Market Court orders municipality to re-tender public transport services with a fine for procedural violations.

ASIAN TAUSTA

Vehmaan kunnan (jäljempänä myös hankintayksikkö) sosiaali- ja terveyslautakunta on pyytänyt 16.12.2010 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia Vehmaan kunnan vammaispalvelukuljetuksista kolmelle reitille vuodelle 2011 sekä mahdolliselle optiokaudelle 2012–2013.

Vehmaan kunnan sosiaali- ja terveyslautakunta on 19.1.2011 tekemällään hankintapäätöksellä § 6 valinnut Taksi Z/Vehmaan Taksipalvelu Oy:n ja Y Ky:n yhteistarjouksen.

X on valittanut edellä mainitusta Vehmaan kunnan sosiaali- ja terveyslautakunnan hankintapäätöksestä.

Vehmaan kunta on ilmoittanut järjestäneensä hankinnan kohteena olleet kuljetukset edellä mainitun oikeudenkäynnin aikana Vehmaan kunnan sosiaalijohtajan 8.8.2011 tekemän viranhaltijapäätöksen nojalla.

Markkinaoikeus on 15.3.2013 antamassaan päätöksessä numero 108/2013 todennut, että Vehmaan kunta ei ole julkaissut hankintailmoitusta kilpailuttaessaan Vehmaan kunnan vammaispalvelukuljetuksia kolmelle reitille vuodelle 2011 ja mahdolliselle optiokaudelle 2012–2013 ja on tältä osin menetellyt hankinnassaan virheellisesti.

Markkinaoikeus on edellä mainitulla päätöksellään kumonnut Vehmaan kunnan sosiaali- ja terveyslautakunnan 19.1.2011 tekemän hankintapäätöksen § 6 ja kieltänyt Vehmaan kuntaa tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai muutoinkaan panemasta hankintapäätöstä täytäntöön sille asetetun 6.000 euron sakon uhalla.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Hakemus

Vaatimukset

X on vaatinut, että markkinaoikeus tuomitsee päätöksellään numero 108/2013 Vehmaan kunnalle asettamansa 6.000 euron uhkasakon Vehmaan kunnan maksettavaksi ja että markkinaoikeus velvoittaa Vehmaan kunnan saattamaan vammaispalvelukuljetukset välittömästi lain mukaisiksi.

Perusteet

Vehmaan kunnan sosiaalitoimi ei ole markkinaoikeuden päätöksestä huolimatta järjestänyt vammaispalvelukuljetuksia hankintasäännösten mukaisesti.

Vastine

Vaatimukset

Vehmaan kunta on vaatinut, että hakemus hylätään.

Perusteet

Vehmaan kunta ei ole tehnyt hankintasopimusta sosiaali- ja terveyslautakunnan 19.1.2011 tekemän päätöksen § 6 perusteella. Kesään 2011 asti vammaiskuljetukset on hoidettu yhteiskuljetuksena koulutoimen kanssa. Vehmaan kunnan sosiaalijohtaja on 8.8.2011 tehnyt viranhaltijapäätöksen, jolla kuljetuksia hoitanut Z on otettu hoitamaan sosiaalitoimen kyydit Vehmaan ja Uudenkaupungin välillä 8.8.2011 alkaen siksi aikaa, että tietyt päätöksessä kuvatut vammaisten työ- ja päivätoiminnan järjestämiseen liittyvät toimenpiteet saadaan suoritettua ja mahdollinen uusi yhteinen kilpailutus koulu- ja sosiaalitoimen yhteistoimintana järjestettyä.

Kilpailutuksen järjestämiseen liittyvät toimenpiteet eivät ole edenneet vuosien 2011 ja 2012 aikana lähinnä resurssikysymysten vuoksi. Kartoitus vammaisten työ- ja päivätoiminnan järjestämisestä kunnassa on ollut kesken, minkä vuoksi kuljetuksia ei ole kilpailutettu myöskään vuoden 2013 aikana. Kuljetukset voidaan kilpailuttaa vasta sen jälkeen, kun päätös työ- ja/tai päivätoiminnan järjestämisestä joko omana toimintana tai ostopalveluna on tehty ja niiden järjestämisen paikka on selvillä.

