Market Court dismisses appeal as Competition Authority's refusal to act is not a reviewable administrative decision.

ASIAN KÄSITTELY KILPAILU- JA KULUTTAJAVIRASTOSSA

X (jäljempänä myös X) on 11.6.2013 toimittanut Kilpailu- ja kuluttajavirastolle toimenpidepyynnön, jossa hän on pyytänyt Kilpailu- ja kuluttajavirastoa ryhtymään toimenpiteisiin metsäyhtiöiden ja metsänomistajien välisessä puun ja työpalvelujen kaupassa sovellettavien kilpailunrajoitusten poistamiseksi. Kilpailunrajoitukset ilmenevät erityisesti puun pystykaupan puukauppatapana, jolla sidotaan metsäyhtiön korjuutyö puun kauppaan ja eri puutavaralajien kaupat yhdeksi leimikkokaupaksi. X:n mukaan kysymyksessä on kilpailulain 5 §:n vastainen kilpailijoiden välinen yhteistyö ja kilpailulain 7 §:ssä kielletty määräävän markkina-aseman väärinkäyttö.

X on toimenpidepyynnössään vaatinut, että Kilpailu- ja kuluttajavirasto kieltää puun pystykauppatavan eli puunostajan korjuutyön sitomisen puukauppaan, kieltää eri puutavaralajien kauppojen sitomisen yhdeksi kaupaksi, velvoittaa puun ostajat ottamaan vastaan puun käyttöpaikoilla tai kuljetusvarastoissa myös metsänomistajien ja puunhankintayrittäjien toimittamaa puuta sekä velvoittaa puunjalostusyritykset eriyttämään puunhankinnan itsenäisille talousyksiköille.

X on 5.9.2013 virastolle toimittamassaan kirjelmässä vaatinut virastoa antamaan hänen toimenpidepyyntöönsä päätöksen valitusosoituksineen.

Virasto on 21.10.2013 ilmoittanut sähköpostitse X:lle, että virasto ei anna X:n toimenpidepyyntöön päätöstä, johon sisältyisi valitusosoitus. Viraston mukaan X on käyttänyt hallintoasioita koskevaa yleistä vireillepano-oikeutta. Viranomaisen velvollisuus tehdä hallintopäätös liittyy sellaiseen vaatimukseen tai hakemukseen, joka koskee välittömästi asianosaisen etua, oikeutta tai velvollisuutta, eikä X ole toimenpidepyynnössä esiin tuodussa asiassa asianosainen. Viraston päätös ei välittömästi vaikuta X:n oikeuteen, etuun tai velvollisuuteen.

Virasto on 9.12.2013 ilmoittanut sähköpostitse X:lle, että virasto ei ole tehnyt päätöstä X:n asiassa ja että viraston toiminnasta voi tehdä kantelun eduskunnan oikeusasiamiehelle. Viraston mukaan teoriassa ei ole myöskään estettä sille, että viraston vastauksesta valitetaan markkinaoikeudelle, jonka ratkaistavaksi jää, ottaako se valituksen tutkittavakseen.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

X on vaatinut, että markkinaoikeus kieltää puun ja korjuutyön kytkykaupan ja velvoittaa korjuupalvelua tarjoavat puunostajat tekemään puukaupasta ja korjuutyöstä erilliset sopimukset.

Perusteet

X on metsänomistaja. Hänellä olisi nyt tarve myydä kuusitukkeja, mutta kuusitukin hinta omana hankintana on pystykaupan puuhun verrattuna niin alhainen, ettei hankintakauppaa kannata tehdä. Metsäyhtiöiden puun hintojen asettaminen, jonka tekee mahdolliseksi pystykaupan järjestelmä, vaikuttaa ratkaisevasti X:n oikeuteen teettää puunkorjuuta omassa metsässä ja siitä saatuihin etuihin. Kilpailu- ja kuluttajaviraston kieltäytyminen X:n pyytämistä toimenpiteistä mahdollistaa X:n oikeuksien jatkuvan loukkaamisen. X on asianosainen asiassa. Hän on viitannut asianosaisuuden arvioinnin osalta korkeimman hallinto-oikeuden päätökseen 28.6.2004 taltionumero 1591.

Puun ja korjuutyön kauppojen kilpailunrajoitus ilmenee puunostajan korjuutyön sitomisena puun kauppaan niin sanotuksi pystykaupaksi. Kilpailuviranomaisten tulee kieltää pystykauppatapa ja velvoittaa puuta ostavat metsäyhtiöt tekemään puun ja korjuutyön kaupoista erilliset sopimukset. Metsäyhtiöt voivat korjata tienvarsi- ja tehdaskauppojen puuta urakointisopimuksilla niin kuin metsänhoitoyhdistykset ja yksityiset yrittäjät.

