Market Court dismissed complaint against procurement decision where winning bid met tender requirements despite lower price.

ASIAN TAUSTA

Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 21.12.2012 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta amputaation jälkeisten erikoissairaanhoidon kustantamien raajaproteesien hankinnasta 15.3.2013 alkavalle kahden vuoden mittaiselle sopimuskaudelle ja mahdollisille kahdelle vuoden mittaiselle optiokaudelle.

Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän Apuvälinekeskuksen johtajan on 27.5.2013 tekemällään hankintapäätöksellä § 6/2013 valinnut alaraajaproteesien osalta muun ohella Suomen Proteesipalvelu Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut noin 450.000–500.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Respecta Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen alaraajaproteesien osalta ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä.

Perusteet

Voittaneen tarjoajan tarjous ei ole tarjouspyynnön mukainen alaraajaproteesien jalkaterien aktiviteettiluokkien A4 ja A5 osalta. Tuotteissa on käytetty valmistajalta saadun Internetissä julkaistun tuoteinformaation mukaan matalammille aktiviteettitasoille tarkoitettua komponenttia, ja tarjotut tuotteet eivät näin ollen täytä tarjouspyynnön vaatimuksia.

Voittaneen tarjoajan hintataso on ollut huomattavasti alempi kuin muiden tarjoajien. Tämä liittyy mahdollisesti voittaneen tarjoajan komponenttivalintoihin.

Vastine

Vaatimukset

Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.200 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Tarjous on tarjoajaa sitova. Tarjoaja on vastuussa tarjouksestaan ja siitä, että tarjotut proteesit palveluineen ovat tarjouspyynnön mukaisia. Tarjouksia on arvioitava niistä ilmenevien tietojen perusteella. Hankintayksikkö ei voi tarjouksia arvioidessaan ottaa huomioon muualla esimerkiksi Internet-sivuilla olevia tietoja. Hankintayksiköllä on oikeus luottaa siihen, että tarjoajan tarjouksessaan esittämät tiedot pitävät paikkaansa. Tarjoajalla ei vielä tarjouksen tekohetkellä täydy olla valmiuksia toimittaa tarjouspyynnön mukaisia tuotteita tai palvelua.

Voittaneen tarjoajan tarjouksessa ei ole ollut sellaisia tietoja tai puutteellisuuksia, joiden perusteella hankintayksikkö olisi ollut oikeutettu sulkemaan tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.

Tarjouksissa on ollut alaraajaproteesien osalta hinnaneroja. Hankinnan koostuessa palvelukokonaisuudesta, joka sisältää yksilöllisesti potilaalle suunnitellun ja rakennettavan tuotteen ja siihen liittyvät palvelut, on luonnollista, että hinnaneroja esiintyy. Hankintasäännösten mukaan hankintayksikkö voi hylätä hankinnan laatuun ja laajuuteen nähden hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen tietyin edellytyksin. Hankintayksiköllä on tältä osin harkintavaltaa ja sillä ei ole velvollisuutta tutkia tarjousten hintatasoja.

Kuultavan lausunto

Suomen Proteesipalvelu Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.132,50 eurolla viivästyskorkoineen.

Tarjouspyynnön liitteessä 3, joissa valittajan viittaamat toiminnallisuuden tasot on kuvattu, on kuvattu henkilöiden toimintakykyä ja siihen liittyvää proteesilta vaadittavaa toiminnallisuutta. Vaadittuja komponentteja ei ole määritelty yksityiskohtaisesti, vaan tarjoajan on edellytetty tarjoavan tuotteita, joissa käytetyt komponentit täyttävät kunkin tason toiminnallisuusvaatimukset. Tarjouspyynnön liitteessä 1, joka on tullut toimittaa tarjouksessa täydennettynä, tarjoajan on tullut ilmoittaa käyttämänsä komponenttien merkki, malli, valmistaja ja valmistusmaa. Muita selvityksiä komponenteista ei ole edellytetty.

