Market Court voids public procurement decision due to vague evaluation criteria and mandates a new tender.

ASIAN TAUSTA

Ylä-Savon SOTE kuntayhtymä (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 3.10.2012 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta hallinnon ja talouden tarkastuspalveluita koskevasta hankinnasta ajalle 2013–2016 ja mahdolliselle kahden vuoden optiokaudelle.

Ylä-Savon SOTE kuntayhtymän yhtymävaltuusto on 24.4.2013 tekemällään hankintapäätöksellä § 15 valinnut KPMG Julkishallinnon palvelut Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 150.000 euroa.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankintapäätöstä ei ole pantu täytäntöön.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Oulun HTM&JHTT-Tarkastus Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 118.600 euroa. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 2.864 eurolla.

Perusteet

Vertailuperuste "tilintarkastajan ja/tai tilintarkastusyhteisön kokemus kuntien ja/tai kuntayhtymien tarkastuksesta" on ollut laadun arviointikriteerinä niin epämääräinen ja tulkinnanvarainen, että se on antanut hankintayksikölle rajoittamattoman valinnanvapauden tarjousten vertailussa.

Mikäli markkinaoikeus kuitenkin katsoo, että edellä mainittua vertailuperustetta on voitu soveltaa laatuvertailussa, on valittajan tarjoamien tilintarkastajien kokemus joka tapauksessa laskettu virheellisesti. Hankintayksikkö ei ole ottanut huomioon taikka pisteyttänyt tarjoajan kaikkia tarjouksessaan ilmoittamia tietoja. Valittajan tarjouksen pisteytys on ollut suhteessa KPMG Julkishallinnon Palvelut Oy:n vastuullisen tarkastajan kokemuksesta esitettyyn nähden mielivaltaista, sillä molempien tarjoajien tarjouksissaan ilmoittamien vastuullisten tarkastajien tarkastuskokemus on koostunut samankaltaisista tarkastuskohteista. Pisteytys antaa harhaanjohtavan kuvan voittaneen tarjoajan tarjouksen eduksi ja on valittajan kannalta syrjivä ja kohtuuton.

Hankintayksikkö on lisäksi menetellyt virheellisesti kun se ei ole valinnut tarkastuslautakunnan sihteeritehtäviä koskevan osion kohdalla tarjouspyynnössä esitetyn mukaisesti hinnaltaan halvinta tarjousta tarjouskilpailun voittajaksi.

Vastine

Vaatimukset

Ylä-Savon SOTE kuntayhtymä on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.500 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Tarjouspyyntö on laadittu hankintasäännösten edellyttämällä tavalla siten, että sen perusteella saadaan yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Valituksessa mainittu laatuperuste ja siihen tarjoajien tarjouksissaan antamat selvitykset ovat mahdollistaneet tarjousten tasapuolisen ja syrjimättömän vertailun objektiivisesti.

Tarjouspyynnössä yksilöity tilintarkastajan/yhteisön kokemusta koskeva vertailuperuste ei ole ollut epämääräinen tai tulkinnanvarainen. Valittajan tarjouksessaan esittämät tiedot tilintarkastajan/yhteisön kokemuksesta on otettu huomioon sekä pisteytetty laatuvertailussa tarjouspyynnössä esitetyn mukaisesti. Mainittua vertailuperustetta ei ole rajattu tarjouspyynnössä yksinomaan tilintarkastajan tai tilintarkastajien kokemukseen. Näin ollen vertailussa on otettu huomioon tarjoajien tarjouksiin sisällyttämistä asiakirjoista ilmi käyvät kokemukset kokonaisuudessaan. Valittajan väite vastuunalaisten tilintarkastajien kokemuksien samankaltaisuudesta on virheellinen ja osin epäoleellinen, koska vertailu ei ole perustunut ainoastaan vastuunalaisen tarkastajan kokemukseen kuntien ja/tai kuntayhtymien tarkastuksesta.

Sihteeripalveluiden osalta hankintayksikkö on valinnut tarjouspyynnön mukaisesti hinnaltaan halvimman tarjouksen. Vertailuperusteena on käytetty tarjouspyynnössä ilmoitetun mukaisesti tarjoajien tarjouksissaan ilmoittamaa tuntihintaa.

