Market Court voids procurement decision due to procedural flaws and orders new tender plus cost reimbursement.

ASIAN TAUSTA

Länsirannikon Koulutus Oy (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 12.12.2013 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta viestinnän ja markkinoinnin tuotantopalvelusta Metallin vetovoima -kampanjaa koskien hankkeen keston ajalle 31.12.2014 saakka.

Länsirannikon Koulutus Oy on 16.1.2014 tekemällään hankintapäätöksellä diaaritunnus 16012014 valinnut Oy Ampersand Consolidated Ab:n tarjouksen.

Länsirannikon Koulutus Oy on 14.3.2014 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä diaaritunnus 14032014 suorittanut uudelleen tarjousten vertailun. Hankintaoikaisupäätöksellä ei ole muutettu hankintapäätöksen lopputulosta.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 160.000 euroa.

Hankintayksikkö on antanut markkinaoikeudelle kirjallisen sitoumuksen olla panematta hankintapäätöstä täytäntöön niin kauan kuin asia on markkinaoikeudessa vireillä.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Kumppania Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä suorittamalla uuden soveltuvuusarvioinnin sekä tarjousvertailun ja tekemällä uuden hankintapäätöksen. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksua. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 3.716 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimusten vastaisesti.

Tarjouspyynnössä ei ole esitetty laatukriteerien arviointiperusteita. Tarjoushinnan määrittely tarjouspyynnössä on ollut selkeä, mutta kustannustehokkuuden määrittely on ollut samalla tavoin epämääräinen kuin varsinaisten laatukriteerienkin. Kustannustehokkuutta koskevien arviointikriteerien osalta ei ole määritelty, mitä arviointiperusteiden olisi tullut sisältää ja miten niiden sisältöä ja paremmuutta on arvioitu. Lisäksi samoja tai samankaltaisia ominaisuuksia ja tehtäviä, kuten alan osaamista sekä kokemuksen määrä ja laajuutta, on tarjouspyynnössä hankintasäännösten vastaisesti käytetty sekä soveltuvuutta koskevina vähimmäisvaatimuksina että osaamista ja kokemusta koskevan laatuvertailuperusteen osalta arvioitavina seikkoina.

Kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointi on suoritettu epämääräisesti ja hankintapäätöksestä puuttuvat kokonaan sanalliset perustelut. Päätöksestä ei käy ilmi valittajan tarjouksen arviointi suhteessa muihin tarjouksiin, kuinka arviointi ja tarjousten keskinäinen painotus on tehty, mistä saadut pisteet ovat muodostuneet ja mistä eri tarjoajien väliset piste-erot ovat johtuneet.

Lisäksi valitun toimittajan alihankkijalla on verovelkaa.

Vastine

Vaatimukset

Länsirannikon Koulutus Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut.

Perusteet

Hankintayksikkö on tehnyt oma-aloitteisesti asiassa hankintaoikaisupäätöksen.

Kuultavan lausunto

Oy Ampersand Consolidated Ab on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Hankintamenettelyssä ei ole ollut valituksessa viitattuja virheellisyyksiä. Pisteytys on tehty ilmoitettuja kriteerejä noudattaen ja referenssien osalta valittaja on itse saanut parhaat pisteet. Voittaneen tarjoajan tarjouksessa kuvattu ratkaisu on vastannut parhaiten kustannusvaikutusten ja tehokkuuden yleisesti tunnettua määritelmää. Voittaneen tarjoajan alihankkijalla ei ole verovelkaa, eikä velka kuitenkaan edes olisi soveltuvuuden este.

Hankintayksikkö on kysymyksessä oleva ala huomioon ottaen asianmukaisesti painottanut henkistä pääomaa. Valituksen tarkoituksena on mahdollisesti viivästyttää hankintaprosessia, jotta valittaja voisi käyttää väärin voittaneen tarjoajan tarjouksesta ilmenevää tietoa. Hankkeen viivästymisestä aiheutuu voittaneelle tarjoajalle huomattavaa ansionmenetystä.

Vastaselitys ja lisäkirjelmä

Tarjouspyynnössä hankintaan sisältyviksi ilmoitetut mediaostot eivät ole sisältyneet voittaneen tarjoajan tarjoukseen, mistä johtuen sen tarjous on tosiasiallisesti ollut huomattavasti valittajan tarjousta kalliimpi.