Komponenttien valmistajien Internet-sivuillaan käyttämät kansainväliset aktiivisuusluokat eivät vastaa tarjouspyynnön määritelmiä. Tarjottu tuote ei ole tarjouspyynnön vastainen sillä perusteella, että komponenttivalmistaja ilmoittaa erilaisen liikkuvuusluokan kuin tarjouspyynnössä edellytetty aktiivisuustaso.

Edellä todetut liikkuvuusluokat ja aktiivisuustasot kuvaavat ensisijaisesti ihmisen toimintakykyä. Proteesi valmistetaan aina yksilöllisesti tietylle henkilölle. Valmistusvaiheessa otetaan huomioon henkilön paino, tavoiteltava aktiivisuusluokka, amputaatiotaso, amputaation syy, henkilön yleinen terveydentila, tyngän kunto sekä erilaiset henkilöön liittyvät psykologiset ja sosiaaliset tekijät. Nämä kaikki vaikuttavat käytettävien komponenttien valintaan yksittäistapauksessa. Valmistajien määritelmistä ainoastaan painoluokka on sitova siten, ettei sitä saa koskaan ylittää. Asiakkaalle toimitettavassa proteesissa käytetään aina vähintään tarjouksessa mainitun tasoista komponenttia.

Valituksen kohteena olevien komponenttien valmistajalta saadun tiedon mukaan tarjotut proteesit soveltuvat tarjouspyynnössä kuvatun aktiivisuustason mukaiseen käyttöön. Tarjoaja on sitoutunut tarjouksessaan tarjouspyynnön mukaisten tuotteiden toimittamiseen ja hankintayksiköllä on oikeus luottaa tarjoajan tarjouksessaan ilmoittamiin tietoihin.

Voittaneen tarjoajan muita alhaisempi hintataso ei ole ollut peruste tarjouksen sulkemiselle tarjouskilpailusta. Hankintayksikkö ei ole pyytänyt voittaneelta tarjoajalta lisäselvitystä hinnoitteluun liittyen eikä sillä ole ollut myöskään mitään syytä selvityksen pyytämiseen. Voittaneen tarjoajan hinnat ovat linjassa hankintayksikön aiemman sopimuksen hintojen kanssa. Voittaneen tarjoajan hinnoittelu perustuu sen toiminnan kustannustehokkuuteen. Logistiikka ja hallinto on järjestetty kustannustehokkaasti ja proteesien hankintamäärät ovat voittaneelta tarjoajalta Suomen mittakaavassa melko suuret. Hankintayksikön tiedossa on ollut, että yhtiö on tehnyt positiivista tulosta.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että hankintasäännösten noudattamisen arvioiminen on ongelmallista, jos tarjouksen tiedot hintojen osalta eivät ole sitovia vaan niitä voidaan potilaan yksilöllisen tarpeen perusteella muuttaa.

Vaikka aktiivisuustasojen osalta ei ole olemassa yleistä standardia, ovat tarjoajat noudattaneet tarjouksissaan voittanutta tarjoajaa lukuun ottamatta alan suurimpien toimittajien aktiivisuusmääritelmiä sekä Suomessa käytössä olevia aktiivisuusmääritelmiä. Tarjotut komponentit ovat vaikuttaneet tuotteiden hinnoitteluun. Tarjoamalla samaa komponenttia kaikkiin aktiivisuusluokkiin tarjoaja on saanut etua suhteessa muihin tarjoajiin. On kuitenkin perusteltua kyseenalaistaan yhden komponentin käyvän kaikkiin luokkiin.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Voittaneen tarjoajan tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Tarjousvertailussa tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu voi toteutua ainoastaan, jos tarjoukset ovat keskenään yhteismitallisia ja vertailukelpoisia. Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että sisällöltään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen sulkeminen tarjouskilpailusta ei ole ainoastaan hankintayksikön oikeus, vaan että hankintayksikkö on velvollinen sulkemaan tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen tarjouskilpailusta silloin, kun tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousvertailussa.

