Market Court dismissed bid protest; tenderer allowed to amend offer after deadline due to lowest price rule.

ASIAN TAUSTA

Mustasaaren kunta (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 8.5.2012 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella rajoitetulla menettelyllä aikavälillä 26.6.2012–14.6.2013 toteutettavasta koulu-rakennuksen uudisrakennus- ja saneerausurakasta.

Mustasaaren kunnan tekninen lautakunta on 27.6.2012 tekemällään hankintapäätöksellä § 78 valinnut rakennusteknisen työn osalta MR Byggarna Ab:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 2.100.000 euroa.

Markkinaoikeus on 2.8.2012 antamallaan päätöksellä hylännyt Oy Tom Knip Ab:n vaatimuksen hankintapäätöksen täytäntöönpanon kieltämisestä väliaikaisesti.

Hankintasopimus on allekirjoitettu 6.7.2012.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Oy Tom Knip Ab on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 173.556 euroa. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 3.500 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti salliessaan voittaneen tarjoajan täydentää tarjoustaan tarjousten jättämiselle varatun määräajan jälkeen. Voittanut tarjoaja on täydentänyt tarjoustaan tarjouspyynnön edellyttämällä massanvaihdolla ja korottanut tarjouksensa hintaa 81.000 eurolla.

Massanvaihto on ollut tarjouspyynnön mukainen työvaihe, joka olisi tullut sisällyttää tarjoukseen. Massanvaihdon välttämättömyys on ilmennyt tarjouspyyntöasiakirjojen liitteenä olleesta Ramboll Finland Oy:n laatimasta selvityksestä. Voittaneen tarjoajan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen ja olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta.

Jos voittaneen tarjoajan tarjous olisi hylätty tarjouskilpailusta hankintasäännösten edellyttämällä tavalla, valittajalla olisi ollut tosiasiallinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu.

Vastine

Vaatimukset

Mustasaaren kunta on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 7.177,50 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Tarjouksen valintaperusteena on ollut halvin hinta. Tarjoukset on avattu 26.6.2012. Tarjousten avaustilaisuudessa on käynyt ilmi, että MR Byggarna Ab:n tarjous on ollut hinnaltaan muihin tarjouksiin verrattuna selvästi halvin, jopa poikkeuksellisen alhainen.

MR Byggarna Ab on tarjouksessaan sitoutunut suorittamaan urakan tarjouspyynnön liitteiden mukaisesti. Tarjouksen huomattava hinnanero muihin tarjouksiin on antanut hankintayksikölle aiheen ennen hankintapäätöstä varmistaa, että osapuolet tulkitsivat tarjouspyynnön vaatimuksia samalla tavalla ja ettei alhainen hinta perustunut mihinkään lakisääteisten velvoitteiden laiminlyönteihin.

Käydyissä urakkaneuvotteluissa on käynyt ilmi, että MR Byggarna Ab oli ollut tietämätön massanvaihtoa koskevasta vaatimuksesta, eikä ollut huomioinut sitä tarjoushinnassaan. Yhtiö oli vedonnut siihen, että se ei ollut saanut kaikkia tarjouspyyntöasiakirjoja. Hankintayksikkö ei ole voinut sulkea pois tätä mahdollisuutta, sillä tarjouspyyntöasiakirjat oli toimitettu tarjoajille ulkopuolisen kopiopalvelutuottajan toimesta.

Näissä olosuhteissa on ollut perusteltua antaa MR Byggarna Ab:lle mahdollisuus täsmentää tarjoustaan, sillä tarjoukseen sisältynyt epäselvyys johtui tarjouspyynnön sisältöä koskevasta epäselvyydestä, eli siitä, oliko tarjouspyyntö toimitettu täydellisenä tarjoajalle. Täsmentäminen ei ollut tarjouksen parantamista, sillä MR Byggarna Ab oli joka tapauksessa yleisellä tasolla sitoutunut tarjouspyynnön vaatimuksiin. Täsmennyksen johdosta tarjoushinta lisäksi muuttui tarjoajan kannalta epäedulliseen suuntaan eli nousi 81.000 eurolla. MR Byggarna Ab:lla ei ole ollut tietoa muiden tarjoajien tarjoushinnoista, sillä tarjousten avaustilaisuus ei ole ollut julkinen, eikä tarjouksia muutoinkaan oltu saatettu julkisuuteen. Täsmentämisen ansiosta MR Byggarna Ab:n tarjous on ollut muiden tarjousten kanssa vertailukelpoinen.

