Market Court dismisses bid protest where procedural errors do not grant complainant a real chance to win the tender.

ASIAN TAUSTA

Seutuhankinta on ilmoittanut 10.4.2012 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta Kotkan kaupungin pääkirjaston palautusautomaatin hankinnasta.

Kotkan kaupungin (jäljempänä myös hankintayksikkö) kaupunginkirjaston kirjastotoimenjohtaja on 23.5.2012 tekemällään hankintapäätöksellä § 20 valinnut Mikro-Väylä Oy:n tarjouksen.

Kotkan kaupungin kaupunginkirjaston kirjastotoimenjohtaja on 13.6.2012 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä hylännyt ATP Automation Ltd Oy:n hankintaoikaisuvaatimuksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 50.000 euroa.

Hankintapäätös on pantu täytäntöön.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

ATP Automation Ltd Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 3.000 euroa.

Perusteet

Valittajan mukaan hankintayksikkö on pisteyttänyt väärin kokonaistaloudellista edullisuutta koskevat vertailuperusteet. Valittajan tarjouksen hinta on ollut 9.040 euroa halvempi kuin voittaneen tarjoajan tarjouksen, eikä tämä hintaero ole voinut kompensoitua muilla vertailuperusteilla.

Vertailuperusteen ”Asiakasliittymän helppokäyttöisyys; toimintojen selkeys, opastus” osalta hankintayksikkö on ottanut virheellisesti huomioon syöttöaukon liikennevalo-ohjauksen pisteytyksessä, vaikka tällaista toimintoa ei ole tarjouspyynnössä vaadittu. Kyseinen toiminto olisi ollut toteutettavissa myös valittajan laitteeseen alle 100 euron kustannuksella.

Vertailuperusteen ”Ergonomisuus henkilökunnan työtehtävissä; lajittelu, muu työskentely” osalta valittaja on ennen tarjouksen jättämistä esittänyt hankintayksikölle kysymyksen palautusautomaatin sijoituksesta. Hankintayksikön vastaus on ollut harhaanjohtava, kun siinä on todettu, että vain ”pienet poikkeamat sallitaan”. Voittanut tarjoaja on kuitenkin siirtänyt syöttöaukkoaan useita kymmeniä senttimetrejä. Mikäli hankintayksikön vastaus olisi sallinut syöttöaukkojen siirtämisen, myös valittaja olisi saanut merkittävästi lisätilaa huoneen toiseen päähän. Tarjouspyynnössä ei ole myöskään erikseen pyydetty sähkötoimisia kirjavaunuja, joista on annettu pisteitä voittaneen tarjoajan tarjoukselle.

Vastine

Vaatimukset

Kotkan kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 600 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö ei ole menetellyt virheellisesti pisteytystä suorittaessaan eikä valittajaa ole tarjouskilpailussa syrjitty. Valittajan markkinaoikeudessa esittämiä tarjouksen parannusehdotuksia ei voida ottaa huomioon tarjouksen jättämisen jälkeen. Valittaja on saanut hinnan osalta täydet 60 pistettä, kun voittaneen tarjoajan tarjous on saanut 46,28 pistettä. Hinnalla on siten ollut suurin painoarvo tarjousvertailussa ja senkin vertailu on suoritettu oikein.

Vastaselitys

Valittaja on antanut vastaselityksen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on muun ohella oltava hankinnan kohde noudattaen soveltuvin osin, mitä teknisistä eritelmistä lain 44 ja 45 §:ssä säädetään, ja tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi. Pykälän 2 momentin mukaan käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta myös arvioinnissa käytettävät vertailuperusteet on ilmoitettava tärkeysjärjestyksessä hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Vertailuperusteiden asettamisessa voidaan noudattaa soveltuvin osin myös, mitä 62 §:ssä säädetään.

Tarjouspyyntö ja tarjousten vertailu

Nyt esillä olevan hankinnan kohteena on ollut Kotkan kaupungin pääkirjaston lainatun materiaalin palautusautomaatti, joka koostuu kahdesta syöttöpisteestä ja kuudesta lajittelupaikasta. Optiona on ollut lajittelukapasiteetin lisääminen kahdella lajittelupaikalla, jolloin kokonaismäärä on kahdeksan palautuspaikkaa.

Tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus ottaen huomioon tarjouspyynnössä esitetyt vertailuperusteet.

Tarjouspyynnön kohdassa ”Hankinnan kohteen kriteerit” on ilmoitettu kokonaishinnan enimmäispisteiksi 60 pistettä. Hintapisteet on ilmoitettu laskettavan kaavalla ”pienin annettu arvo jaettuna tarjotulla arvolla kerrottuna enimmäispisteillä”. Vertailuperusteesta ”Asiakaskäyttö-liittymän helppokäyttöisyys; toimintojen selkeys, opastus” on voinut saada enintään 15 pistettä ja vertailuperusteesta ”Ergonomisuus henkilökunnan työtehtävissä; lajittelu, muu työskentely” enintään 25 pistettä. Enimmäispistemäärä on siten ollut 100 pistettä.

Tarjouspyynnön kohdassa ”Tarjoajan kelpoisuus- ja vähimmäisvaatimukset” on lueteltu toimittajalle asetettujen vaatimusten ohella palautusautomaatille asetetut vaatimukset.

Hankintayksikkö on muutoksenhaun kohteena olevassa hankintapäätöksessään todennut kaikkien saatujen tarjousten olevan tarjouspyynnön mukaisia.

Hankintapäätökseen liitetystä tarjousten vertailutaulukosta käy ilmi, että valittaja on saanut hinnasta täydet 60 pistettä, kun voittanut tarjoaja on saanut 46,28 pistettä. Markkinaoikeus toteaa, että vertailu on hinnan osalta suoritettu tarjouspyynnössä ilmoitettua laskentakaavaa noudattaen.

Hankintapäätökseen liitetystä tarjousten vertailutaulukosta käy ilmi, että valittaja on saanut vertailuperusteesta ”Asiakaskäyttöliittymän helppokäyttöisyys; toimintojen selkeys, opastus” 12 pistettä, kun voittanut tarjoaja on saanut siitä täydet 15 pistettä. Valittajan tarjouksen tältä osin saamia pisteitä on perusteltu vertailutaulukossa seuraavasti:

”Asiakkaalla on käytössään kosketusnäyttö, opastava helppokäyttöinen toiminto ja valinnainen kuitin tulostus. Automaatissa ei ole syöttöaukon valo-ohjausta.”

Muut tarjoajat ovat saaneet kohdasta täydet 15 pistettä. Ne ovat tarjonneet syöttöaukon liikennevalo-ohjausta, ja pisteytystä on tältä osin perusteltu seuraavasti:

”Lisäksi erillinen syöttöaukon liikennevalo-ohjaus opastaa asiakasta materiaalin syöttötilanteessa. Toiminto lisää helppokäyttöisyyttä, koska asiakkaan katse luontevasti ohjautuu tilanteessa syöttöaukolle eikä näytölle.”

Valittaja on esittänyt, että valo-ohjausta ei ollut tarjouspyynnössä erikseen pyydetty mutta että se olisi ollut toteutettavissa myös valittajan tarjoamaan laitteeseen alle 100 euron kustannuksella.

Tarjouspyynnössä on asetettu palautusautomaatille muun ohella seuraava vaatimus: ”Kirjaston asiakkaalla on käytössään kosketusnäyttö, opastava käyttöliittymä ja kuittikirjoitin palautuskuittia varten.” Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnössä ei ole asetettu minkäänlaista valo-ohjausta koskevaa vaatimusta.

Hankintayksiköllä on sinänsä harkintavaltaa tarjousten vertailussa ja sovellettavien kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden määrittämisessä. Tarjouksen valintaan vaikuttavat seikat on kuitenkin kuvattava tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun periaate edellyttää, että tarjoajilla on etukäteen tieto siitä, millä perusteilla parhaan tarjouksen valinta tehdään. Vertailuperusteiden tulee lisäksi liittyä hankinnan kohteeseen ja olla luonteeltaan syrjimättömiä. Vertailuperusteet eivät myöskään saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Markkinaoikeus katsoo, että vertailuperuste ”Asiakaskäyttöliittymän helppokäyttöisyys; toimintojen selkeys, opastus” on ollut vaikeasti yksiselitteisesti ymmärrettävissä. Tarjouspyynnöstä ei ole esimerkiksi käynyt ilmi, että syöttöaukon liikennevalo-ohjaus otetaan huomioon tarjouksen pisteytyksessä. Tarjoajat eivät siten ole voineet tarjouspyynnön perusteella tietää, mitä seikkoja tarjousten vertailussa tullaan tältä osin ottamaan huomioon. Lisäksi tarjouspyynnön ja toteutetun tarjousvertailun perusteella on epäselvää, miten arvioinnissa huomioon otetut tekijät ”asiakkaalla on käytössään kosketusnäyttö, opastava helppokäyttöinen toiminto ja valinnainen kuitin tulostus” ovat tosiasiassa eronneet olennaisesti samoja seikkoja koskevista hankinnan kohteen vähimmäisvaatimuksista.

