Market Court dismisses appeal claiming unequal treatment in public procurement due to inaccurate tender document information.

ASIAN TAUSTA

Kemin kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 10.5.2012 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta tehostetun palveluasumisen ja intervallihoidon hankinnasta ajalle 1.1.2013–31.12.2015 ja mahdolliselle optiokaudelle 1.1.2016–31.12.2020.

Kemin kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunta on 14.6.2012 tekemällään hankintapäätöksellä § 113 valinnut Mainio Vire Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 8.900.000–10.000.000 euroa.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankintasopimusta ei ole allekirjoitettu.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

X on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen.

Perusteet

Tarjoajia ei ole kohdeltu hankintamenettelyssä tasapuolisesti. Vain valittajalla nykyisenä palveluntuottajana on ollut käytettävissään oikeat ja riittävät tiedot tarjouksen laatimista varten.

Hankintayksikkö on tarjouspyynnöstä esitettyihin kysymyksiin vastatessaan antanut epätarkkoja ja harhaanjohtavia vastauksia tarjouspyynnöstä esitettyihin kysymyksiin.

Hankintayksikkö on ilmoittanut intervallijakson keskimääräiseksi pituudeksi 7 vuorokautta viikossa ja tarkoitukseksi sen, että paikat ovat koko ajan käytössä. Todellisuudessa jakson pituus on kuitenkin 2-8 päivää eivätkä paikat ole koko ajan käytössä.

Hankintayksikkö on lisäksi ilmoittanut vuonna 2011 toteutuneiksi hoitovuorokausimääriksi tehostetun palveluasumisen osalta 4432 ja intervallihoidon osalta 5585. Todellisuudessa ensin mainittu määrä on ollut 4285 sisältäen 108 poissaolopäivää ja viimeksi mainittu tulo ja lähtöpäivät huomioon ottaen täysiksi hoitovuorokausiksi muutettuna 4991. Koska hankintayksikkö maksaa intervallihoidosta vain toteutuneilta hoitopäiviltä ja vastaa asiakasohjauksesta, aiheutuu palveluntuottajalle taloudellinen riski. Tästä syystä tarjousta laadittaessa tulee olla oikeat tiedot hoitopäivistä, hoitojaksojen pituudesta ja täyttöasteesta hoitopäivähinnan laskemiseksi.

Lisäksi hankintayksikkö on ilmoittanut, että tehostetun asumispalvelun asukkaan on mahdollista jättää siivous- ja pyykkipalvelut, mutta ei ateria- ja turvapalveluita käyttämättä. Lummekodissa mainittuja palveluita ei ole mahdollista jättää käyttämättä, koska huoneissa ei ole pyykinpesumahdollisuutta eivätkä omaiset voi hoitaa siivousta.

Tarjouspyynnössä on virheellisesti ilmoitettu kaikkien tehostetun palveluasumisen paikkojen vuokrantarkistuksissa noudatettavan asuinhuoneiston vuokraamisesta annetun lain ja/tai aravalain säännöksiä. Lummekodin paikkojen osalta vuokraa tarkistetaan kuitenkin kiinteistön ylläpidon kustannusindeksin mukaisesti. Lisäksi palvelutalon paikkojen tämänhetkinen vuokra on ilmoitettu tarjouspyynnössä liian suureksi.

Palvelutalon huoneistoissa on kuukauden irtisanomisaika asuinhuoneiston vuokraamisesta annetun lain ja aravalain mukaisesti. Tarjouspyynnön mukaan tilapäisesti poissaolevan tehostetun palveluasumisen asiakkaan osalta korvaus alenee ja loppuu tietyn ajan jälkeen. Paikan vapautuessa pysyvästi korvaus lakkaa tietyssä ajassa. Koska huoneistossa on henkilökohtaista omaisuutta, hankintayksikkö ei voi sijoittaa toista henkilöä asuntoon ja estää maksettavan korvauksen alenemista tai loppumista, minkä vuoksi tarjoajilla tulee olla tarjousta tehdessään riittävät tiedot hoitopäivistä ja poissaoloista.

Vastine

Kemin kaupunki on vastineessaan esittänyt, että hankintamenettely on ollut hankintasäännösten mukainen.