Kilpailuviranomaisilla ja korkeimmalla hallinto-oikeudella on virheellinen käsitys puunkorjuun liiketaloudellisesta asemasta. Puunkorjuu nähdään puunjalostusyritysten liiketoimintaan kuuluvaksi työksi, vaikka se todellisuudessa on metsänomistajan yrityksen harjoittamaa puuntuotannon liiketoimintaa. Myös puunkuljetus on metsänomistajan liiketoimintaa.

Kilpailu- ja kuluttajaviraston lausunto

Vaatimukset

Kilpailu- ja kuluttajavirasto on vaatinut, että markkinaoikeus ensisijaisesti jättää valituksen tutkimatta ja toissijaisesti hylkää valituksen.

Perusteet

Markkinaoikeuden toimivaltaan ei kuulu kieltopäätöksen tekeminen tai velvoittavien määräysten antaminen kolmansille osapuolille.

Kilpailunrajoitusasia tulee markkinaoikeudessa vireille kilpailulain 42 §:n mukaan kilpailulain 12 §:n 3 momentissa, 25 §:n 1 momentissa, 26 §:n 2 momentissa tai 30 §:n 2 momentissa tarkoitetulla esityksellä, 44 §:n 1 momentissa tarkoitetulla valituksella taikka 36 §:n 3 momentissa tai 45 §:n 2 momentissa tarkoitetulla hakemuksella. X:n kohdalla kysymys ei ole tällaisesta tilanteesta.

Kilpailu- ja kuluttajavirasto ei ole tehnyt X:n yhteydenotosta valituskelpoista päätöstä. Asia on tullut virastossa vain muodollisesti vireille, koska X ei ole asianosainen. Hallintolaissa ei säädetä viranomaisen velvollisuudesta tehdä päätös eikä hallinnossa asioivan oikeudesta saada päätös. Oikeus saada päätös perustuu perustuslain 21 §:ään, jonka mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi lain mukaan toimivaltaisessa viranomaisessa. Asian käsittelyyn kuuluu myös asiaa koskevan päätöksen tekeminen. Viranomaisella on hallintoasian käsittelyssä ratkaisupakko, jos asia on tullut asiallisesti vireille asianosaisen toimesta, koska asianosaisella on oikeus saada asiassa sisällöllinen asiaratkaisu. Muiden kuin asianosaisten muutoin kuin omassa intressissään esittämistä vaatimuksista seuraa yleensä vain asian muodollinen vireilletulo. Viranomainen on tällöinkin velvollinen käsittelemään asian, mutta velvollisuutta sisällöllisen asiaratkaisun tekemiseen ei ole.

Hallintolain mukaan hallintoasian käsittelyssä asianosainen on se, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia koskee. X ei ole esille nostamansa hallinto-asian käsittelyssä asianosainen, sillä asia ei koske hänen oikeuttaan, etuaan tai velvollisuuttaan. X on käyttänyt kansalaisille kuuluvaa hallintoasioita koskevaa yleistä vireillepano-oikeutta kiinnittäessään Kilpailu- ja kuluttajaviraston huomion metsäyritysten toimintaan markkinoilla.

Viranomaisella on velvollisuus asianmukaisesti käsitellä jokainen sille tehty vaatimus tai esitys, joka kuuluu sen päätösvaltaan tai muuten koskee sen tehtäviä. Viranomaisen velvollisuus tehdä hallintopäätös liittyy kuitenkin vain sellaiseen vaatimukseen tai hakemukseen, joka koskee välittömästi asianosaisen etua, oikeutta tai velvollisuutta. Kilpailu- ja kuluttajavirasto on vastannut X:n yhteydenottoon kirjeellä 23.8.2013 ja ilmoittanut, ettei virasto ota asiaa tutkittavakseen. Virasto ei ole tehnyt asiassa kilpailulain 44 §:ssä tarkoitettua valituskelpoista päätöstä, josta olisi muutoksenhakuoikeus markkinaoikeuteen. Markkinaoikeus ei ole toimivaltainen tutkimaan X:n valitusta. Valitus on jätettävä tutkimatta.