Hankintayksikkö on pyytänyt tarjouksia amputaation jälkeisistä erikoissairaanhoidon kustantamista raajaproteeseista 20.12.2012 päivätyllä tarjouspyynnöllä. Tarjouspyynnön mukaan hankinta sisältää raajaproteesin valmistamiseksi tarvittavat työvaiheet mitan otosta proteesin käyttöönottoon sekä tarvittavat yhteydenotot hoitavaan yksikköön ja kuntoutujaan. Prosessin lopputuloksena on valmis tuote, jota kuntoutuja voi käyttää ja palvelun tarjoaja ylläpitää ainakin protetisointia seuraavan kuuden kuukauden ajan.

Tarjouspyynnössä on edelleen kuvattu vastuunjako hoitavan tahon ja palvelun tuottajan välillä protetisointiprosessin eri vaiheissa. Tarjouspyynnön kohdassa 1.2 "Proteesit" on määritelty muun ohella hankinnan kohteena olevat alaraajaproteesit ja todettu, että aktiivisuustasot on määritelty tarkemmin tarjouspyynnön liitteessä 3.

Tarjouspyynnön kohdassa 5.1 "Tarjouksen laatiminen" on todettu, että tarjous tulee laatia tarjouspyynnössä ja sen liitteissä annettujen ohjeiden mukaisesti ja että tarjous on täytettävä tuote- ja hintatietojen osalta liitteen 1 excel -tarjouslomakkeelle. Tarjouspyynnön liitteessä 3 on määritelty alaraajaproteesin aktiivisuustasot viidellä eri luokalla.

Tarjouspyynnön liitteenä 1 olleelle tarjouslomakkeelle tarjoajan on tullut ilmoittaa kunkin pyydetyn alaraajaproteesin osalta sen välttämättä sisältävien lomakkeessa yksilöityjen osien merkki, malli, valmistaja ja valmistusmaa. Kunkin proteesin osan osalta kyseiset tiedot on pitänyt esittää kaikkien lomakkeessa mainittujen kuuden aktiivisuustason osalta. Tämän lisäksi lomakkeella on kunkin proteesikokonaisuuden osalta tullut ilmoittaa proteesien hinnat kussakin aktiivisuustasossa.

Voittanut tarjoaja on liittänyt tarjoukseensa tarjouspyynnön liitteenä 1 olleen tarjouslomakkeen ja ilmoittanut siinä proteeseittain niiden osien osalta vaaditut tiedot aktiivisuustasoittain eriteltyinä sekä vaaditut hintatiedot.

Hankintamenettelyn lähtökohtana on tarjousten lopullisuus. Menettelyn perustana on, että tarjoajat antavat tarjouksensa ja hinnoittelevat sen toisista tarjoajista riippumatta. Oikeuskäytännössä on myös vakiintuneesti katsottu, että hankintayksiköllä on lähtökohtaisesti oikeus luottaa tarjoajan tarjouksen sisältöön, ellei sillä ole perusteltua syytä muuta epäillä. Vastaavasti tarjoajat vastaavat tarjouksensa sisällöstä.

Markkinaoikeus katsoo, että voittaneen tarjoajan tarjouksen perusteella hankintayksikkö on voinut arvioida, että voittanut tarjoaja on tarjonnut tuotteita, jotka ovat tarjouspyynnön teknisten vaatimusten mukaisia. Tarjouksessa ei ole ollut sellaisia tietoja, jotka olisivat antaneet hankintayksikölle perustellun aiheen epäillä, että tuotteet tai tarjotut ratkaisut eivät vastaisi tarjouspyyntömateriaalissa asetettuja teknisiä edellytyksiä esimerkiksi aktiivisuustasojen osalta. Kun hankintayksiköllä on lähtökohtaisesti oikeus luottaa tarjoajien tarjouksissaan ilmoittamiin tietoihin ja ottaen huomioon, että tarjoajat vastaavat tarjouksissaan ilmoittamiensa tietojen paikkansapitävyydestä, markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti arvioidessaan voittaneen tarjoajan tarjouksen tarjouspyynnön mukaiseksi ja ottaessaan sen mukaan tarjousten vertailuun.

