Market Court dismisses complaint against procurement decision where winning bid was 14% lower than second bid.

ASIAN TAUSTA

HUS-Kiinteistöt Oy (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 13.3.2013 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta rakennuspiirustusten kopiointipalvelua koskevasta hankinnasta kolmen vuoden sopimusajalle sekä mahdolliselle kahden vuoden optiokaudelle.

HUS-Kiinteistöt Oy on 10.5.2013 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Kopijyvä Oy:n rakennuspiirustusten kopiointipalvelun toimittajaksi.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut noin 850.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Kopio Niini Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 6.765 eurolla arvonlisäverolla lisättynä viivästyskorkoineen.

Perusteet

Tarjouspyynnön perusteella ei ole ollut mahdollista laatia yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Tarjoajia ei ole kohdeltu tasapuolisesti tarjousten vertailussa. Tarjouspyynnön mukaan ollut mahdollista tehdä tarjous, jossa ainakin yhteen työkategoriaan kuuluvat työt hinnoitellaan nollaksi, vaikka töiden luokittelun ollessa toimittajan kontrollissa työt oletettavasti kuitenkin laskutettaisiin joko kokonaan tai ainakin osittain muuhun kategoriaan kuuluvana työnä. Hankintayksiköllä ei ole ollut käytännössä mahdollisuutta valvoa työn luonnetta tai kuhunkin kategoriaan kuuluvan työn tosiasiallista määrää.

Tarjouspyyntö ei ole ollut kokonaislaskutusmäärän suhteen kiinteä eikä mihinkään erityisiin hankintamääriin ole sitouduttu. Hankintayksikkö ei palvelua tilatessaan määrittele itse sen toteuttamiseksi vaadittavan työn laatua tai haastavuutta, vaan tehdyn työn luokittelu eri työkategorioihin on perustunut toimittajan työraportointiin.

Tarjouspyyntö on mahdollistanut sen, että voittanut tarjoaja on voinut tehdä sellaisen tarjouksen, jossa palveluista perittävä hinta on muodostunut tarjouksia vertailtaessa laskennallisesti todellisuutta pienemmäksi, mikäli nollahinnoiteltuun työkategoriaan kuuluvia töitä laskutetaan muuhun kategoriaan kuuluvana työnä.

Voittaneen tarjoajan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen. Tarjouksessa ei ole annettu hintaa yhdelle pyydetylle aikaperusteisesti laskutettavan työn kategorialle, vaan sen yksikköhinta on määritelty nollaksi. Näin on saatu synnytettyä vaikutelma ilmaisesta työstä, vaikka on ilmeistä, ettei tarjoajalla ole ollut tarkoitusta suorittaa kyseiseen kategoriaan kuuluvia töitä ilmaiseksi. Voittaneen tarjoajan tarjouksen nollahinnoittelu on merkinnyt tosiasiassa sitä, että sen tarjouksesta on puuttunut kokonaan noin 2.130 työtunnin hinta.

Tarjouspyyntöasiakirjoissa on sinällään mainittu, että nollahintaa voidaan käyttää tarjouksessa, kun kyseisen tarjotun "komponentin" hinta sisältyy johonkin muuhun hintaan. Nyt kysymyksessä olevassa tapauksessa on kuitenkin ollut kyse tietyn vaativuuskategorian tuntityöstä ja sen hinnoittelusta. Tällainen työ ei voi edes käsitteellisesti sisältyä mihinkään muuhun hintaan, koska se ei liity muuhun tarjouspyynnössä pyydettyyn yksikköhintaan millään tavalla. Muut tuntityökategoriat on hinnoiteltu voittaneen tarjoajan tarjouksessa vähintään yhtä korkeilla tuntihinnoilla kuin valittajan tarjouksessa. Ei voida pitää realistisena, että voittaneen tarjoajan tarkoituksena olisi tosiasiallisesti ollut toimittaa työtä ilmaiseksi. Se, että voittanut tarjoaja on jättänyt sovellustyön hinnoittelematta eli ilmoittanut sille nollahinnan, on merkinnyt, että sen tarjous ei ole ollut tarjouspyynnön mukainen.

Voittaneen tarjoajan tarjous on ollut myös hinnaltaan poikkeuksellisen alhainen. Voittaneen tarjoajan tarjouksessa on tosiasiallisesti hinnoiteltu vähäisempi työmäärä kuin muiden tarjoajien tarjouksissa. Hankintayksikkö ei ole sulkenut voittaneen tarjoajan tarjousta tarjouskilpailusta alihintaisena eikä edes pyytänyt selvitystä siitä, että osa töistä on hinnoiteltu tehtäväksi veloituksetta. Hankintayksikön menettely ei ole ollut tarjoajien kannalta tasapuolista. Mikäli voittanut tarjoaja olisi rehellisesti halunnut tarjota halvinta hintaa, se olisi voinut yleisesti alentaa tuntihintojaan. Sen tarjoamat työn hinnat ovat kuitenkin olleet muissa haastavuusluokissa valittajan tuntihintoja korkeammat.