Tarjousten pisteytystä ei ole toteutettu tasapuolisesti. Valittajalla olisi oikein toteutetussa ja perustellussa arvioinnissa ollut mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi. Palveluhankinnoissa tai rakennusurakoissa, joissa palvelun tarjoamisesta tai rakennustyöstä vastaavien henkilöiden asiantuntemuksella, ammattitaidolla tai pätevyydellä on erityinen merkitys, vertailuperusteina voidaan käyttää myös hankinnan toteuttamisessa tarvittavaa tarjoajien soveltuvuuden vähimmäisvaatimukset ylittävää laadunhallintaa, pätevyyttä, kokemusta ja ammattitaitoa.

Hankintalain 71 §:n 2 momentin viittaussäännöksen mukaan asiassa sovellettavaksi tulevan hankintalain 52 §:n mukaan ehdokas tai tarjoaja on suljettava tarjouskilpailusta, ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus muuten arvioitava sekä tarjoajat valittava ennen tarjousten vertailua.

Hankintamenettely

Tarjouspyynnön mukaan tavoitteena on hankkia viestinnän ja markkinoinnin tuotantopalveluja valtakunnan laajuisen Metallin vetovoima kampanjan metalliala.fi -hankekokonaisuuden yleiselle ja yhteiselle toteutukselle sekä Satakunnan alueella toteutettavalle metalliala.fi, satakunta -hankkeelle.

Hankinnan kohde ja sitä koskevat vaatimukset on kuvattu yksityiskohtaisesti tarjouspyynnön liitteessä 1 "Hankinnan kohteen kuvaus".

Liitteen 1 kohdassa 3 "Hankinnan sisältö" on ilmoitettu, että hankittava tuotantopalvelukokonaisuus sisältää seuraavat osakokonaisuudet

1. Viestinnän ja markkinoinnin strategisen toimintakonseptin ja sisällön ideointi ja suunnittelu

2. Kampanjailmeen visuaalinen ja graafinen suunnittelu ja toteutus

3. Mielenkiintoisen ja monikanavaisen kampanjasuunnitelman laadinta

4. Omaperäisen ja tuoreen kampanjaidean mukaisen viestinnän ja markkinoinnin tuotanto ja toteutus.

Liitteen 1 kohdassa 4 "Hankinnan kustannusvaikutus" on ilmoitettu lisäksi, että hankinnan kustannusvaikutus kokonaisuudessaan voi olla enintään 200.000 euroa sisältäen arvonlisäveron ja että tarjottavan tuotantopalvelukokonaisuuden tulee sisältää seuraavat kustannukset

- viestinnän ja markkinoinnin tuotantopalvelukokonaisuuden ideointi, suunnittelu, tuotanto ja toteutus

- monikanavaisen kampanjaviestinnän tuotanto ja toteutus

- alueellisen ja valtakunnallisen medianäkyvyyden järjestely ja hankinta

- metalliala.fi-sivuston lanseerausvaiheen ulkoasun, sisällön ja toimintojen suunnittelu ja tuotanto.

Tarjouspyynnön liitteessä 2 on tarjoajaa koskevina teknistä ja ammatillista pätevyyttä koskevina soveltuvuusvaatimuksina ilmoitettu

- referenssit, joiden osalta tarjoajan tulee esittää sopivaksi katsomansa referenssit toteuttamistaan vastaavista palvelukokonaisuuksista tai tarjouspyynnön mukaisista osatoimituksista

- tekniset ansiot, joiden osalta tarjoajan tulee esittää selvitys kampanjaehdotuksen toteutuksen teknisistä ratkaisuista ja tuotannon teknisestä toteutuksesta. Tuotannossa käytettävien välineiden ja laitteiden tekninen taso ja niillä saavutettava laatu tulee myös ilmoittaa.

Hankinnan kohdetta ja tarjousta koskevina vähimmäisvaatimuksina on tarjouspyynnön liitteessä 3 ilmoitettu muun ohella

- toteutussuunnitelma, jonka osalta tarjoajan tulee liittää tarjoukseen kampanjaehdotus tarjouspyynnön liitteen 4 mukaisesti

- palvelua tuottavat henkilöt, joiden osalta tarjoajan tulee nimetä tarjoamalleen palvelulle päävastuullinen tuottaja sekä tuotantotiimi, johon on nimettävä vähintään kaksi ja enintään kolme henkilöä, joista yhden on oltava päävastuullinen tuottaja.