Vuonna 2011 intervallihoidon pituus on vaihdellut 2-87 vuorokauden välillä keskimääräisen pituuden ollessa tarkistuslaskelmien jälkeen 9,24 vuorokautta. Hoitojakson pituus ja vaihtuvuus kuvaavat toiminnan luonnetta, mutta sillä ei ole varsinaisesti vaikutusta hoitopäivän hintaan.

Tilaaja määrittelee ostettavaan palveluun sisältyvät palvelut eikä palveluntuottaja. Tehostetun palveluasumisen asukkaan on mahdollista jättää siivous- ja pyykkihuolto halutessaan käyttämättä. Koska tukipalveluita ei ole saanut sisällyttää hoitopäivän hintaan, tälläkään seikalla ei ole ollut vaikutusta tarjousvertailuun.

Ilmoitetut intervallihoidon ja tehostetun palveluasumisen hoitopäivät perustuvat valittajan toimittamiin tilastoihin. Tarjousasiakirjoista on käynyt ilmi, miltä päiviltä ja minkä suuruisena korvaus maksetaan.

Palveluasuntojen ilmoitettu vuokra on perustunut valittajan hankintayksikölle antamiin tietoihin. Vuokra ja sen tarkistusperusteet eivät ole vaikuttaneet tarjousvertailuun, koska vuokraa ei ole saanut sisällyttää hoitopäivän hintaan.

Tarjouspyynnön mukaan hankintayksikkö maksaa tehostetun palveluasumisen asiakkaan tilapäisen poissaolon ajalta täyden hinnan enintään 14 vuorokaudelta ja poissaolon jatkuessa maksu alenee 50 prosenttia. Tarjouspyynnössä on edellytetty palveluntuottajan ottavan vuokrasopimuksessa huomioon ehdon siitä, että hankintayksikkö voi asiakkaan suostumuksella osoittaa tilalle intervallihoitoa tarvitsevan asiakkaan. Mainitut maksuperusteet ja ehto sisältyvät kaikkiin hankintayksikön voimassaoleviin tehostettua palveluasumista koskeviin sopimuksiin eikä ongelmia ole ollut. Maksun määräytyminen poissaolon ajalta on ilmoitettu tarjouspyynnössä selkeästi, ja se on ollut kaikkien tarjoajien tiedossa.

Kuultavan lausunto

Mainio Vire Oy on lausunnossaan esittänyt, että tukipalveluita koskevalla kysymyksellä ja valittajan esittämällä seikalla ei ole merkittävää vaikutusta palvelun tuottamiseen tai kustannuksiin.

Intervallihoidon luonteeseen kuuluvat vajaat tulo- ja lähtöpäivät eikä hankintayksikölle esitetyssä kysymyksessä ole pyydetty muuttamaan niitä täysiksi hoitopäiviksi. Tehostetun palveluasumisen osalta esitetty tilastointiero ei ole ollut kokonaisuuden kannalta merkittävä. Aiempien tietojen merkitys on vain suuntaaantava. Intervallihoidon asiakasohjausta koskevat asiat kuuluvat hoidon luonteeseen ja kyseisen toiminnan normaaleihin liiketoimintariskeihin.

Vuokrat ovat tilojen omistajan ja palveluntuottajan tai asukkaiden kesken sovittavia asioita. Kaikilla tarjoajilla on ollut tarjousta laatiessaan käytössään samat tarjouspyynnössä esitetyt summat. Asukkaan huoneen käyttöä poissaolon aikana koskevat järjestelyt ovat vastaavat muissakin tehostetun palveluasumisen palvelukodeissa eri puolella Suomea. Kyse on normaalista liiketoiminnasta ja asukkaan sekä palveluntilaajan kanssa sovittavista asioista.

Tarjoukset tehdään tarjouspyynnön perusteella. Hankintayksikkö on toimittanut kaikille tarjoajille riittävät tiedot tarjouksen tekemiseksi. Merkityksellistä on tarjouspyynnössä esitetty tulevaa sopimuskautta koskeva tieto sekä palveluntuottajan liiketoimintaa ja riskienhallintaa koskeva osaaminen. Aikaisemmalla palveluntuottajalla on aina väistämättä yksityiskohtaisempaa tietoa jo toteutuneesta toiminnasta, mikä ei kuitenkaan tarkoita, ettei tarjoajia olisi kohdeltu tasapuolisesti.