Vammaispalvelulain nojalla vammaisille on kuitenkin järjestettävä päivätoimintaa, eikä kuljetuksia voida lopettaa, koska toiminta tapahtuu Mynämäellä vammaisten toimintakeskuksessa.

Hakijan vastaselitys

X on vastaselityksessään muun ohella esittänyt, että hankintasopimusta ei ole allekirjoitettu. Hankintapäätös on kuitenkin pantu täytäntöön, sillä virheellistä kuljetusmenettelyä on koko ajan käytetty. Vammaiskuljetuksista olisi pitänyt järjestää heti uusi tarjouskilpailu markkinaoikeuden päätöksessä numero 108/2013 annetun ohjeistuksen mukaisesti. Vehmaan kunta ei ole mitenkään reagoinut markkinaoikeuden päätökseen eikä asetettuun uhkasakkoon.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

X on 19.6.2013 markkinaoikeuteen saapuneessa hakemuksessaan vaatinut, että markkinaoikeus tuomitsee 15.3.2013 antamassaan päätöksessä numero 108/2013 Vehmaan kunnalle asettamansa 6.000 euron uhkasakon Vehmaan kunnan maksettavaksi ja että markkinaoikeus velvoittaa Vehmaan kunnan saattamaan vammaispalvelukuljetukset välittömästi lain mukaisiksi.

Uhkasakon tuomitseminen maksettavaksi

X:n hakemuksessa esitettyjen vaatimusten perusteella asiassa on ensinnäkin kysymys siitä, onko edellä mainitulla markkinaoikeuden päätöksellä asetetun uhkasakon maksettavaksi tuomitsemiselle perusteita.

Julkisista hankinnoista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 100 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa mainitussa laissa tarkoitetun kiellon tai velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon. Uhkasakon määräämisestä ja tuomitsemisesta säädetään uhkasakkolaissa.

Uhkasakkolain 10 §:n 1 momentin mukaan uhkasakon asettanut viranomainen voi tuomita uhkasakon maksettavaksi, jos päävelvoitetta ei ole noudatettu eikä noudattamatta jättämiseen ole pätevää syytä. Edellytyksenä uhkasakon tuomitsemiselle maksettavaksi on, että uhkasakon asettamista koskeva päätös on lainvoimainen, jollei päätöstä ole säädetty tai määrätty noudatettavaksi muutoksenhausta huolimatta.

Vehmaan kunnan sosiaali- ja terveyslautakunta on pyytänyt 16.12.2010 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia Vehmaan kunnan vammaispalvelukuljetuksista kolmelle reitille vuodelle 2011 sekä mahdolliselle optiokaudelle 2012–2013.

Vehmaan kunnan sosiaali- ja terveyslautakunta on 19.1.2011 tekemällään hankintapäätöksellä § 6 valinnut Taksi Z/Vehmaan Taksipalvelu Oy:n ja Y Ky:n yhteistarjouksen.

X on valittanut edellä mainitusta Vehmaan kunnan sosiaali- ja terveyslautakunnan hankintapäätöksestä.

Vehmaan kunnan sosiaalijohtaja on 8.8.2011 tekemällään viranhaltijapäätöksellä päättänyt ottaa vehmaalaisen Z:n hoitamaan sosiaalitoimen kyydit Vehmaan ja Uudenkaupungin välillä 8.8.2011 alkaen siksi aikaa, että viranhaltijapäätöksessä mainitut tietyt toimenpiteet saadaan suoritettua ja mahdollinen uusi yhteinen kilpailutus koulu- ja sosiaalitoimen yhteishankintana järjestettyä.

Markkinaoikeus on 15.3.2013 antamallaan lainvoiman saaneella päätöksellä numero 108/2013 kumonnut Vehmaan kunnan sosiaali- ja terveyslautakunnan 19.1.2011 tekemän hankintapäätöksen § 6 ja kieltänyt Vehmaan kuntaa tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai muutoinkaan panemasta hankintapäätöstä täytäntöön päätöksessä asetetun 6.000 euron sakon uhalla. Tämän lisäksi markkinaoikeuden päätöksessä on todettu, että mikäli Vehmaan kunta aikoo edelleen toteuttaa kyseessä olevan vammaispalvelukuljetusten hankinnan julkisena hankintana, sen tulee järjestää hankinnasta uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon markkinaoikeuden päätöksessä mainitut seikat.