Nimettyjen henkilöiden osalta on vähimmäisvaatimuksina ilmoitettu muun ohella, että ainakin yhdellä nimetyistä henkilöistä on oltava

- osaamista ja kokemusta markkinointiviestinnän kokonaisvaltaisesta suunnittelusta ja toteutuksesta

- osaamista ja kokemusta digitaalisen viestinnän suunnittelusta ja tuotannosta

- osaamista ja kokemusta valtakunnallisesta televisio-/elokuvatuotannon suunnittelusta, käsikirjoittamisesta ja toteutuksesta.

Tarjouspyynnön mukaan valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus. Vertailuperusteet ja niiden painoarvot on ilmoitettu seuraavasti:

1. Kustannusvaikutus (painoarvo yhteensä 35 %)

a) Kustannustehokkuus (painoarvo 20 %)

- Tarjoajan ehdotus vertaillaan yhtenä kokonaisuutena

- Käytettävissä olevan rahamäärän tehokas ja laajalevikkinen hyödyntäminen

- Sijoitetun rahamäärän hyödyntäminen ja vaikuttavuus

b) Halvin hinta (painoarvo 15 %)

2. Laatu (painoarvo yhteensä 65 %)

a) Ehdotettu palvelukokonaisuus, kampanjaidea ja mediasuunnitelma (painoarvo 35 %)

- Vertailussa arvioidaan kampanjaehdotuksen soveltuvuutta liitteessä 1 esitettyihin tilaajan tavoitteisiin; luovuutta, uutuusarvoa ja omaperäisyyttä; sopivuutta esitettyyn käyttötarkoitukseen; laaja-alaista näkyvyyttä, kattavuutta ja leviämistä; mediavalintojen käytettävyyttä ja saavutettavuutta; kykyä tavoittaa määritellyt kohderyhmät; vaikuttavuutta valituissa kohderyhmissä

b) Tekniset valmiudet ja ratkaisut (painoarvo 10 %)

- Tarjoajan ehdotus vertaillaan yhtenä kokonaisuutena

- Vertailussa arvioidaan tarjoajan esittämät tekniset ratkaisut; ehdotuksen mukaisen tuotannon tekninen toteutus; tuotannossa käytettävien välineiden ja laitteiden tekninen taso ja laatu

c) Osaaminen ja kokemus (painoarvo 20 %)

- Vertailussa huomioidaan enintään kolme tarjoajan nimeämää henkilöä (päävastuullinen tuottaja + tuotantotiimi). Mahdollisia muita nimettyjä henkilöitä ei oteta huomioon.

- Henkilöiden osaamista vertaillaan yhtenä kokonaisuutena eli enintään kolmen henkilön osaaminen "lasketaan yhteen"

- Osaamisen ja kokemuksen vertailuun vaikuttavat: referenssit ja työnäytteet; alan osaamisen ja kokemuksen määrä ja laajuus; muu eduksi katsottava erityisosaaminen tai kokemus; projektinhallintaosaamisen määrä ja laajuus

Hankintayksikkö on 16.1.2014 päivätyllä hankintapäätöksellä valinnut Oy Ampersand Consolidated Ab:n tarjouksen. Hankintapäätöksen liitteenä olleesta vertailutaulukosta käy ilmi kunkin vertailuun hyväksytyn tarjoajan kustakin vertailuperusteesta ja niiden alakriteereistä saamat pisteet. Vertailun lopputuloksena voittanut tarjoaja on saanut yhteensä 97,20 pistettä ja vertailussa toiseksi sijoittunut valittaja 93,07 pistettä. Hankintapäätöksessä ei ole esitetty pisteytykselle lainkaan sanallisia perusteluja.