Vastaselitys

Valittaja on kahdessa vastaselityksessään esittänyt muun ohella seuraavaa.

Pitkät intervallihoitojaksot vaikuttavat jakson keskimääräiseen pituuteen, minkä takia valittaja on tuonut esiin toiminnan luonnetta paremmin kuvaavan jakson pääsääntöisen pituuden.

Ilmoittamalla vuonna 2011 päättyneet hoitojaksot hankintayksikkö olisi antanut tarjoajille riittävän tiedon maksettavien hoitopäivien ja täyttöasteen määrittämiseksi. Tieto on merkittävä, koska kysymyksessä on intervallihoitoon erikoistunut osasto. Ilmoitettujen hoitopäivien ja toteutuneella täyttöasteella laskettujen hoitopäivien ero on lähes 600 päivää, mikä tarkoittaa yli 75.000 euron taloudellista menetystä voittaneen tarjoajan hinnoilla laskettuna.

Hankintayksiköltä on tiedusteltu hoitovuorokausimääriä, mutta se on ilmoittanut hoitopäivät. Palveluntuottaja ei voi vedota tarjouspyynnössä vuokrantarkistusperusteesta esitettyyn vuokrasopimusta laadittaessa. Kiinteistöyhtiön ja palvelutalon asukkaiden väliseen vuokrasopimukseen ei voida myöskään sisällyttää tarjouspyynnössä edellytettyä ehtoa tilapäisestä poissaolosta eikä asuinhuoneiston luovuttamisesta 7 vuorokauden kuluttua irtisanomisesta.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Tarjouspyyntö

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu hankinnan laajuuden olevan 12 tehostetun palveluasumisen ja 15 lyhytaikaisen intervallihoidon paikkaa sekä kotipalvelujen tuottaminen muille kuin tehostetun palveluasumisen piirissä oleville asukkaille. Hankittava palvelu on kilpailutettu Kiinteistö Oy Kemin Toivola-Luotolan Palvelukeskuksen tiloihin.

Tarjouspyynnön kohdan 9 ”Tilat ja tilojen toimintavarustus” mukaan palvelu tuotetaan Kiinteistö Oy Kemin Toivola-Luotolan Palvelukeskuksen tiloissa ja hankintayksikkö on sopinut yhtiön kanssa tilojen käytöstä.

Tarjouspyynnön kohdassa 10 ”Vuokrasopimukset” on esitetty, että palveluntuottaja tekee vuokrasopimuksen Kiinteistö Oy Kemin ToivolaLuotolan Palvelukeskuksen kanssa Lampikodin 15 intervallipaikasta ja Lummekodin 6 tehostetun palveluasumisen paikasta. Palvelutalon 6 tehostetun palveluasumisen paikan osalta asukkaat ovat suoraan vuokrasuhteessa kiinteistöosakeyhtiöön.

Tarjouspyynnön kohdan 11 ”Vuokrien tarkistus” mukaan intervallipaikkojen vuokraa tarkistetaan vuosittain kiinteistön ylläpidon kustannusindeksin perusteella. Nykyiseksi vuokraksi on mainitussa kohdassa Lampikodin osalta ilmoitettu 14,05 €/m2, 534 m2 ja 7.502 €/m2. Ensimmäiseksi vuokran tarkistusajankohdaksi on ilmoitettu 30.9.2013. Tehostetun palveluasumisen paikkojen osalta vuokrantarkistuksissa noudatetaan asuinhuoneiston vuokraamisesta annetun lain ja/tai aravalain säädöksiä. Nykyiseksi vuokraksi on Lummekodin osalta ilmoitettu 14,05 €/m2, 209 m2 ja 2.936,45 €/kk ja Palvelutalon osalta 14,05 €/m2.