Joka tapauksessa X:llä ei ole valitusoikeutta asianosaisaseman puuttumisen vuoksi. Kilpailulain 44 §:n 1 momentin mukaan Kilpailu- ja kuluttajaviraston päätökseen saa hakea muutosta markkinaoikeudelta siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään. Hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa. Lainkohdan esitöiden mukaan valitusoikeutta ei voida johtaa yksinomaan päätöksen välillisistä vaikutuksista. Välittömyyskriteerin soveltuvuutta arvioitaessa on kiinnitettävä huomiota kunkin asian laatuun ja asiassa ilmenevään oikeussuojan tarpeeseen.

Se, että virasto ei ole ottanut X:n esille nostamaa asiaa käsittelyynsä, ei vaikuta välittömästi X:n oikeuteen, etuun tai velvollisuuteen. X on virastolle toimittamassaan kirjelmässä perustellut näkemystään omasta asianosaisasemastaan sillä, että hän omistaa metsää ja myy sitä yhtiöille, joiden toimenpidepyynnössä väitetään syyllistyneen kilpailulain vastaiseen menettelyyn. Markkinaoikeudelle jättämässään valituksessa X on esittänyt, että metsäyhtiöiden soveltama pysty- ja hankintakaupan hinnoittelu vaikuttaa ratkaisevasti hänen oikeuteensa teettää puunkorjuuta omassa metsässään ja hänen siitä saamiinsa etuihin.

Viraston ratkaisulla ei ole hallintolainkäyttölaissa tarkoitettua välitöntä vaikutusta X:n oikeuteen, etuun tai velvollisuuteen. Yksinomaan se, että X omistaa metsää ja tarjoaa sitä myytäväksi hankintakaupalla ei tuota X:lle asianosaisasemaa väitetyssä pystykaupan kauppatavan kilpailunvastaisuutta koskevassa asiassa.

Korkein hallinto-oikeus on viimeaikaisessa ratkaisukäytännössään (KHO 2013:170) todennut, että Kilpailu- ja kuluttajavirastolle laissa säädetyn tehtävän luonteesta johtuu, että viraston tehtävänsä hoitamiseksi tekemät päätökset tyypillisesti vaikuttavat kysymyksessä olevan markkinan kilpailuolosuhteisiin ja markkinalla toimivan muunkin kuin toimenpiteen kohteena olevan elinkeinonharjoittajan kilpailuasemaan. Vaikka tällaiset vaikutukset saattavat olla yksittäisen elinkeinonharjoittajan kannalta taloudellisesti tai muutoin sinänsä merkittäviä, ne ovat luonteeltaan välillisiä eivätkä siten muodosta perustaa asianosaisasemalle. Markkinaoikeuden tulee jättää X:n valitus tutkimatta valitusoikeuden puuttumisen vuoksi.

Kilpailu- ja kuluttajaviraston X:lle toimittama kirjallinen ilmoitus asian tutkimatta jättämisestä on yhdenmukainen kilpailulain 32 §:n priorisointisäännöksen kanssa. Kyseisen lainkohdan mukaan Kilpailu- ja kuluttajavirasto on velvollinen asettamaan tehtävänsä tärkeysjärjestykseen. Virasto jättää asian tutkimatta muun muassa silloin, jos ei voida pitää todennäköisenä, että kyseessä on kilpailulain 5 tai 7 §:ssä taikka Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 101 tai 102 artiklassa tarkoitettu kielletty kilpailunrajoitus.

X:n valitus tulee joka tapauksessa hylätä perusteettomana. X:n toimenpidepyyntöön ja valitukseen ei sisälly tietoja, jotka viittaisivat siihen, että X:n esille nostamassa asiassa olisi kysymys kilpailulaissa kielletystä menettelystä.

Asiallisesti sama kysymys pystykaupan kilpailulainsäädännön mukaisuudesta on ollut kilpailuneuvoston käsiteltävänä jo vuonna 2002 (kilpailuneuvoston päätös 18.1.2002, d:o 112/690/2000). Kilpailuvirasto oli poistanut asian käsittelystä ja viraston päätöksestä oli valitettu kilpailuneuvostoon. Kilpailuneuvosto oli hylännyt Ekometsätalouden liitto ry:n valituksen. Korkein hallinto-oikeus oli kumonnut ja poistanut kilpailuneuvoston päätöksen siltä osin kuin kilpailuneuvosto oli tutkinut Ekometsätalouden liitto ry:n valituksen ja jättänyt Ekometsätalouden liitto ry:n kilpailuneuvostolle Kilpailuviraston päätöksestä tekemän valituksen tutkimatta asianosaisaseman puuttumisen vuoksi.