Voittaneen tarjoajan tarjouksesta ilmenee, että yrityksen työntekijöiden yleinen hintataso ei ole poikennut olennaisesti valittajan hintatasosta. Tällaisen noin 40 prosenttia koko tarjouspyynnön arvosta edustavan työmäärän hinnoittelu ilmaiseksi ei ole muutoin selitettävissä.

Vastine

Vaatimukset

HUS-Kiinteistöt Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 600 eurolla arvonlisäverolla lisättynä viivästyskorkoineen.

Perusteet

Voittanut tarjoaja on antanut tarjouksessaan nollahinnan vaativuusluokaltaan korkeammalle hinnoittelukohdalle. Tarjouspyynnössä on annettu mahdollisuus antaa nollahinta, jos se laskutetaan jossain muussa yhteydessä tai sisältyy johonkin muuhun työhön. Nollahinta on tällöin ollut tarjouspyynnön mukainen. Osoituksena tarjouspyynnön selkeydestä myös eräs toinen tarjoaja on antanut samaan hinnoittelukohtaan nollahinnan. Myös valittaja itse on antanut nollahintoja omassa tarjouksessaan. Tarjoukset ovat olleet yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia.

Voittaneen tarjoajan tarjousta, joka on ollut noin 14 prosenttia edullisempi kuin seuraava tarjous, ei voida pitää siten poikkeuksellisen alhaisena tarjouksena, että siitä voisi syntyä peruste sulkea se tarjouskilpailusta. Hankintalain yhtenä tarkoituksena on saada uusia tarjoajia, joilla voi olla uusia parempia käytäntöjä ja innovaatioita.

Kuultavan lausunto

Kopijyvä Oy on esittänyt, että sen tarjous on ollut kaikilta osin tarjouspyynnön mukainen. Tarjouspyyntö on ollut selvä ja kaikkia tarjoajia kohtaan tasapuolinen ja avoin.

Tarjouspyynnössä on mainittu selvästi, että jos joku hinta sisältyy muihin töihin, niin silloin se laitetaan nollahintana. Valittaja on itsekin laittanut nollahinnan omaan tarjoukseensa.

Tarjouspyynnössä on eritelty tarkasti kolmen eri tuntityön kategoriat työn vaativuusluokkien mukaisesti. Manuaalista käsityötä ja tilauksiin liittyvää tiedostojen käsittelyä ei voi sekoittaa vaativaan ohjelmiston käyttöön ja ohjelmointiin. Lisäksi hankintayksikkö ja tilaaja pystyvät kontrolloimaan näihin liittyviä tilauksia ja veloituksia. Tuntihinnat voivat sisältyä muihin tarjottavien palveluiden hintoihin.

Kuultavan ja toiseksi edullisimman tarjoajan tarjouksen välistä hintaeroa ei voida pitää poikkeuksellisen suurena eikä kuultavan tarjousta näin ollen poikkeuksellisen alhaisena tarjouksena.

Valittajan vastaselitys

Tarjouspyyntö on laadittu ja tarjousten vertailu tehty siten, että nollahinnan antaminen on ollut mahdollista mille tahansa hinnoittelukomponentille, kuten tehdylle työtunnille, eikä ainoastaan selvästi liitännäisille tehtäville, kuten kuljetukselle. Menettelyn lopputuloksena on ollut, että kaksi vertailussa edullisimmaksi katsottua tarjoajaa ovat käytännössä tarjonneet kyseisen hinnoittelukohdan painoarvon verran eli 2.130 tuntia vähemmän työtä. Nollahinnoittelu on vääristänyt hintavertailun ja johtanut virheelliseen hankintapäätökseen. Nollahinta olisi tullut mahdollistaa tarjouspyynnössä vain sellaisten liitännäisten toimenpiteiden kohdalla, joiden hinta on käytännössä voinut sisältyä johonkin muuhun hintaan.

Valittajan tarjous on ollut kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous, jos hintavertailussa huomioidaan 2.130 tuntia myös kahden tarjousten vertailussa edullisimmaksi katsotun tarjouksen osalta.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Hankintalain 62 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin hankinnan kohteeseen liittyvien vertailuperusteiden mukaan, tai se, joka on hinnaltaan halvin. Hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp s. 105) on 62 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella, että kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden asettaminen on hankintayksikön harkittavissa. Vertailuperusteiden on liityttävä hankinnan kohteeseen, oltava objektiivisia ja syrjimättömiä eivätkä ne saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta.