Hankintayksikkö on 14.3.2014 tehnyt hankintaoikaisupäätöksen, jolla ei ole muutettu hankintapäätöksen lopputulosta tai edes pisteytystä. Hankintaoikaisupäätöksessä on ilmoitettu tarjouspyynnössä ilmoitettujen kriteerien pisteytyksessä käytetyt peruspisteasteikot sekä ilmoitettu arvioinnissa ja vertailussa käytettyjä perusteita, kuten esimerkiksi osaamisen ja kokemuksen osalta muun ohella referenssit ja työnäytteet sekä alan osaamisen ja kokemuksen määrä ja laajuus.

Tarjouspyynnön arviointi

Valittaja on esittänyt muun ohella, että tarjouspyynnössä ilmoitetut vertailuperusteet ovat olleet epäselviä ja että vertailuperusteiden arviointikriteereinä on ilmoitettu seikkoja, jotka on ilmoitettu myös soveltuvuutta koskeviksi vähimmäisvaatimuksiksi.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa määritellä tarjouspyynnössä hankinnan kohde sekä kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteet. Tarjouskilpailuun osallistuvien tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankinnan kohde ja tarjouksen valintaan vaikuttavat seikat on kuitenkin kuvattava tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Vertailuperusteet eivät saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Tarjouspyynnössä on edellä kuvatulla tavalla yhtenä vertailuperusteena mainittu "kustannusvaikutus" ja "halvimman hinnan" ohella sen toisena alavertailuperusteena "kustannustehokkuus", jonka arviointikriteereinä on edelleen ilmoitettu käytettävissä olevan rahamäärän tehokas ja laajalevikkinen hyödyntäminen sekä sijoitetun rahamäärän hyödyntäminen ja vaikuttavuus. Tarjouspyynnössä ei kuitenkaan ole tarkemmin selvitetty, miten sanottuja seikkoja on ollut tarkoitus asiallisesti arvioida. Markkinaoikeus katsoo, että vertailuperuste "kustannustehokkuus" on jäänyt sisällöltään siinä määrin avoimeksi, että se on jättänyt hankintayksilölle käytännössä lähes rajoittamattoman harkintavallan tarjousten vertailussa.

Lisäksi vertailuperusteen "kustannustehokkuus" osalta ilmoitetut arviointikriteerit, jotka ovat siis käytettävissä olevan rahamäärän tehokas ja laajalevikkinen hyödyntäminen sekä sijoitetun rahamäärän hyödyntäminen ja vaikuttavuus, ovat koskeneet olennaisilta osin samoja seikkoja kuin laadullisen vertailuperusteen "ehdotettu palvelukokonaisuus, kampanjaidea ja mediasuunnitelma" osalta ilmoitetut arviointikriteerit laaja-alainen näkyvyys, kattavuus ja leviäminen sekä vaikuttavuus valituissa kohderyhmissä. Hankintayksikkö on siten menetellyt myös tässä suhteessa päällekkäisiä vertailuperusteita asettaessaan virheellisesti.

Tarjouspyyntö ei edellä mainitut seikat huomioon ottaen ole ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua. Hankintayksikkö on siten menetellyt tarjouspyynnön laatimisessa julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintaoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys ja jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu eikä hankintapäätöstä ole muutoinkaan pantu täytäntöön. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli hankintayksikkö aikoo edelleen toteuttaa kysymyksessä olevan viestinnän ja markkinoinnin tuotantopalvelujen hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään. Hankintalain 89 §:n 3 momentista johtuu, että myös jälkimmäistä hallintolainkäyttölain säännöstä sovelletaan kaikkiin hankintayksiköihin riippumatta siitä, onko hankintayksikkö viranomainen tai tehtäviensä puolesta muutoin viranomaiseen rinnastettavissa oleva.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä. Vastaavasti hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Länsirannikon Koulutus Oy:n 16.1.2014 tekemän hankintapäätöksen diaaritunnus 16012014 ja 14.3.2014 tekemän hankintaoikaisupäätöksen diaaritunnus 14032014. Markkinaoikeus kieltää Länsirannikon Koulutus Oy:tä tekemästä hankintasopimusta sanottujen päätösten perusteella tai panemasta niitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 20.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Länsirannikon Koulutus Oy:n korvaamaan Kumppania Oy:n oikeudenkäyntikulut 2.500 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän markkinaoikeuden päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Länsirannikon Koulutus Oy:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Sami Myöhänen, Reima Jussila ja Sanna Holkeri.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkastaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.