Tarjouspyynnön kohdassa 14 ”Hinta” on muun ohella ilmoitettu, että tilaajan maksamaan tehostetun palveluasumisen asumispäivän hintaan ei saa sisällyttää tilojen eikä tukipalvelujen kustannuksia. Palveluntuottaja perii asiakkaiden tukipalvelumaksut (ateria, turvapuhelin, pyykkihuolto) ja vuokran kuudelta Lummekodin tehostetun palveluasumisen asiakkaalta. Kohdassa on myös ilmoitettu, mitä kustannuksia tehostettu palveluasuminen ei sisällä. Intervallihoidon osalta on ilmoitettu, että tilaajan maksamaan intervallihoidon hintaan sisältyy asuminen, hoito sekä ateria- ja tukipalvelut ja että tilaaja perii asiakkailta asiakasmaksulain mukaisen lyhytaikaisen laitoshoidon maksun. Lisäksi on muun ohella lueteltu, mitä intervallihoitoon sisältyy.

Tarjouspyynnön kohdassa 16 ”Maksuehdot” on muun ohella mainittu, että tilaaja maksaa tehostetun palveluasumisen piirissä olevien asiakkaiden palveluista asiakkaan tilapäisen, ennakoimattoman poissaolon ajalta enintään 14 vuorokaudelta täyden hinnan. Mikäli poissaolo jatkuu, maksu alenee 50 prosenttia. Tilapäinen poissaolo voi olla enintään kuukauden. Kaupunki voi asiakkaan suostumuksella osoittaa tilapäisesti poissaolevan asiakkaan tilalle toisen asiakkaan poissaolon ajaksi, jolloin varsinaiselta asiakkaalta ei peritä vuokraa kyseiseltä ajalta. Paikan vapautuessa pysyvästi tilaajan maksama korvaus lakkaa seitsemän (7) vuorokauden kuluttua. Lisäksi on mainittu, että tilaaja maksaa lyhytaikaisen intervallihoidon osalta maksun toteutuneilta hoitopäiviltä. Sekä lähtö- että tulopäivän maksu on 50 prosenttia täyden hoitopäivän hinnasta.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on lähtökohtaisesti oikeus määritellä hankinnan kohde haluamallaan tavalla. Asiassa ei ole tullut ilmi seikkoja, joiden perusteella olisi katsottava, ettei hankintayksikkö olisi voinut harkintavaltansa puitteissa määrittää hankinnan kohdetta tarjouspyyntöasiakirjoissa esitetyllä tavalla.

Hankintayksikölle tarjouspyynnöstä esitetyt kysymykset

Valittaja on esittänyt, ettei hankintayksikkö ole kohdellut tarjoajia tasapuolisesti vastatessaan tarjouspyynnöstä esitettyihin kysymyksiin.

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Tarjouspyynnön mukaan sitä koskevat kysymykset on tullut esittää sähköpostilla tiettyyn päivään mennessä. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, milloin vastaukset ovat olleet nähtävillä hankintayksikön internetsivuilla. Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikön vastaukset tarjouspyynnöstä esitettyihin kysymyksiin ovat olleet hankintalain 42 §:n 3 momentin edellyttämänä ajankohtana kaikkien tarjoajien käytettävissä tarjouksia laadittaessa.

Hankintayksiköltä on ennen tarjousten jättämistä tiedusteltu muun ohella sitä, miten pitkiä intervallijaksot keskimäärin ovat, sijoittuvatko ne enemmän arkipäiviin vai viikonloppuihin ja onko tilaajalla toimittaa tilastoa jaksojen kestosta ja sijoittumisesta. Hankintayksikkö on vastauksenaan kysymykseen esittänyt, että intervallipaikat ovat käytössä 7 vuorokautta viikossa, jaksot ja vaihtopäivät sijoittuvat kaikille viikonpäiville ja tarkoitus on, että paikat ovat koko ajan käytössä.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan hankintayksiköltä on tiedusteltu nimenomaan intervallihoitojakson keskimääräistä pituutta, mihin hankintayksikkö on vastannut kertoen samalla myös jaksojen sijoittumisesta eri viikonpäiville. Tarjoajien on tullut ymmärtää, että hoitojaksojen todelliset pituudet voivat vaihdella niin, että osa jaksoista on lyhyempiä ja osa pidempiä kuin keskimääräinen jakso. Tarjouspyyntöasiakirjojen, ja erityisesti intervallihoitoa koskevan palvelukuvauksen, perusteella alalla ammattimaisesti toimivien tarjoajien on tullut ymmärtää, että hoidon lyhytaikainen luonne huomioon ottaen paikkoja saattaa toisinaan olla myös tyhjillään.