Kuultavan lausunto

KPMG Julkishallinnon Palvelut Oy on antanut lausunnon.

Valittajan vastaselitys

Hankintayksikkö ei ole ilmoittanut etukäteen tarjoajille, miten se tosiasiassa tulee arvioimaan ja pisteyttämään yhteisön kokemusta tarjousten vertailussa. Tarkastajien lukumäärä tai yhteisön koko on vertailuperusteena syrjivä ja siten hankintasäännösten vastainen. Tarkastajien lukumäärä ei mittaa kokemusta.

Tarjouspyynnöstä ei ole myöskään käynyt yksiselitteisesti ilmi, miten tarkastuslautakunnan sihteeritehtäviä koskeva vertailuhinta lasketaan. Halvin hinta voidaan valita vertailukelpoisesti vain kokonaishinnan perusteella, kun tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu valintaperusteeksi tuntihintaa. Tarjouspyyntö on ollut tältäkin osin epäselvä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun muassa hankinnan kohde sekä tarjouksen valintaperuste ja käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys. Pykälän 3 momentin mukaan tarjouspyynnössä on ilmoitettava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjouksen tekemisessä.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee pykälän mukaan liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi.

Asian arviointi

Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia ensinnäkin Ylä-Savon SOTE kuntayhtymän hallinnon ja talouden tarkastuspalveluista sekä muista tarkastuspalveluista. Tämän lisäksi tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia EU- tai muiden julkisrahoitteisten hankkeiden tarkastuksesta sekä tarkastuslautakunnan sihteerin tehtävistä.

Kuntalain mukaiset hallinnon ja talouden tarkastuspalvelut

Valittaja on valituksessaan esittänyt, että tarjouspyyntö on ollut siinä käytetyn vertailuperusteen "tilintarkastajan ja/tai tilintarkastusyhteisön kokemus kuntien ja/tai kuntayhtymien tarkastuksesta" osalta hankintasäännösten vastainen, sillä vertailuperuste on ollut niin epämääräinen ja tulkinnanvarainen, että se on antanut hankintayksikölle rajattoman valinnanvapauden tarjousten vertailussa.

Tarjouspyynnön kohdassa 6 "Tarjousten valintaperuste ja arviointikriteerit" on ilmoitettu muun ohella seuraavaa:

"1) Tarjouksista hyväksytään kokonaistaloudellisesti edullisin. Kokonaistaloudellista edullisuutta arvioidaan seuraavin perustein (arviointikriteerit) ja prosentuaalisin painoarvoin:

o kokonaishinta sopimuskaudelle sisältäen erityistehtävien/ hankkeiden tarkastuspalvelut pois lukien mahdolliset tarkastuslautakunnan sihteeritehtävät 50 %

o vastuullisen JHTT-tarkastajan työn prosentuaalinen osuus (lakisääteisestä tarkastuksesta) 15 %

o tilintarkastajan ja/tai tilintarkastusyhteisön kokemus kuntien ja/tai kuntayhtymien tarkastuksesta

10 %

o tarkastuskohteessa tehtävän työn prosentuaalinen osuus 15 %

o vastuullisen tilintarkastajan osallistuminen JHTT-lautakunnan valvomaan laadunvarmistukseen

10 %"

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa määritellä tarjouspyynnössä hankinnassa sovellettavat kokonais-taloudellisen edullisuuden vertailuperusteet. Tarjouskilpailuun osallistuvien tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi tarjouksen valintaan vaikuttavat seikat on kuitenkin kuvattava tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Hankinta-menettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteina tulee lisäksi käyttää sellaisia seikkoja, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on kokonaistaloudellisesti edullisin. Vertailuperusteet on asetettava siten, etteivät ne anna hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Tarjouspyynnössä on edellä todetulla tavalla yhtenä vertailuperusteena mainittu "tilintarkastajan ja/tai tilintarkastusyhteisön kokemus kuntien ja/tai kuntayhtymien tarkastuksesta". Tarjouspyynnössä ei kuitenkaan ole lainkaan tarkemmin selvitetty, millä seikoilla on ollut merkitystä kyseistä vertailuperustetta arvioitaessa ja miten vertailuperusteessa mainittua kokemusta on ollut tarkoitus asiallisesti arvioida. Sanottuun nähden markkinaoikeus katsoo, että kyseinen vertailuperuste on jäänyt sisällöltään siinä määrin avoimeksi, että se on jättänyt hankintayksilölle käytännössä lähes rajoittamattoman harkintavallan tarjousten vertailussa.