Valittaja on vielä esittänyt, että hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti pisteyttäessään vertailuperusteen ”Ergonomisuus henkilökunnan työtehtävissä; lajittelu, muu työskentely”.

Hankintapäätökseen liitetystä tarjousten vertailutaulukosta käy ilmi, että valittaja on saanut edellä mainitusta vertailuperusteesta 10 pistettä, kun taas voittanut tarjoaja on saanut siitä täydet 25 pistettä. Valittajan tarjouksen tältä osin saamia pisteitä on perusteltu vertailutaulukossa seuraavasti:

”Tilankäyttö etuosassa tehotonta, joten jatkolajittelua ja käsittelyä joudutaan järjestämään myös tilan ulkopuolelle, joka on työn sujuvuuden kannalta epäergonomista. Tilaa jää vähän optiona pyydetylle lisälajittelukapasiteetille. Automaatin kehikkorakenne vaikeuttaa työskentelyä, siivoamista ja huoltotoimenpiteitä.”

Hankintayksikkö on hankintaoikaisupäätöksessään vielä todennut seuraavaa:

”(Valittajan) tarjoamassa ratkaisussa lisälajittelulle jää tilaa 1.600 mm, joten kahden lajittelupaikan lisälajittelumoduuleita voidaan tilaan sijoittaa vain 1 kpl, kulkuväylän jäädessä noin 1.000 mm levyiseksi. Mikäli lajittelukapasiteettia laajennetaan yhdellä lisälajittelumoduulilla, ergonominen työskentely tilassa vaikeutuu.”

Voittaneen tarjoajan tarjousta on vertailutaulukossa puolestaan perusteltu tältä osin seuraavasti:

”Tilankäyttö tehokasta, joten jatkolajittelun ja käsittelyn sekä kuljetusten järjestäminen tilaan mahdollistaa henkilökunnan ergonomisen työskentelyn. Tilaa jää runsaasti optiona pyydetylle lisälajittelukapasiteetille. Sähkökäyttöiset elektroniset palautusvaunut täyttyvät tehokkaasti ja tyhjennettäessä materiaalia henkilökunta voi säätää itse palautusvaunun pohjan optimaaliselle työskentelykorkeudelle. Laite on varustettu B650E kärryllä.”

Hankintayksikkö on hankintaoikaisupäätöksessään vielä todennut voittaneen tarjoajan tarjouksen osalta seuraavaa:

”Mikro-Väylä Oy:n tarjoamassa ratkaisussa lisälajittelulle jää tilaa noin 2.500 mm, joten kahden lajittelupaikan lisälajittelumoduuleita voidaan tilaan sijoittaa jopa 3 kpl ja silti kulkuväylä jää riittävän suureksi, noin 1.000 mm levyiseksi. Yhden lisälajittelumoduulin asennus jättää tilaan runsaasti tilaa jatkolajitteluun ja -käsittelyyn sekä kuljetusten järjestämiseen.

Sähkökäyttöisessä B650E palautusvaunussa kirjaston työntekijät voivat itse säätää palautusvaunun pohjan kunkin optimaaliselle työskentelykorkeudelle. Tämä vähentää työn kuormittavuutta ja lisää työergonomiaa.”