Markkinaoikeuden päätöksen 15.3.2013 mukainen päävelvoite, johon päätöksellä asetettu uhkasakko on liittynyt, on siten koskenut ainoastaan Vehmaan kunnalle määrättyä kieltoa tehdä hankintasopimusta Vehmaan kunnan sosiaali- ja terveyslautakunnan hankintapäätöksen 19.1.2011 § 6 perusteella tai panemasta sanottua päätöstä muutoinkaan täytäntöön.

Asiassa on näin ollen puheena olevalta osin kysymys siitä, onko Vehmaan kunnan katsottava tehneen hankintasopimusta edellä mainitun hankintapäätöksen perusteella tai panneen sanottua päätöstä muutoinkaan täytäntöön.

Vehmaan kunnan sosiaali- ja terveyslautakunnan hankintapäätöksen 19.1.2011 § 6 mukaan Vehmaan kunnan sosiaali- ja terveyslautakunta on valinnut vammaispalvelukuljetusten osalta Taksi Z/Vehmaan Taksipalvelu Oy:n ja Y Ky:n yhteistarjouksen. Tarjouspyynnön mukaisesti yhteistarjous on koskenut vammaispalvelukuljetuksia kolmelle reitille vuodelle 2011 sekä lisäksi mahdollista erikseen päätettävää optiokautta 2012–2013.

Edellä mainittu hankintapäätös on siten lähtökohtaisesti koskenut ainoastaan vuotta 2011. Siitä, että Vehmaan kunnan toimesta olisi tehty tarjouspyynnössä tarkoitettua erillistä päätöstä optiokauden 2012–2013 osalta, ei asiassa ole esitetty selvitystä.

Vehmaan kunta on ilmoittanut, että sosiaalilautakunnan hankintapäätöksen 19.1.2011 § 6 perusteella ei ole allekirjoitettu hankintasopimusta ja että kuljetukset on järjestetty Vehmaan kunnan sosiaalijohtajan 8.8.2011 tekemän viranhaltijapäätöksen nojalla.

Vehmaan kunnan sosiaalilautakunnan hankintapäätöksellä 19.1.2011 § 6 vammaispalvelukuljetuspalveluita hoitamaan on valittu Taksi Z/Vehmaan Taksipalvelu Oy ja Y Ky niiden yhteistarjouksen perusteella. Vehmaan kunnan sosiaalijohtajan 8.8.2011 tekemän viranhaltijapäätöksen nojalla kuljetukset on puolestaan päätetty antaa yhteistarjouksen tehneiden taksiyrittäjien sijasta yksin Z:n hoidettavaksi. Viranhaltijapäätöksessä ei siten voida katsoa olleen kysymys 19.1.2011 tehdyn hankintapäätöksen täytäntöönpanosta.

Osaltaan viimeksi mainittua voidaan katsoa osoittavan myös markkinaoikeuden 15.3.2013 antama päätös numero 108/2013. Siinä tapauksessa, että Vehmaan kunnan sosiaalijohtajan 8.8.2011 tekemän viranhaltijapäätöksen olisi tulkittu tarkoittaneen Vehmaan kunnan sosiaalilautakunnan hankintapäätöksen 19.1.2011 § 6 täytäntöönpanoa, ainoana markkinaoikeuden käytettävissä olevana seuraamuksena olisi, hankintapäätöksen kumoamisen sijasta, ollut hyvitysmaksun määrääminen.

Edellä mainitun perusteella markkinaoikeus katsoo asiassa jääneen osoittamatta, että Vehmaan kunta olisi jättänyt noudattamatta markkinaoikeuden sille määräämää kieltoa tekemällä hankintasopimuksen Vehmaan kunnan sosiaali- ja terveyslautakunnan hankintapäätöksen 19.1.2011 § 6 perusteella tai panemalla sanottua hankintapäätöstä muutoinkaan täytäntöön. Tämän vuoksi uhkasakkolain 10 §:n 1 momentissa säädettyjä perusteita Vehmaan kunnalle markkinaoikeuden päätöksellä 15.3.2013 numero 108/2013 asetetun uhkasakon tuomitsemiselle maksettavaksi ei ole käsillä. X:n vaatimus uhkasakon tuomitsemisesta maksettavaksi on siten hylättävä.