Vastaselitys

X on vastaselityksessään todennut, että Kilpailu- ja kuluttajaviraston ilmoitus kantelun käsittelemättä jättämisestä on rinnastettava päätökseen, josta voidaan valittaa.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Kilpailulain 31 §:n mukaan Kilpailu- ja kuluttajavirasto selvittää kilpailunrajoituksia ja niiden vaikutuksia. Kilpailu- ja kuluttajavirasto ryhtyy toimenpiteisiin kilpailunrajoituksen tai sen vahingollisten vaikutusten poistamiseksi, jos se katsoo elinkeinonharjoittajan tai elinkeinonharjoittajien yhteenliittymän rajoittavan kilpailua 5 tai 7 §:ssä taikka Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 101 tai 102 artiklassa tarkoitetulla tavalla ja toimenpiteisiin ryhtyminen on tarpeen terveen ja toimivan kilpailun turvaamiseksi markkinoilla.

Kilpailulain 32 §:n 1 momentin mukaan Kilpailu- ja kuluttajavirasto asettaa tehtävänsä tärkeysjärjestykseen. Pykälän 2 momentin mukaan Kilpailu- ja kuluttajavirasto jättää asian tutkimatta muun ohella, jos ei voida pitää todennäköisenä, että kyseessä on 5 tai 7 §:ssä taikka Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 101 tai 102 artiklassa tarkoitettu kielletty kilpailunrajoitus tai kilpailua kyseisillä markkinoilla voidaan epäillystä kilpailunrajoituksesta huolimatta pitää kokonaisuudessaan toimivana.

Kilpailulain säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen yleisperustelujen kohdassa "nykytilan arviointi" (HE 88/2010 vp, s. 33) on todettu muun ohella, että hallintolain ja perustuslain vaatimukset on otettava huomioon, kun ehdotetaan keinoja, joiden perusteella Kilpailuvirasto voisi nykyistä paremmin keskittyä kaikkein haitallisimpien kilpailunrajoitusten selvittämiseen. Edellä mainitussa lain esitöiden kohdassa on edelleen todettu, että muiden kuin asianosaisten muutoin kuin omassa intressissään esittämistä vaatimuksista seuraa yleensä vain asian muodollinen vireille tulo. Viranomainen on tällöinkin velvollinen käsittelemään asian, mutta velvollisuutta sisällöllisen asiaratkaisun tekemiseen ei ole.

Edellä mainittujen kilpailulain esitöiden yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 88/2010 vp, s. 74 ja 75) on kilpailulain 32 §:n kohdalla lausuttu muun ohella, että virasto asettaa tehtävänsä tärkeysjärjestykseen ja jättää asian tutkimatta, jos asian tutkiminen ei ole tarpeen terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun turvaamiseksi vahingollisilta kilpailunrajoituksilta. Viraston on suunnattava voimavaransa niin, että se puuttuu ensisijaisesti kilpailun toimivuuden, kansantalouden ja yleisen edun kannalta merkittäviin kilpailunrajoituksiin sekä kaikkein vakavimpiin kilpailunrajoituksiin.

Edelleen lain esitöiden yleisperustelujen kohdan "esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset" (HE 88/2010 vp, s. 43) mukaan edellä mainittujen säännösten tarkoituksena ei ole muuttaa Kilpailuviraston käytäntöä, jonka mukaan epäiltyyn kilpailunrajoitukseen viitanneelle kansalaiselle tai elinkeinonharjoittajalle lähetetään Kilpailuviraston vastaus, jossa kerrotaan, onko asia Kilpailuvirastossa muutoin selvitettävänä, ja todetaan, ettei asiaa tämän yksittäisen yhteydenoton perusteella ryhdytä erikseen selvittämään. Tällainen vastaus ei ole hallintolain mukainen päätös eikä sillä myöskään ole asian käsittelyn päättävää vaikutusta. Kysymys on kilpailulain esitöiden mukaan hyvään hallintotapaan kuuluvasta menettelystä.

Kilpailulain 42 §:n 1 momentti sisältää säännöksen asian vireille tulosta markkinaoikeudessa.

Kilpailulain 44 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan Kilpailu- ja kuluttajaviraston mainitun lain nojalla antamaan päätökseen saa hakea muutosta markkinaoikeudelta siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 4 §:n mukaan hallintoasiassa tehdystä päätöksestä saa valittaa sen mukaan kuin mainitussa laissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentin mukaan päätöksellä, josta saa valittaa, tarkoitetaan toimenpidettä, jolla asia on ratkaistu tai jätetty tutkimatta.

Hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa.

X:n Kilpailu- ja kuluttajavirastolle tekemä toimenpidepyyntö on koskenut metsäyhtiöiden ja metsänomistajien välisessä puun ja työpalvelujen kaupassa pystykaupan puukauppatapaa, jolla X:n mukaan sidotaan metsäyhtiön korjuutyö puun kauppaan ja eri puutavaralajien kaupat yhdeksi leimikkokaupaksi. X, joka on ilmoittanut olevansa metsänomistaja, on toimenpidepyynnössään vaatinut muun ohella, että Kilpailu- ja kuluttajavirasto kieltää puunostajan korjuutyön sitomisen puun kauppaan ja velvoittaa puunostajat ottamaan vastaan puun käyttöpaikoilla tai kuljetusvarastoissa myös metsänomistajien ja puunhankintayrittäjien toimittamaa puuta. Asiassa on X:n näkemyksen mukaan kysymys kilpailulain 5 ja 7 §:n vastaisesta menettelystä.

Kilpailu- ja kuluttajavirasto on 23.8.2013 päivätyssä vastauksessaan ilmoittanut X:lle, ettei Kilpailu- ja kuluttajavirasto käynnistä kilpailulain rikkomisepäilyn selvittämistä X:n toimenpidepyynnön johdosta eikä virasto ota asiaa käsittelyynsä. Vastaukseen ei ole liitetty valitusosoitusta.

Asiassa on siten ensisijaisesti ratkaistava, onko Kilpailu- ja kuluttajaviraston vastaus X:n toimenpidepyyntöön hallintolainkäyttölaissa tarkoitettu valituskelpoinen päätös.

Markkinaoikeus toteaa, että Kilpailu- ja kuluttajavirasto ryhtyy kilpailulain mukaan toimenpiteisiin kilpailunrajoituksen tai sen vahingollisten vaikutusten poistamiseksi, jos se katsoo elinkeinonharjoittajan tai näiden yhteenliittymän rajoittavan kilpailua kilpailulain tai Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen kieltosäännösten vastaisella tavalla. Toimenpiteisiin ryhtyminen edellyttää lisäksi, että virasto arvioi sen olevan tarpeen terveen ja toimivan kilpailun turvaamiseksi markkinoilla.

Arvioitaessa päätöksen valituskelpoisuutta päätöksen nimike ei ole ratkaiseva, vaan arvioinnissa on otettava huomioon päätöksen sisältö, oikeusvaikutukset ja sitovuus.

Kuten Kilpailu- ja kuluttajaviraston vastauksesta ilmenee, virasto ei ole ottanut asiaa käsittelyynsä eikä se ole siten selvittänyt asiaa X:n toimenpidepyynnön perusteella. Markkinaoikeus katsoo, että viraston vastauksessa ei ole ollut kysymys lopullisesta ja sitovasta asiasisältöisestä ratkaisusta. Virasto ei ole myöskään tehnyt asiassa päätöstä tutkimatta jättämisestä. Näin ollen viraston vastaus ei sisällä sellaista päätöstä, josta hallintolainkäyttölain 5 §:n nojalla voidaan valittaa.

Lisäksi markkinaoikeus toteaa, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan pelkästään se seikka, että kansalainen tai elinkeinonharjoittaja on toimenpidepyynnön tekijä, ei tuota hallintolainkäyttölain 6 §:ssä tarkoitettua valitusoikeutta asianomaiselle taholle. Viraston vastauksella ei X:n toimenpidepyynnössään ja valituksessaan kuvaamissa olosuhteissa myöskään ole hallintolainkäyttölain 6 §:ssä ja oikeuskäytännössä tarkoitettua välitöntä vaikutusta X:n oikeuteen, etuun tai velvollisuuteen.

Markkinaoikeudella ei ole myöskään kilpailulain 42 §:n nojalla toimivaltaa ensi asteena tutkia sellaisia väitettyjä kilpailunrajoituksia, jotka eivät ole olleet Kilpailu- ja kuluttajaviraston käsiteltävinä.

Valitus on siten jätettävä tutkimatta.

Lopputulos

Markkinaoikeus jättää valituksen tutkimatta.

MUUTOKSENHAKU

Kilpailulain 44 §:n 2 momentin nojalla tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Maarit Lindroos, Pertti Virtanen ja Riitta Hämäläinen.

HUOMAA

Päätöksestä valitettu. Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.