Olisi ollut vastoin tarjoajien yhdenvertaisen kohtelun vaatimusta, jos hankintayksikkö olisi valinnut MR Byggarna Ab:n tarjouspyynnön mukaisen tarjouksen tietoisena siitä, että muita tarjouksia alhaisempi tarjoushinta perustuu mahdolliseen ilmaisuerehdykseen. Oman sopimusoikeudellisen asemansa turvaamiseksi hankintayksiköllä on ollut intressi antaa tarjoajalle mahdollisuus täsmentää tarjoustaan, kun siinä ei ole ollut kysymys tarjouksen parantamisesta.

Hankintayksikön menettely ei ole ollut valittajaa tai muita tarjoajia kohtaan syrjivää, ja hankintamenettelyssä on muutoinkin noudatettu hankintalainsäädännön vaatimuksia ja periaatteita.

Hankintamenettelyssä ei ole tapahtunut virhettä, jolloin hyvitysmaksun määräämiselle ei ole edellytyksiä. Muutoinkaan hyvitysmaksun määräämisen edellytykset eivät täyttyisi. Jos hankintayksikkö ei olisi sallinut MR Byggarna Ab:n täsmentää tarjoustaan, sen olisi joka tapauksessa pitänyt keskeyttää hankinta ja järjestää uusi tarjouskilpailu. Ei voida tietää, olisiko valittajalla ollut todellinen mahdollisuus voittaa uusi tarjouskilpailu.

Vastaselitys

Tarjouspyynnön mukana on ollut asiakirjaluettelo, jossa on luetteloitu kaikki tarjouspyyntöasiakirjat. Asiakirjaluettelon kohdassa 7 on mainittu pohjatutkimukset ja kohdassa 8 maaperäsuunnittelu. Nämä asiakirjat ovat sisältäneet perustussuunnittelun ja kaikki maanvaihtoa koskevat määräykset.

Kiinteähintaisessa rakennusurakassa pohjatutkimus on tarjouslaskennan kannalta välttämätön, eikä urakkatarjousta voida laskea ilman näitä tietoja. Voittaneen tarjoajan olisi tullut selvittää asia ja hankkia puuttuneet asiakirjat ennen tarjouksen jättämistä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Hankintamenettelyn kulku

Mustasaaren kunta on 14.5.2012 päivätyllä tarjouspyynnöllä pyytänyt tarjouksia muun ohella koulurakennuksen uudisrakennus- ja saneerausurakkaan liittyvistä rakennusteknisistä töistä. Tarjoukset on pyydetty antamaan RT 80280 SV -asiakirjapohjaa käyttäen. Tarjouksen valintaperusteena on ollut halvin hinta.

Tarjouspyyntöasiakirjoihin on muun ohella kuulunut maaperäsuunnittelua koskeva asiakirja, jolla on tarkoitettu Ramboll Finland Oy:n laatimaa 22.5.2012 päivättyä asiakirjaa "Selvitys perustamis- ja pohjaolosuhteista, maanrakennustöiden rakennusselitys". Kyseisessä asiakirjassa on annettu yksityiskohtaiset ohjeet massanvaihdon toteuttamisesta.

Tarjouspyynnön mukaan tarjoukset on tullut toimittaa hankintayksikölle 14.6.2012 mennessä. Hankintayksikkö on myöhemmin pidentänyt tarjousten jättämiselle varattua aikaa 25.6.2012 saakka.

Hankintayksikkö on avannut tarjouskilpailussa saamansa tarjoukset 26.6.2012 pidetyssä tarjousten avaustilaisuudessa. Tarjousten avaustilaisuuden pöytäkirjan mukaan edullisimman tarjouksen on antanut MR Byggarna Ab, jonka tarjouksen arvonlisäveroton hinta oli 1.914.000 euroa. Hankintayksikön saamien muiden tarjousten arvonlisäverottomat hinnat ovat olleet 2.241.587?2.847.000 euroa.

Hankintayksikkö on tarjousten avaamisen jälkeen käynyt urakkaneuvotteluja hinnaltaan halvimman tarjouksen antaneen MR Byggarna Ab:n kanssa muun ohella varmistaakseen, että tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen. Hankintayksikön laatiman 26.6.2012 päivätyn pöytäkirjan mukaan MR Byggarna Ab:n edustaja on neuvotteluissa ilmoittanut, että yhtiölle toimitetuissa tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole ollut mukana Ramboll Finland Oy:n selvitystä eikä yhtiö ole ollut tietoinen siitä, että urakkaan on kuulunut massanvaihto tarjouspyyntöasiakirjoissa edellytetyssä laajuudessa. MR Byggarna Ab:n tarjoukseen ei näin ollen ole sisältynyt sanottua massanvaihtoa eikä sen tarjoamassa urakkahinnassa ole huomioitu kyseisen työvaiheen kustannuksia. Pöytäkirjasta ilmenee edelleen, että hankintayksikkö on tämän jälkeen antanut MR Byggarna Ab:lle Ramboll Finland Oy:n selvityksen ja pyytänyt yhtiötä täydentämään tarjoustaan ennen 27.6.2012 pidettävää teknisen lautakunnan kokousta.