Vaatimus hankintayksikön velvoittamisesta saattamaan vammaispalvelukuljetukset lain mukaisiksi

X on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Vehmaan kunnan saattamaan vammaispalvelukuljetukset välittömästi lain mukaisiksi.

Hankintalain 1 §:n 1 momentin mukaan muun ohella kuntien viranomaisten on kilpailutettava hankintansa siten kuin hankintalaissa säädetään.

Hankintalain 24 §:n 1 momentin mukaan hankinnoissa käytettävät kilpailuttamismenettelyt määritellään lain 5 §:n 10–16 kohdissa. Hankinnassa on käytettävä ensisijaisesti avointa tai rajoitettua menettelyä. Neuvottelumenettelyä, suorahankintaa, kilpailullista neuvottelumenettelyä ja puitejärjestelyä voidaan käyttää 25–32 §:ssä säädetyin edellytyksin.

Hankintalain 5 §:n 13 kohdan mukaan suorahankinnalla tarkoitetaan hankintamenettelyä, jossa hankintayksikkö julkaisematta hankintailmoitusta valitsee menettelyyn mukaan yhden tai usean toimittajan, jonka kanssa hankintayksikkö neuvottelee sopimuksen ehdoista.

Hankintalain 27 §:n mukaan hankintayksikkö voi valita suorahankinnan muun ohella silloin, jos sopimuksen tekeminen on ehdottoman välttämätöntä, eikä säädettyjä määräaikoja voida noudattaa hankintayksiköstä riippumattomasta, ennalta arvaamattomasta syystä aiheutuneen äärimmäisen kiireen vuoksi.

Lainkohtaa koskevien esitöiden (HE 50/2006 vp s. 76) mukaan laista ilmenevät suorahankinnan edellytykset ovat tyhjentäviä. Koska suorahankinta on poikkeus yleiseen kilpailuttamisvelvoitteeseen, sen käyttöedellytyksiä on tulkittava suppeasti.

Hankintalain 93 §:n 1 momentin mukaan, jos hankinnasta on tehty valitus markkinaoikeuteen, hankintayksikkö voi järjestää hankinnan väliaikaisesti tilaamalla sen hankintamenettelyyn osallistuneelta tai aiemmalta toimittajalta, jollei hankintaa voida sen luonteen vuoksi lykätä markkinaoikeuden käsittelyn ajaksi.

Kuten edellä on todettu, Vehmaan kunta on ilmoittanut, että sosiaalilautakunnan hankintapäätöksen 19.1.2011 § 6 perusteella ei ole allekirjoitettu hankintasopimusta ja että kuljetukset on järjestetty Vehmaan kunnan sosiaalijohtajan 8.8.2011 tekemän viranhaltijapäätöksen nojalla. Edelleen kuten edellä on todettu, mainitussa viranhaltijapäätöksessä ei voida katsoa olleen kysymys 19.1.2011 tehdyn hankintapäätöksen täytäntöönpanosta. Viranhaltijapäätöksessä voidaan sen perustelujen valossa katsoa olleen kysymys hankintalain 93 §:n mukaisesta väliaikaisesta järjestelystä.

Markkinaoikeus on 15.3.2013 antamallaan päätöksellä numero 108/2013 kumonnut Vehmaan kunnan sosiaali- ja terveyslautakunnan 19.1.2011 tekemän hankintapäätöksen § 6. Päätöksessään markkinaoikeus on lisäksi todennut, että mikäli Vehmaan kunta aikoo edelleen toteuttaa kyseessä olevan vammaispalvelukuljetusten hankinnan julkisena hankintana, sen tulee järjestää hankinnasta uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon markkinaoikeuden päätöksessä mainitut seikat.

Hankintayksikkö ei ole 19.6.2013 tapahtuneeseen X:n käsillä olevan hakemuksen markkinaoikeudelle tekemiseen mennessä ryhtynyt toimenpiteisiin uuden tarjouskilpailun järjestämiseksi siitä huolimatta, ettei hankintayksikkö ole valittanut markkinaoikeuden ratkaisusta korkeimpaan hallinto-oikeuteen eikä siten myöskään vaatinut markkinaoikeuden päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä tai keskeyttämistä, vaan jatkanut edelleen hankinnan järjestämistä edellä mainitun Vehmaan kunnan sosiaalijohtajan 8.8.2011 tekemän viranhaltijapäätöksen perusteella.