Hankintalain 63 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi hylätä hankinnan laatuun ja laajuuteen nähden hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen. Hankintayksikön on kirjallisesti pyydettävä tarjoajalta kirjallista selvitystä tarjouksen perusteista ennen tarjouksen hylkäämistä.

Tarjouspyyntö

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyyntö olisi ollut virheellinen sen vuoksi, että sen perusteella olisi ollut mahdollista tehdä tarjous, jossa ainakin yhteen työkategoriaan kuuluvat työt on hinnoiteltu nollaksi, vaikka työt oletettavasti kuitenkin laskutettaisiin joko kokonaan tai ainakin osittain muuhun kategoriaan kuuluvana työnä.

Tarjouspyynnössä on pyydetty tarjouksia rakennuspiirustusten kopiointipalvelusta HYKS-sairaanhoitoalueella, Länsi-Uudenmaan sairaanhoitoalueella, Lohjan sairaanhoitoalueella ja Hyvinkään sairaanhoitoalueella.

Hankintaohjelman kohdassa 10.4 "Tarjouksen valintakriteerit" on muun ohella ilmoitettu hintojen osalta seuraavaa:

"Tarjoaja täyttää kaikki tarjouslomakkeen hintakohdat. Hinnat kerrotaan painoarvolla. Painoarvotetut hinnat lasketaan yhteen. Halvin yhteenlaskettu painoarvotettu hinta voittaa tarjouskilpailun.

Annetut hinnat sisältävät kaikki työt ja materiaalit, jotka kyseiseen työhön liittyy.

Jos tarjouslomakkeen kaikkia kohtia ei ole täytetty ja hintaa ei voi päätellä tarjouksessa olevan aineiston perusteella tarjous hylätään.

Tarjouslomakkeessa ei ole kaikkia tilattavia töitä. Muissa töissä käytetään toimijan tarjoukseen liittämää yleistä hinnastoa, johon tarjoaja antaa alennusprosentin kohta kohdalta niiltä osin kun ei tarjouslomakkeessa ole hintaa pyydetty. Tarjouslomakkeella annetut hinnat eivät saa olla suurempia kuin tarjoajan yleisessä hinnastossa olevat."

Tarjouspyynnön liitteenä on ollut tarjouslomake, jonka eri riveille on merkitty hankintaan kuuluvat tulosteet ja muut hankintaan liittyvät tuotteet sekä palvelut. Tarjouslomakkeessa mainittujen tulosteiden ja muiden tuotteiden sekä palveluiden kohdalla lomakkeessa on ilmoitettu omissa sarakkeissaan laatuyksiköt ja painokerroin. Tarjoajia varten lomakkeessa on ollut sarakkeet hinnan ja painotetun hinnan merkitsemistä varten.

Tarjouslomakkeen täyttöohjeessa on ilmoitettu, että "jos joku hinta sisältyy muihin töihin niin silloin se laitetaan nolla hintana".

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouslomakkeeseen on edellä esitetyn mukaisesti tullut merkitä kaikkien lomakkeessa lueteltujen tuotteiden hinnat. Jos joku työ ja sen hinta on sisältynyt johonkin muuhun työhön ja sen hintaan, kyseiseen lomakkeen kohtaan on tullut merkitä hinnaksi nolla. Tarjouspyyntö on siten mahdollistanut sen, että tuotteet tai palvelut hinnoitellaan nollaksi siinä tapauksessa, että niiden hinta sisältyy jonkin toisen tuotteen tai palvelun hintaan.

Tarjouspyynnön mukaan tarjousten arvioinnissa hinnat kerrotaan painoarvolla, painoarvotetut hinnat lasketaan yhteen ja halvin yhteenlaskettu painoarvotettu hinta voittaa tarjouskilpailun. Vaikka tarjouspyyntö on sinänsä mahdollistanut jonkin tuotteen tai työn hinnan ilmoittamisen nollaksi, tämän ei ole kuitenkaan valittajan esittämällä tavalla katsottava merkinneen sitä, että tarjoaja olisi voinut tarjota mainitulta osin vähemmän tuotteita tai palveluita. Tarjoajat ovat tarjouspyynnön perusteella voineet ainoastaan valita, minkä tuotteen tai palvelun hinnan he ilmoittavat nollaksi sillä perusteella, että hinta sisältyy toisen tuotteen tai palvelun hintaan.

Edellä esitetty huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei tarjouspyyntö ole ollut valittajan esittämällä tavalla virheellinen tai epäselvä, vaikka tarjouspyynnön perusteella on ollut mahdollista tehdä tarjous, jossa johonkin työkategoriaan kuuluvat palvelut on hinnoiteltu nollaksi. Tarjoajat ovat tarjouspyynnön perusteella voineet tehdä yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Tarjousten arviointi

Valittaja on valituksessaan esittänyt, että voittaneen tarjoajan toimesta tapahtunut nollahinnan ilmoittaminen kohtaan "Tuntityöt, Ohjelmistokäyttö / ohjelmointi" on merkinnyt käytännössä, että voittaneen tarjoajan tarjouksesta olisi puuttunut noin 2.130 tunnin työmäärä ja ettei tarjous siten ole ollut tarjouspyynnön mukainen.