Edellä mainittu huomioon ottaen tarjouspyyntö ei tältä osin ole ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua.

Tarkastuslautakunnan sihteeritehtävät

Valittaja on valituksessaan esittänyt, että tarjouspyyntö on ollut sihteeritehtävien vertailuhinnan ilmoittamisen osalta epäselvä.

Tarjouspyynnön kohdassa 3.2 "Tarkastuslautakunnan sihteeritehtävät" on ilmoitettu, että tarkastuslautakunta pitää vuosina 2013–2016 noin kuusi kokousta vuodessa. Kokousten ja arviointikertomuksen valmistelun sihteeritehtävien laajuus, josta tarjous pyydetään ja jonka perusteella tarjoukset vertaillaan, on noin 50 työtuntia vuodessa. Tarjouspyynnön edellä mainitun kohdan mukaan tarjouksessa on tullut tarjota sihteerin tehtävät erikseen ja ilmoitettu, että ratkaisu sihteeripalveluiden osalta tullaan tekemään erikseen tuntiperusteisena.

Tarjouspyynnön kohdan 6 "Tarjousten valintaperuste ja arviointikriteerit" alakohdassa 2 on ilmoitettu, että sihteeripalveluiden osalta hyväksytään halvin hinta.

Tarjouspyynnön kohdan 13.1 "Tarjouksesta tulee käydä ilmi seuraavat tiedot" alakohdan "Tarjouksen liitteet" mukaan tarjouksen liitteinä on muun ohella tullut toimittaa täytetty tarjouslomake, jossa on tullut ilmoittaa muun ohella tarjouksen hintatiedot pyydetyssä muodossa. Tarjouslomakkeen kohdassa 2 "Tarkastuslautakunnan sihteerintehtäviin liittyvät tiedot" on pyydetty esittämään tarkastuslautakunnan toimikautta vastaavien vuosien sihteeritehtävien kokonaishinta sekä sihteeritehtävien tuntihinta, kummatkin sisältäen eriteltyinä matka- ja muut kustannukset.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyyntöasiakirjoissa sihteeri-palveluiden osalta tarjousten valintaperusteeksi on ilmoitettu halvin hinta. Tarjouslomakkeessa hinnat on tullut esittää sekä kokonaishintana että tuntihintana. Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei kuitenkaan ole ilmoitettu sitä, miten edellä mainittu halvin hinta kysymyksessä olevien palveluiden osalta määräytyy, eli onko tarjousten vertailussa ja siten halvimman hinnan arvioinnissa ollut tarkoitus ottaa huomioon tarjoajien tarjouslomakkeissaan ilmoittama tarjouksen kokonaishinta vai samassa lomakkeessa ilmoitettu tuntihinta.

Edellä esitetty huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole tarjouspyynnössään riittävän yksiselitteisesti ilmoittanut, miten tarjouspyynnössä vertailuperusteena mainittu halvin hinta tullaan tarkastuslautakunnan sihteeritehtävien osalta määrittelemään. Hankintayksikön sanottu menettely ei ole ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua hankintamenettelyssä.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu eikä hankintapäätöstä ole muutoinkaan pantu täytäntöön. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Koska jo tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Ylä-Savon SOTE kuntayhtymä aikoo edelleen toteuttaa kysymyksessä olevan hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa otetaan huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä. Asian näin päättyessä hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Ylä-Savon SOTE kuntayhtymän yhtymävaltuuston 24.4.2013 tekemän hankintapäätöksen § 15. Markkinaoikeus kieltää Ylä-Savon SOTE kuntayhtymää tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 15.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Ylä-Savon SOTE kuntayhtymän korvaamaan Oulun HTM&JHTT-Tarkastus Oy:n oikeudenkäyntikulut 2.000 eurolla.

Markkinaoikeus hylkää Ylä-Savon SOTE kuntayhtymän vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Jussi Karttunen, Ari Wirén ja Olli Wikberg.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.