Market Court quashes public procurement decision for violating tender rules and ordering new tender.

ASIAN TAUSTA

Mikkelin kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 23.10.2012 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta Mikkelin seudun vammaispalvelu- ja sosiaalihuoltolain mukaisten kuljetusten hankinnasta ajalle 1.1.–31.12.2013.

Mikkelin kaupungin sosiaali- ja terveystoimen tuotantolautakunta on 28.11.2012 tekemällään päätöksellä § 110 valinnut kohteen 1 Mikkelin kaupunki alueen 4 Ristiina osalta X:n, Taksi X -nimisen toiminimen haltijana, RT:n, Y:n, Traktoriurakointi Y -nimisen toiminimen haltijana, Nina´s Erikoistaksipalvelut Oy:n, Riihelän kuljetus Ky:n ja Z:n, Taksi Z -nimisen toiminimen haltijana, yhteensä kymmenen tarjousta, ja alueen 5 Suomenniemi osalta RP:n ja IR:n yhteensä neljä tarjousta.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut noin 1.200.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

B, Taksi B -nimisen toiminimen haltijana, on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksua.

Perusteet

Hankinnasta julkaistun hankintailmoituksen mukaan tarjouksen ainoana valintaperusteena on ollut hinta. Tarjouspyynnön mukaan valinta tehdään niiden tarjousten perusteella, jotka vastaavat tarjouspyyntöä ja täyttävät siinä asetetut ehdot. Tarjouspyynnön mukaan tarjoushinta on tullut ilmoittaa prosentuaalisena lisäyksenä tai vähennyksenä niin sanotun kuluttajataksan enimmäishinnasta. Lisäksi tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että taksimittarin käytön perusmaksun soveltamisalue on viisi kilometriä ja että tarjouksissa tulee ilmoittaa autokohtaisesti alueittainen päivystyspaikka tai taksiasema.

Valittaja on tarjoamiensa kohteen 1 alueiden 4 ja 5 osalta ilmoittanut hinnan osalta alennusprosentiksi -2 prosenttia kuluttajataksan enimmäishinnasta. Tarjousvertailun mukaan valituista tarjouksista yhdessä on tarjottu alennusprosentiksi -5 prosenttia ja lopuissa 0 prosenttia. Vertailun mukaan myös tarjouksia, joissa on ilmoitettu suurempi alennusprosentti kuin valittajan ilmoittama, on jätetty valitsematta. Tarjousvertailun tietojen perusteella valittaja olisi tullut valita palvelun tarjoajaksi, koska valittajan tarjous on ollut hinnaltaan halvempi kuin osa valituista tarjouksista.

Tarjousten vertailussa on ilmeisesti käytetty laskukaavaa, jota ei ole tuotu esiin tarjouspyynnössä. Hankintayksikkö on ilmoittanut valittajalle, että valittajan tarjouksen osalta ratkaisuperusteena on käytetty valittajan asemapaikkaa, jonka perusteella valittajan tarjouksen on katsottu muodostuvan kokonaisharkinnassa hankintayksikölle kalliimmaksi. Hankintayksikkö on siten hankintasäännösten vastaisesti perustanut tarjousten vertailun muihin kuin tarjouspyynnössä ilmoitettuihin seikkoihin.

Hankintapäätöksen perustelut ovat puutteelliset ja hankintasäännösten vastaiset. Tarjousvertailuasiakirjojen perusteella on mahdotonta päätellä miten vertailu on suoritettu.

Vastine

Vaatimukset

Mikkelin kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Perusteet

Hankintamenettely on toteutettu hankintasäännösten mukaisesti. Kohteen 1 alueiden osalta tarjousten hintavertailu on perustunut tarjouspyynnön mukaisesti kuluttajataksaan, taksimittarin käytössä perusmaksun viiden kilometrin soveltamisalueeseen ja mittarin käyttämiseen sitä koskevan asetuksen mukaisesti. Näillä perusteilla hankintayksikkö on valinnut edullisimmat tarjoajat kullekin kohteen 1 alueelle.

Tarjousten vertailua on esitelty tuotantolautakunnan kokouksessa ja vertailu on pyynnöstä toimitettu tarjoukset tehneille autoilijoille. Tarjousten vertailussa tarjoajat on asetettu järjestykseen halvimmasta kalliimpaan.