Tarjouspyynnössä on asetettu palautusautomaatille muun ohella vaatimus ”automaatti sopii annettuun tilaan”, jonka yhteydessä on viitattu palautusautomaatin pohjakuvaan. Lisäksi siinä on asetettu seuraava vaatimus: ”Palautuslaatikon ominaisuudet ja henkilökunnan ergonomiaa edistävät ratkaisut kuvailtu havainnollisesti. Henkilökunnan tavanomaiset huoltotoimenpiteet kuvailtu.” Vaatimuksissa on vielä mainittu, että ”optiona on tarjottava lisälajittelukapasiteettia 2 lajittelupaikan moduuleissa”.

Valittaja on ennen tarjouksen toimittamista kysynyt hankintayksiköltä, onko automaatin sijoitus juuri tarjouspyynnön kuvaliitteen mukainen, eli tuleeko syöttöaukkojen olla juuri kuvaan merkityissä paikoissa. Hankintayksikkö on vastannut kaikille tarjoajille seuraavasti: ”Automaatin sijoitus syöttöaukkoineen tulee olla kuvaliitteen mukainen, pienet poikkeamat sallitaan.” Valittajan mukaan vastaus on ollut harhaanjohtava, kun voittanut tarjoaja on kuitenkin voinut tarjota tuotetta, jonka syöttöaukkoa on siirretty useita kymmeniä senttimetrejä. Myös valittaja olisi saanut lisätilaa huoneen toiseen päähän, jos hankintayksikön vastaus olisi selvästi sallinut syöttöaukkojen siirtämisen.

Markkinaoikeus katsoo, että myös vertailuperuste ”Ergonomisuus henkilökunnan työtehtävissä; lajittelu, muu työskentely” on jäänyt tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella siinä määrin epätäsmälliseksi ja tulkinnanvaraiseksi, etteivät tarjoajat ole voineet riittävällä tarkkuudella tietää, millä seikoilla on mainitun vertailuperusteen osalta merkitystä tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden arvioinnissa. Tarjouspyynnöstä ei ole myöskään käynyt ilmi, että sähkötoimisista kirjavaunuista saisi pisteitä. Lisäksi hankintayksikön antama vastaus, jonka mukaan ”pienet poikkeamat” on sallittu automaatin sijoituksen suhteen, ei ole ollut omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Tarjouspyyntöasiakirjat eivät edellä olevan perusteella ole sisältäneet kaikkia tietoja, joilla on ollut olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjouksen tekemisessä.

Hankintayksikön menettely tarjouspyynnön laatimisessa ja tarjouksia vertailtaessa ei näin ollen ole ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua ja hankintayksikkö on tältä osin menetellyt hankintasäännösten vastaisesti.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimus on pantu täytäntöön. Hankintalain 95 §:n 1 momentista johtuen ainoana seuraamuksena hankintayksikön virheellisestä menettelystä voi siten tulla kysymykseen hyvitysmaksun määrääminen.

Hankintalain 94 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan markkinaoikeus voi määrätä hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksun asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Hankintalain esitöissä (HE 190/2009 vp s. 69) on todettu hyvitysmaksun määräämisen edellytyksenä olevan, että hankintamenettelyssä on tapahtunut virhe ja että ilman tätä virhettä hakijalla olisi ollut todellinen mahdollisuus päästä hankinnan toimittajaksi. Jotta hyvitysmaksu voidaan määrätä, molempien edellytysten tulee täyttyä. Valittajan on osoitettava, että sillä olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu.

Kysymyksessä olevassa tarjouskilpailussa virheetön hankintamenettely olisi merkinnyt sitä, että tarjouspyyntö olisi täyttänyt kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteille hankintalaissa asetetut vaatimukset. Asiassa ei virheiden luonne huomioon ottaen ole mahdollista jälkikäteen varmuudella todeta, miten vertailuperusteet olisi tarjouspyynnössä täsmällisesti tällöin määritelty ja mikä vaikutus tällä olisi ollut tarjousten sisältöön ja tarjousten vertailuun.

Asiassa ei näin ollen ole edellytyksiä katsoa, että valittajalla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Hyvitysmaksun määräämisen edellytykset eivät siten täyty ja vaatimus hyvitysmaksun määräämisestä on hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen ei asiassa annetusta ratkaisusta huolimatta ole kohtuutonta, että hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus hylkää Kotkan kaupungin vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeuden ylituomari Kimmo Mikkola ja markkinaoikeustuomarit Nina Korjus ja Kristiina Kemetter.

HUOMAA:

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.