Voittanut tarjoaja on merkinnyt nollahinnan "0,00 euroa" tarjouslomakkeen käsittelyä ja jalostusta koskevaan kohtaan "Tuntityöt, Ohjelmistokäyttö / ohjelmointi" sekä materiaaleja ja tarvikkeita koskevaan kohtaan "Lajittelu / Urakkasarjojen lajittelu". Lisäksi nollahintoja on merkitty pakkaustarvikkeita koskeviin kohtiin "pakkausrulla, kartonkikuori A3, kartonkikuori A4, pakkauslaatikko A4, pakkauslaatikko A3, postituspussi pieni, postituspussi iso, pakkauspussi / kirjekuori".

Voittaneen tarjoajan ohella eräs toinenkin tarjoaja on tarjouksessaan ilmoittanut nollahinnan kohtaan "Tuntityöt, Ohjelmistokäyttö / ohjelmointi".

Kuten edellä on todettu, tarjouspyynnön mukaan on ollut mahdollista tehdä tarjous siten, että jonkin tuotteen hinta sisältyy toisen tuotteen hintaan ja siltä osin tarjouslomakkeeseen merkitään kyseisen tuotteen hinnaksi nolla. Myös valittajan omaan tarjoukseen on merkitty nollahinta kohtiin "Lajittelu / Urakka sarjojen lajittelu" ja "A3:n taitto".

Tarjouspyynnössä ei ole myöskään edellytetty, että tarjoajan olisi tullut ilmoittaa, minkä muun tuotteen hintaan nollaksi hinnoiteltu tuote sisältyy.

Sen, että voittanut tarjoaja, vastaavasti kuin myös eräs toinen tarjoaja, on ainoastaan merkinnyt edellä todetuin tavoin ohjelmiston käytön ja ohjelmoinnin tuntitöiden hinnaksi nollahinnan, ei ole valittajan esittämällä tavalla katsottava merkinneen sitä, että voittanut tarjoaja olisi jättänyt osan töistä tarjoamatta tai että sen tarjouksesta olisi puuttunut valittajan esittämä määrä työtunteja.

Edellä esitetty huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei voittaneen tarjoajan tarjousta ole tullut pitää valittajan esittämällä tavalla tarjouspyynnön vastaisena.

Valittaja on valituksessaan lisäksi esittänyt, että voittaneen tarjoajan tarjoama hinta olisi ollut poikkeuksellisen alhainen.

Hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp s. 107) on hankintalain 63 §:n 1 momentin osalta perusteluissa todettu, että poikkeuksellisen alhaisten tarjousten hylkäämisellä mahdollistetaan hankintayksikölle hankinnasta aiheutuvien riskien, kuten tarjoushinnan riittämättömyydestä todennäköisesti aiheutuvien taloudellisten riskien huomioon ottaminen. Hylkäämisen tulee perustua nimenomaan siihen, ettei tarjoajan tarjoamalla hinnalla tai muulla ehdolla ole mahdollista toteuttaa hankintaa tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikön saamien neljän tarjouksen hinnat ovat poikenneet toisistaan voittaneen tarjoajan tarjoushinnan ollessa noin 14 prosenttia halvempi kuin toiseksi tullut tarjous. Markkinaoikeus katsoo, ettei sanottua eroa voittaneen tarjoajan ja tarjouskilpailussa toiseksi sijoittuneen tarjoajan tarjousten hinnoissa ole kuitenkaan ollut pidettävä niin merkittävänä, että hankintayksiköllä olisi ollut perusteltu syy epäillä voittaneen tarjoajan kykyä toteuttaa hankinta tarjotulla hinnalla. Näin ollen hankintayksikkö on sille kuuluvan harkintavallan rajoissa voinut hyväksyä voittaneen tarjoajan tarjouksen.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Hankintayksikkö on liiketoiminnastaan arvonlisäverovelvollinen ja sillä on oikeus vähentää oikeudenkäyntikuluihinsa sisältyvä arvonlisävero omassa verotuksessaan. Tämän vuoksi korvattavaksi vaadituista oikeudenkäyntikuluista on vähennettävä niihin sisällytetty arvonlisävero.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Kopio Niini Oy:n korvaamaan HUS-Kiinteistöt Oy:n oikeudenkäyntikulut 600 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän markkinaoikeuden päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Jussi Karttunen, Olli Wikberg ja Tomi Rantasaari.

HUOMAA

Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa 20.6.2016

taltionumero 2688

.