Kuultavien lausunnot

X, Taksi X -nimisen toiminimen haltijana, on esittänyt, että hankintamenettely on ollut virheellinen. Hankintapäätöstä ei ole perusteltu ja tarjouspyynnössä asetettuja kalustovaatimuksia ei ole noudatettu. Linja-autoihin ei sovelleta kuluttajataksaa eivätkä ne sovellu taksikäyttöön. Tarjousten vertailu on ollut syrjivää, koska perusteena on käytetty tarjoajan asemapaikan syrjäistä sijaintia taksiasemaan verrattuna.

Y, Traktoriurakointi Y -nimisen toiminimen haltijana, on esittänyt, että hankintamenettely on ollut virheellinen kohdelleessaan linja-autoja syrjivästi. Hankintapäätöstä ei ole perusteltu eikä tarjouspyynnössä asetettuja kalustovaatimuksia ole noudatettu.

RT on esittänyt, että tarjouspyyntö on ollut tarjousten valintaperusteiden ilmoittamisen osalta epäselvä. Myöskään hankintapäätöstä ei ole perusteltu.

Nina´s Erikoistaksipalvelut Oy, Riihelän kuljetus Ky, Z, Taksi Z -nimisen toiminimen haltijana, RP ja IR eivät ole käyttäneet niille varattua tilaisuutta lausunnon antamiseen.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että tarjousten vertailussa tarjouksia ei ole asetettu järjestykseen halvimmasta kalliimpaan. Vertailu on perustunut muihin kuin tarjouspyynnössä ilmoitettuihin perusteisiin. Merkitystä on annettu tarjouspyynnössä ilmoitetun hinnan lisäksi tarjoajan asemapaikalle. Hankintapäätöksessä on ainoana perusteena kuitenkin ilmoitettu tarjoajien prosenttiperusteinen korotus tai alennus niin sanottuun kuljetustaksaan. Hankintapäätöksessä ei näin ollen ole ilmoitettu tarjousvertailun perusteluita.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin 3 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi. Pykälän 2 momentin mukaan käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta myös arvioinnissa käytettävät vertailuperusteet on ilmoitettava tärkeysjärjestyksessä hankinta-ilmoituksessa tai tarjouspyynnössä.

Hankintalain 73 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Pykälän 2 momentin mukaan päätöksestä tai siihen liittyvistä asiakirjoista on käytävä ilmi ratkaisuun olennaisesti vaikuttaneet seikat, joita ovat ainakin ehdokkaan, tarjoajan tai tarjouksen hylkäämisen perusteet sekä ne perusteet, joilla hyväksyttyjen tarjousten vertailu on tehty.

Hankintalain 73 §:n 2 momenttia koskevien lain esitöiden (HE 190/2009 vp s. 47) mukaan tarjousvertailun osalta perustelut tulee esittää sellaisella tarkkuudella, että tarjoajalle käy ilmi oman tarjouksen sijoittuminen tarjouskilpailussa suhteessa muihin tarjouksiin. Tarjousvertailusta tulee selkeästi ilmetä kaikkien tarjousten osalta, miten niitä on arvioitu kunkin vertailuperusteen osalta. Tarjousvertailusta tulee esimerkiksi käydä ilmi, mihin konkreettisiin tarjouksista ilmenneisiin seikkoihin vertailu on kunkin vertailuperusteen osalta perustunut ja mihin tarjousten piste-erot perustuvat.

Hankintailmoitus, tarjouspyyntö ja hankintapäätös

Hankintayksikkö on julkaissut hankinnasta kansallisen hankintailmoituksen, jonka kohdassa IV.2 "Ratkaisuperusteet" on todettu ratkaisuperusteena olevan alin hinta.

Hankintayksikkö on pyytänyt 23.10.2012 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia Mikkelin seudun vammaispalvelu- ja sosiaalihuoltolain mukaisista kuljetuksista. Tarjouspyynnön mukaan tarjouskilpailu on ollut avoin kaikille, joilla on oikeus ostoliikenteen harjoittamiseen.