Alhainen tarjoushinta

Hankintalain 63 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi hylätä hankinnan laatuun ja laajuuteen nähden hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen. Hankintayksikön on kirjallisesti pyydettävä tarjoajalta kirjallista selvitystä tarjouksen perusteista ennen tarjouksen hylkäämistä. Pykälän 2 momentin mukaan 1 momentissa tarkoitettu pyyntö voi koskea erityisesti esimerkiksi palvelun suorittamisen taloudellisia ratkaisuja, poikkeuksellisen edullisia hankinnan toteuttamista koskevia ehtoja, ehdotetun ratkaisun omintakeisuutta, hankinnan toteuttamispaikan työsuojelua ja työoloja koskevien velvoitteiden noudattamista tai tarjoajan saamaa valtiontukea. Hankintayksikön on tarkistettava tarjouksen pääkohdat selvityksen perusteella.

Edellä mainituissa esitöissä on 63 §:n 2 momentin kohdalla todettu, että hankintayksikön tulisi arvioida selvitysten perusteella hankinnan toteuttamismahdollisuudet sekä siihen liittyvät riskit. Syynä tarjouksen alhaiseen hintaan voi olla esimerkiksi virhe tarjoushinnan laskemisessa, jolloin hankintayksikön on arvioitava mahdollisuudet pyytää täsmennyksiä tarjoukseen. Tarjousten väliset hintaerot voivat johtua myös yritysten välisistä eroista teknisissä ratkaisuissa, tuotannon tehokkuudessa, tuotanto- ja toimituskapasiteetissa, tuotantokapasiteetin käyttöasteessa tai katevaatimuksissa. Kyseessä voi myös olla tarjoajan pyrkimys vallata uusia markkinoita. Tällaiset syyt eivät voisi oikeuttaa tarjouksen hylkäämiseen alihintaisena, jos tarjoaja pystyy luotettavasti osoittamaan mahdollisuutensa hankinnan toteuttamiseen.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa sen suhteen, arvioiko se tarjouksen toista tarjousta alhaisemman hinnan merkitsevän mahdollista perustetta tarjouksen hylkäämiselle. Hankintayksikön on kuitenkin tarjouksen hintaa arvioidessaan meneteltävä tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua koskevan vaatimuksen mukaisesti.

Markkinaoikeus toteaa, että asiassa esitetyn selvityksen mukaan alaraajaproteesien painotettu keskiarvohinta on vaihdellut välillä noin 1.860 euroa ja 3.350 euroa. Toiseksi edullisin keskiarvohinta on ollut hieman yli 2.600 euroa. Voittanut tarjoaja on ilmoittanut sen hinnoittelun edullisuuden perustuvan sen toiminnan kustannustehokkuuteen logistiikka ja hallinto osalta sekä proteesien Suomen mittakaavassa melko suuriin hankintamääriin.

Hankinnan kohteena ovat olleet paitsi proteesit, myös niihin liittyvät palvelut edellä todetuin tavoin. Markkinaoikeus katsoo, että voittaneen tarjoajan tarjouspyynnön mukaisen tarjouksen ja sen hinnoittelun perusteella hankintayksiköllä ei ole ollut perusteltua syytä arvioida, ettei voittanut tarjoaja kykene toteuttamaan hankinnan kohteena olevaa proteesien toimitusta ja siihen liittyvää palvelua tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla. Näin ollen hankintayksikkö ei ole toiminut hankintasäännösten vastaisesti kun se ei ole edellyttänyt voittanutta tarjoajaa esittämään selvitystä tarjoushintansa perusteista ja kun se ei ole tarjoushinnan perusteella sulkenut voittanutta tarjoajaa tarjouskilpailusta.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö ja kuultava joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut ja kuultavan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Respecta Oy:n korvaamaan Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän oikeudenkäyntikulut 1.200 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän markkinaoikeuden päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus velvoittaa Respecta Oy:n korvaamaan Suomen Proteesipalvelu Oy:n oikeudenkäyntikulut 2.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän markkinaoikeuden päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen ja Ville Parkkari.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.