edelleen edellytetty, että henkilöstön vaihtuvuus on vähäistä ja että palvelun tarjoajalla on varajärjestely äkillisiä sairaustapauksia ja muita poissaoloja varten.

Tarjouspyynnön kohdan 10 "Tarjouksen liitteet" mukaan tarjoukseen on liitettävä muun ohella selvitys vara- ja sijaisjärjestelystä ja kuvaus voimassa olevasta tai suunnitellusta laadunhallintajärjestelmästä valmistumisaikatauluineen.

Tarjouspyynnön kohdassa 11 "Valintaperusteet" on ilmoitettu, että tarjoaja valitaan kokonaistaloudellisuuden perusteella. Kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteet on ilmoitettu seuraavasti.

"1. Tuntihinta 70 p

2. Laatutekijät 30 p

- Työntekijöiden täydennyskoulutus, kokemus, pysyvyys ja muu osaaminen

- Vara- ja sijaisjärjestelmä

- Toimiva laadunhallintajärjestelmä".

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa määritellä tarjouspyynnössä hankinnan kohde sekä kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteet. Tarjouskilpailuun osallistuvien tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankinnan kohde ja tarjouksen valintaan vaikuttavat seikat on kuitenkin kuvattava tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa.

Markkinaoikeus katsoo, että kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteet on tarjouspyynnössä laadun vertailuperusteiden osalta ilmoitettu jossain määrin suppeasti ja yleisellä tasolla. Ottaen kuitenkin huomioon hankinnan kohteena olevan palvelun sisällön kuvaaminen tarjouspyynnössä ja erityisesti henkilökunnan kokemuksen osalta edellytetty sekä vara- ja sijaisjärjestelmän ja laadunhallintajärjestelmän osalta tarjouspyynnössä todettu ja edellytetty selvitys, markkinaoikeus katsoo, että alan ammattimaisina elinkeinonharjoittajina toimivat tarjoajat ovat tarjouspyynnön perusteella tulleet riittävällä tavalla tietoiseksi siitä, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa ja että henkilökunnan kokemuksella on tarkoitettu kokemusta nimenomaan tarjouskilpailun kohteena olleesta kehitysvammatyöstä. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti määrittäessään tarjousten vertailuperusteet.

Tarjousten vertailu ja hankintapäätös

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Pykälän 2 momentin mukaan käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta myös arvioinnissa käytettävät vertailuperusteet on ilmoitettava tärkeysjärjestyksessä hankinta-ilmoituksessa tai tarjouspyynnössä.

Hankintalain 73 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Pykälän 2 momentin mukaan päätöksestä tai siihen liittyvistä asiakirjoista on käytävä ilmi ratkaisuun olennaisesti vaikuttaneet seikat, joita ovat ainakin ehdokkaan, tarjoajan tai tarjouksen hylkäämisen perusteet sekä ne perusteet, joilla hyväksyttyjen tarjousten vertailu on tehty.

Hankintalain 73 §:n 2 momenttia koskevien lain esitöiden (HE 190/2009 vp s. 47) mukaan tarjousvertailun osalta perustelut tulee esittää sellaisella tarkkuudella, että tarjoajalle käy ilmi oman tarjouksen sijoittuminen tarjouskilpailussa suhteessa muihin tarjouksiin. Tarjousvertailusta tulee selkeästi ilmetä kaikkien tarjousten osalta, miten niitä on arvioitu kunkin vertailuperusteen osalta. Tarjousvertailusta tulee esimerkiksi käydä ilmi, mihin konkreettisiin tarjouksista ilmenneisiin seikkoihin vertailu on kunkin vertailuperusteen osalta perustunut ja mihin tarjousten piste-erot perustuvat.

Tarjoaja vastaa tarjouksensa sisällöstä. Tarjousten vertailu on suoritettava tarjouksissa ilmoitettujen tietojen perusteella.

Hankintapäätökseen 30.4.2013 on liitetty tarjousten vertailutaulukko, jonka mukaan hankintayksikkö on suorittanut tarjousten vertailun kaikkien tarjouspyynnössä mainittujen kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden osalta.

Valittaja ei ole tarjouksessaan esittänyt yksilöityä selvitystä siitä, että sen henkilöstöllä olisi aiempaa kokemusta kehitysvammaisten huollosta. Tarjouksessa on vain todettu yleisesti, että valittaja varmistaa sen, että henkilöstöllä on kokemusta tämän kilpailutuksen asiakaskunnan palveluun. Myöskään valittajan tarjoukseen liitetystä referenssiluettelosta ei ole ollut pääteltävissä, että valittajalla ja tämän henkilöstöllä olisi kokemusta kehitysvammaisten huollosta.

Markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti katsoessaan, että valittajan tarjouksessa ei ole esitetty selvitystä sen henkilökunnan kehitysvammaisten huoltoon liittyvästä kokemuksesta. Hankintayksikkö on näin ollen harkintavaltansa puitteissa voinut ottaa tämän seikan huomioon valittajalle työntekijöiden osalta annettavia pisteitä määrittäessään.

Hankintapäätöksen perustelujen osalta markkinaoikeus katsoo, että perustelut, jotka on esitetty osana edellä todettua tarjousten vertailutaulukkoa, ovat niukat ja esitetty osin melko yleisellä tasolla. Perusteluissa on kuitenkin tuotu esiin ne keskeisimmät tarjoajien tarjouksissaan ilmoittamat tiedot, joiden perusteella hankintayksikkö on päätynyt suorittamansa tarjousten pisteytyksen lopputulokseen. Näiden tietojen perusteella on myös ollut mahdollista havaita tarjousten välillä olleet erot. Näin ollen hankintayksikkö ei ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti suorittaessaan tarjousten vertailun ja hankintapäätöksen perustellessaan.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolain-käyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen ja Ville Parkkari.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.