Tarjouspyynnön kohdan 6 "Tarjottava liikenne" mukaan tarjouksissa on edellytetty yksittäisten autojen tarjouksia. Tarjoukset on tullut tehdä autokohtaisesti. Tarjouspyynnön kohdassa 7 "Liikennöinnissä käytettäville autoille asetetut vaatimukset" on asetettu vaatimuksia erikseen linja-autoille ja pienoislinja-autoille sekä henkilöautoille ja tilatakseille.

Tarjouspyynnön kohdassa 15 "Tarjouksessa ilmoitettavat tiedot" on kohteiden 1–3 osalta todettu tarjoushinnan osalta muun ohella seuraavaa:

"• Tarjoushintana ilmoitetaan lisäys (+) tai vähennys (-) prosentti (%) ns. kuluttajataksan enimmäishinnasta kokonaisprosenttilukuina (esim. -3,0 %). Hintaa ei sallita ilmoitettavan desimaaleja käyttäen (esim. 2,6%).

• Kuljetuksissa taksamittarin käytön perusmaksun soveltamisalue on 5 km. Tarjouksessa tulee ilmoittaa autokohtaisesti taksiasema/päivystyspaikka alueittain. Mittarin käyttö taksa-asetuksen mukaisesti.

• Kilpailuttaminen perustuu aina viimeisimpään vahvistettuun Valtioneuvoston asetuksessa säädettävään taksiliikenteen kuluttajahintaan (ns. kuluttajataksa). Kuluttajilta perittävä enimmäishinta koostuu perusmaksusta, ajomatkamatkasta ja odotusmaksusta.

• Kuljetuksissa voidaan periä avustamislisää. Kuljetuksissa ei peritä lisämaksuna ennakkotilausmaksua. – –

• Kuljetuksissa maksetaan perusmaksua, ajomatkamaksua ja odotusmaksua sekä lisämaksuina avustamislisää ja tavarankuljetuslisää vahvistetun asetuksen mukaisesti."

Tarjouspyynnössä on vielä todettu, että "Tarjoushinta muodostuu kohteissa edellä esitetyllä tavalla joukkoliikenne- tai taksiluvan nojalla tarjotussa liikenteessä. Tarjouksen hintatiedot kohteittain on ilmoitettava liitteellä 1. tarjouslomake."

Tarjouspyynnön kohdassa 18 "Tarjouskilpailun ratkaisuperusteet" on todettu muun ohella seuraavaa:

"Valinta suoritetaan niiden tarjousten perusteella, jotka vastaavat tarjouspyyntöä ja täyttävät siinä asetetut ehdot.

Tarjoushinta koskee koko sopimuskautta.

Kohteet 1, 2 ja 3:

Hyväksytyksi tulee se tarjous, joka on ostajalle hinnaltaan halvin."

Tarjouspyynnön liitteenä 1 on ollut tarjouslomake, jolla tarjoajan on tullut ilmoittaa kohteen 1 osalta mitä aluetta tarjous koskee. Kunkin alueen osalta on tullut lisäksi ilmoittaa tarjotun auton taksiaseman tai päivystyspaikan osoite.

Hinnan osalta lomakkeessa on tullut ilmoittaa lisäys- tai vähennysprosentti niin sanotusta kuluttajataksasta kokonaisprosenttilukuna. Muiden hintatietojen ilmoittamista ei ole edellytetty. Tarjouslomakkeessa on vielä todettu muun ohella seuraavaa:

"Kuljetuksissa taksamittarin käytön perusmaksun soveltamisalue on 5 km. Tarjouksessa tulee ilmoittaa autokohtaisesti taksiasema/päivystyspaikka alueittain. Mittarin käyttö taksa-asetuksen mukaisesti. Kilpailuttaminen perustuu aina viimeisimpään vahvistettuun Valtioneuvoston asetuksessa säädettävään taksiliikenteen kuluttajahintaan (ns. kuluttajataksa). Kuluttajilta perittävä enimmäishinta koostuu perusmaksusta, ajomatkamatkasta ja odotusmaksusta. Kuljetuksissa voidaan periä avustamislisää. Kuljetuksissa ei peritä lisämaksuna ennakkotilausmaksua."