MR Byggarna Ab on 26.6.2012 täydentänyt tarjoustaan massanvaihtoa koskevan työvaiheen vuoksi korottamalla tarjoushintaansa 81.000 eurolla. Uusi arvonlisäveroton tarjoushinta on ollut 1.995.000 euroa.

Hankintayksikkö on tehnyt 27.6.2012 hankintapäätöksen, jolla se on valinnut tarjouskilpailun voittajaksi halvimman tarjouksen tehneen MR Byggarna Ab:n tarjouksen.

Asian oikeudellinen arviointi

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Asiassa on selvitetty, että MR Byggarna Ab:n antama tarjous ei ole sisältänyt hankinnan kohteeseen kuulunutta massanvaihtoa tarjouspyyntöasiakirjojen edellyttämässä laajuudessa, mikä on tullut ilmi hankintayksikön neuvoteltua halvimman tarjouksen antaneen MR Byggarna Ab:n kanssa edellä kerrotulla tavalla. MR Byggarna Ab:n korjattua tarjouksensa mainitun puutteen johdosta sen tarjoushinta on noussut 81.000 eurolla. Hankintayksikön mukaan MR Byggarna Ab:lla ei ole ollut tietoa muiden tarjoajien tarjoushinnoista antaessaan täydennetyn tarjouksensa.

Hankintamenettelyn lähtökohtana on tarjousten lopullisuus. Tarjoaja kantaa vastuun tarjouksensa sisällöstä ja annettu tarjous sitoo tarjoajaa. Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun periaate edellyttää puolestaan, että tarjouksia arvioidaan lähtökohtaisesti sellaisina kuin ne on toimitettu hankintayksikölle tarjousten jättämiselle asetetussa määräajassa. Poikkeuksellisesti hankintayksikkö voi kuitenkin varata tarjoajalle tilaisuuden korjata tai täydentää tarjoustaan edellyttäen, ettei se vaaranna tarjoajien tasapuolista kohtelua. Keskeistä on, että menettely ei saa johtaa siihen, että tarjoajalle annetaan mahdollisuus parantaa tarjoustaan.

Kun otetaan huomioon, että tarjouksen valintaperusteena on ollut halvin hinta, hankintayksikkö ei ole vaarantanut tarjoajien tasapuolista kohtelua antaessaan MR Byggarna Ab:lle mahdollisuuden jo annetun tarjouksen täydentämiseen edellä mainitusta syystä. MR Byggarna Ab:n tarjouksen täydentäminen ei ole myöskään merkinnyt kiellettyä tarjouksen parantamista. Hankintayksikkö ei siten ole menetellyt julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti valitessaan halvimman tarjouksen antaneen MR Byggarna Ab:n tarjouksen. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Valittajan velvollisuudesta korvata hankintayksikön oikeudenkäyntikuluja markkinaoikeus lausuu seuraavan.

Hankintayksikkö on vaatinut asiamiehen käyttämisestä aiheutuneiden oikeudenkäyntikulujensa korvaamista yhteensä 7.177,50 eurolla. Esitetystä oikeudenkäyntikululaskusta käy ilmi, että vaaditusta määrästä 4.785 euroa käsittää asiamiehen palkkion vastineen antamiseen liittyvistä toimenpiteistä ja valittajan antamaan vastaselitykseen tutustumisesta. Hankintayksikkö on omasta aloitteestaan antanut asiassa lausuman ja toimittanut markkinaoikeuden pyynnöstä vastineen yhteydessä toimittamatta jääneet tarjouspyyntöön liittyvät asiakirjat. Näiden toimenpiteiden osalta asiamiehen palkkio on ollut yhteensä 2.392,50 euroa. Valittaja on velvollinen korvaamaan hankintayksikön ensiksi mainituista tarpeellisina pidettävistä toimenpiteistä asian laatuun ja merkitykseen nähden määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Muilta osin hankintayksikön vaatimus oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta hylätään.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Oy Tom Knip Ab:n korvaamaan Mustasaaren kunnan oikeudenkäyntikulut 4.785 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän markkinaoikeuden päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Anne Ekblom-Wörlund, Nina Korjus ja Kristiina Kemetter.

HUOMAA:

Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa 12.6.2015

taltionumero 1618.

KHO:n vuosikirjapäätös

KHO:2015:93