Hankintayksiköltä on lisäksi tiedusteltu, onko esimerkiksi vuodelta 2011 saatavissa intervalliasumisen tai tehostetun palveluasumisen toteutuneita hoitovuorokausimääriä. Hankintayksikkö on vastauksessaan ilmoittanut tehostetun palveluasumisen hoitopäiviksi 4432 ja intervallihoidon päiviksi 5585 vuonna 2011.

Markkinaoikeus katsoo hankintayksikön hoitopäiviä koskevan vastaamisen osalta, ettei valittaja ole esittänyt, että hankintayksikön ilmoittamat määrät olisivat sinänsä virheellisiä. Tarjoajien on tullut palvelukuvausten sekä tilapäisistä poissaoloista ilmoitetun perusteella ymmärtää, että esitettyihin lukuihin voi sisältyä vajaita tulo- ja lähtöpäiviä sekä poissaoloja. Tarjouspyyntöasiakirjoista on käynyt selkeästi ilmi, missä tilanteissa hankintayksikkö maksaa korvauksen alennettuna tai ei lainkaan.

Hankintayksiköltä on myös tiedusteltu, onko mahdollista jättää ateria-, siivous-, pyykki- ja turvapalvelut käyttämättä, kun tarjouspyynnön mukaan palveluasumiseen tulee sisältyä mahdollisuus mainittuihin palveluihin. Hankintayksikön vastauksen mukaan tämä ei ole siivousta ja pyykkihuoltoa lukuun ottamatta mahdollista.

Koska tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella tukipalveluiden kustannuksia ei ole saanut sisällyttää hoitopäivän hintaan, markkinaoikeus katsoo, ettei mainituilla seikoilla ole ollut suoraan vaikutusta tarjousten vertailuun. Hankintayksikkö on voinut yhteisesti kaikille tarjoajille vastatessaan määritellä sen, miltä osin tukipalveluita on mahdollisuus jättää käyttämättä ilman, että tarjoajien tasapuolinen kohtelu olisi vaarantunut.

Asiassa ei ole käynyt ilmi seikkoja, joiden perusteella olisi katsottava, että hankintayksikkö tarjouspyynnöstä esitettyihin kysymyksiin vastatessaan olisi antanut harhaanjohtavia vastauksia ja tarjouspyyntökokonaisuus olisi tästä syystä tullut tai jäänyt sillä tavoin epäselväksi, etteivät tarjoajat olisi kyenneet jättämään vertailukelpoisia ja yhteismitallisia tarjouksia.

Siltä osin kuin valittaja on viitannut siihen, että kiinteistöosakeyhtiön ja palveluntuottajan sekä kiinteistöosakeyhtiön ja asukkaan väliset vuokrasopimukset eivät mahdollistaisi palvelun järjestämistä vuokran tarkistamisen, tukipalveluiden käyttämisen, tilapäisen poissaolon tai asuinhuoneiston luovuttamisen osalta tarjouspyynnössä kuvatulla tavalla, markkinaoikeus toteaa, että hankintalain 94 §:n 1 momentin perusteella markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluu tutkia, onko hankinnassa menetelty hankintalain tai muiden säännöksessä mainittujen julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti.

Markkinaoikeus on siten toimivaltainen valituksesta tutkimaan, onko tietyssä yksilöidyssä julkista hankintaa koskevassa menettelyssä toimittu julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Markkinaoikeuden toimivaltaan ei sitä vastoin kuulu arvioida, voivatko hankintayksikön tässä asiassa tarjoajille esittämät palveluasumiseen liittyvät yksityiskohdat toteutua hankintamenettelyn päättymisen jälkeen täsmälleen niin kuin hankintayksikkö on ilmoittanut, koska kysymyksessä olevat seikat eivät ole vaikuttaneet tarjoajien tasapuoliseen ja syrjimättömään kohteluun.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on siten hylättävä.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeuden ylituomari Kimmo Mikkola ja markkinaoikeustuomari Jaakko Ritvala.

HUOMAA:

Päätöksen lainvaoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.