Hankintapäätöksessä on lueteltu kohteittain ja alueittain valitut tarjoukset. Hankintapäätöksen on liitetty tarjousten vertailutaulukko, jossa on ilmoitettu alueittain kaikkien saatujen tarjousten osalta niissä ilmoitetut lisäys- tai vähennysprosentit.

Kohteen 1 alueen 4 Ristiina osalta valituksi on tullut kahdeksan tarjousta, joissa prosentiksi on ilmoitettu nolla ja kaksi tarjousta, joissa prosentiksi on ilmoitettu -5. Valitsematta on jäänyt tarjouksia, joissa prosenteiksi on ilmoitettu nolla, -1, -2 ja -4.

Kohteen 1 alueen 5 Suomenniemi osalta on valittu neljä tarjousta, joissa prosentiksi on ilmoitettu nolla. Valitsematta on jäänyt tarjouksia, joissa prosenteiksi on ilmoitettu -14, -13, -11, -6, -4, -2, -1 ja nolla.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnössä on ilmoitettu tarjouksen valintaperusteeksi halvin hinta. Tarjouspyynnön mukaan tarjoushintana on tullut ilmoittaa lisäys- tai vähennysprosentti valtioneuvoston taksiliikenteen kuluttajahinnoista antaman asetuksen mukaisista enimmäishinnoista. Tarjoushintaa koskeva tieto on tullut ilmoittaa tarjouslomakkeella, jolla on voinut hinnan osalta ilmoittaa ainoastaan edellä mainitun lisäys- tai vähennysprosentin kokonaisprosenttilukuna.

Edellä tarjouspyynnön ja sen liitteiden osalta selostettu huomioon ottaen tarjouskilpailussa on jäänyt kuitenkin epäselväksi, ovatko mainitun tarjouspyynnössä pyydetyn lisäys- tai vähennysprosenttia koskevan tarjoushinnan lisäksi tarjousten hintavertailussa vaikuttaneet mahdollisesti myös jotkin muut tarjouksissa ilmoitettavaksi edellytetyt tiedot, ja mitä nämä tiedot ovat olleet.

Sen valossa, että kohteen 1 alueen 4 Ristiina osalta valitsematta on jäänyt tarjouksia, joissa lisäys- tai vähennysprosentiksi on ilmoitettu nolla, -1, -2 ja -4, ja että kohteen 1 alueen 5 Suomenniemi osalta valitsematta on jäänyt tarjouksia, joissa vastaavaksi prosentiksi on ilmoitettu -14, -13, -11, -6, -4, -2, -1 ja nolla, tarjousten valintaa ei vaikuttaisi perustetun ainakaan yksinomaan tarjouksissa ilmoitetun lisäys- tai vähennysprosentin suuruuteen.

Edellä esitetty huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole tarjouspyynnössään riittävän yksiselitteisesti ilmoittanut sitä, millä seikoilla on ollut merkitystä määriteltäessä tarjousten vertailussa hinnaltaan halvinta tarjousta. Hankintayksikön sanottu menettely ei ole ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua hankintamenettelyssä.

Hankintayksikkö ei ole myöskään perustellut hankintapäätöstään riittävästi. Hankintapäätöksessä ei ole ilmoitettu sitä, mihin tarjousten hintavertailu on perustunut ja mihin tarjouksissa olleisiin tietoihin ja eroihin tarjoajien valinta on perustunut.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu eikä hankintapäätöstä ole muutoinkaan pantu täytäntöön. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan kohteen 1 alueiden 4 ja 5 osalta hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano tältä osin kieltää.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli hankintayksikkö aikoo edelleen toteuttaa vammaispalvelu- ja sosiaalihuoltolain mukaisten kuljetusten hankinnan kohteen 1 alueiden 4 ja 5 osalta julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Mikkelin kaupungin sosiaali- ja terveystoimen tuotantolautakunnan 28.11.2012 tekemän hankintapäätöksen § 110 siltä osin kuin se koskee kohteen 1 alueita 4 ja 5. Markkinaoikeus kieltää Mikkelin kaupunkia mainitulta osin tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 30.000 euron sakon uhalla.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Jussi Karttunen, Ville Parkkari ja Olli Wikberg.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.