Viimeistään kyseiseen ajankohtaan mennessä hankinnan toteuttaminen edelleen edellä mainitun viranhaltijapäätöksen nojalla on katsottava merkinneen vammaispalvelukuljetusten hankinnan toteuttamisen suorittamista tosiasiallisesti hankintalain 5 §:n 13 kohdassa tarkoitettuna suorahankintana.

Asiassa ei ole ilmennyt seikkoja, joiden perusteella Vehmaan kunta olisi voinut hankintasäännösten mukaan toteuttaa vammaispalvelukuljetusten hankinnan suorahankintana sitä kilpailuttamatta. Suorahankinnalle ei siten ole ollut hankintalain mukaisia edellytyksiä.

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

X on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Vehmaan kunnan saattamaan vammaispalvelukuljetukset välittömästi lain mukaisiksi.

Hankintalain 94 §:n 1 momentin mukaan, jos hankinnassa on menetelty hankintalain tai sen nojalla annettujen säännösten vastaisesti, markkinaoikeus voi:

1) kumota hankintayksikön päätöksen osaksi tai kokonaan;

2) kieltää hankintayksikköä soveltamasta hankintaa koskevassa asiakirjassa olevaa virheellistä kohtaa tai muuten noudattamasta virheellistä menettelyä;

3) velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä;

4) määrätä hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksun asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä;

5) määrätä hankintayksikölle tehottomuusseuraamuksen;

6) määrätä hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksun;

7) lyhentää hankintasopimuksen sopimuskauden päättymään määräämänsä ajan kuluttua.

Hankintalain 94 §:n 2 momentin mukaan pykälän 1 momentin 4–7 kohdassa mainittujen seuraamusten määräämisestä säädetään 95–98 §:ssä. Säännöksen esitöiden (HE 190/2009 vp s. 69) mukaan markkinaoikeudella on harkintavaltaa seuraamusten määräämisessä. Markkinaoikeuden tulee kuitenkin harkintavaltaansa käyttäessään ottaa huomioon tehokkaan oikeussuojan toteutuminen sekä hankintalainsäädännön tavoitteet. Näin ollen virheelliseen hankintamenettelyyn tulee ensisijaisesti puuttua pykälän 1 momentin 1–3 kohdissa luetelluilla ensisijaisilla seuraamuksilla eli reaalikeinoilla.

Kyseisessä tapauksessa hankintayksikön virheelliseen menettelyyn voidaan puuttua velvoittamalla hankintayksikkö korjaamaan virheellinen menettelynsä. Hankintayksikön virheellinen menettely voidaan korjata velvoittamalla hankintayksikkö kilpailuttamaan hankinta.

Mikäli Vehmaan kunta aikoo edelleen toteuttaa Vehmaan kunnan vammaispalvelukuljetukset edellä mainitussa Vehmaan kunnan sosiaali- ja terveyslautakunnan 16.12.2010 päivätyssä tarjouspyynnössä yksilöityjen kolmen reitin osalta julkisena hankintana, sen tulee kilpailuttaa kyseinen hankinta julkisista hankinnoissa annettujen oikeusohjeiden mukaisesti.

Lopputulos

Markkinaoikeus velvoittaa Vehmaan kunnan, mikäli se aikoo 1.10.2014 jälkeen edelleen toteuttaa Vehmaan kunnan vammaispalvelukuljetusten hankinnan edellä tässä päätöksessä mainitun Vehmaan kunnan sosiaali- ja terveyslautakunnan 16.12.2010 päivätyssä tarjouspyynnössä yksilöityjen kolmen reitin osalta julkisena hankintana, kilpailuttamaan kyseisen hankinnan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden mukaisesti. Tätä velvoitetta on noudatettava nyt asetetun 15.000 euron sakon uhalla.

Muilta osin markkinaoikeus hylkää X:n hakemuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Jussi Karttunen, Petri Rinkinen ja Tomi Rantasaari.

HUOMAA

Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa 4.5.2016 taltionumero 1862.