Market Court voids a procurement decision based on insufficient justification for rejecting a low bid.

ASIAN TAUSTA

Kangasalan Uimahalli Oy (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 28.11.2012 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta Kangasalan uimahallin kiinteistönhoidon hankinnasta kolmen vuoden sopimuskaudelle ja kahden vuoden mittaiselle optiokaudelle.

Kangasalan Uimahalli Oy:n toimitusjohtaja on 25.2.2013 tekemällään hankintapäätöksellä hylännyt SOL Palvelut Oy:n tarjouksen poikkeuksellisen alhaisen tarjoushinnan perusteella ja valinnut ISS Palvelut Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 79.486 euroa vuodessa.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan voittaneen tarjoajan kanssa on tehty väliaikainen hankintasopimus.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

SOL Palvelut Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 36.520 euroa.

Valittaja on myös vaatinut, että se saa tiedon hankintayksikön vastineen liitteenä olevista A-Insinöörit Rakennuttaminen Oy:n laskelmista.

Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 5.925,55 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Valittajan tarjous on hylätty hankintapäätöksen mukaan poikkeuksellisen alhaisen tarjoushinnan vuoksi. Päätös on ollut virheellinen, eikä sitä ole lainkaan perustelu. Valittajan tarjous on ollut ainoastaan 8,3 prosenttia kilpailevaa tarjousta halvempi, eikä valittajan tarjousta voida siten pitää hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena.

Valittaja on toimittanut hankintayksikön pyynnöstä selvityksen tarjoushinnastaan. Selvityksessä on muun ohella ilmoitettu, että tarjottu hinta perustuu yhtiön kustannustehokkaaseen toimintaan, omien kalustoinvestointien välttämiseen ja kiinteistönhoitajan osa-aikaisuuteen. Lisäksi valittaja on ilmoittanut, että se haluaa kohteen huoltopalveluidensa referenssiksi, joka tarkoittaa pienempää, mutta riittävää katetta. Hankintayksikkö on keinotekoisesti hylännyt valittajan tarjouksen ja valinnut vanhan palveluntuottajan.

A-Insinöörit Rakennuttaminen Oy:n laskelmat, joihin hankintayksikkö on perustanut valittajan tarjouksen hylkäämisen, on annettava valittajalle oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin turvaamiseksi.

Vastine

Vaatimukset

Kangasalan Uimahalli Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 3.354,20 eurolla viivästyskorkoineen, asianosaiskulut 2.782,56 eurolla ja A-Insinöörit Rakennuttaminen Oy:n valitusasian hoitamisesta johtuneet kulut 1.104,84 eurolla.

Perusteet

Hankintapäätös ei ole ollut virheellinen. Hankintayksikön toimeksiannosta A-Insinöörit Rakennuttaminen Oy on tehnyt hankinnasta kustannuslaskelman. Laskelmassa hankinnan kuukausihinnaksi on saatu 6.623,86 euroa, kun taas valittajan tarjouksen kuukausihinta on ollut 5.585 euroa. Laskelma myös osoittaa, että valittaja on tehnyt tarjouksensa miinuskatteella. Mikäli työ tehtäisiin ilman katetta, saataisiin kuukausihinnaksi 6.093,92 euroa.

Hankinnan kohteena on uimahalli. Uimahallissa vähäinenkin huolimattomuus laitteiden käytössä ja huollossa voi aiheuttaa merkittäviä vahinkoja ja vaurioita. Hankintayksiköltä ei voida kohtuudella edellyttää riskin ottamista alihintaisen tarjouksen hyväksymällä. Ei ole uskottavaa, että valittaja aikoisi uusien vastaavien kohteiden toivossa tehdä miinuskatteellisen sopimuksen ainakin kolmen vuoden ajaksi.

A-Insinöörit Rakennuttaminen Oy:n yksityiskohtaiset katelaskentatiedot ovat kyseisen yrityksen liikesalaisuuksia.

Kuultavien lausunnot

ISS Palvelut Oy ei ole sille varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut lausuntoa.

A-Insinöörit Rakennuttaminen Oy on esittänyt, että sen kustannuslaskelma ja kustannuslaskelman työmääräliitteet sisältävät liikesalaisuuksia. Kyseessä ovat yrityksen pitkällä aikavälillä keräämät tiedot, joita ei voida antaa vastikkeetta muille yrityksille.

Vastaselitys

Valittaja on antanut vastaselityksen.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on antanut lausuman.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Tiedon antaminen asiakirjasta

Valittaja on vaatinut, että sille on luovutettava A-Insinöörit Rakennuttaminen Oy:n laskelmat.

Markkinaoikeus toteaa, että puhutut laskelmat on toimitettu markkinaoikeudelle osana oikeudenkäyntiaineistoa. Asiassa on siten valittajan esittämän vaatimuksen osalta kysymys oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 7 §:ssä tarkoitetun oikeudenkäyntiasiakirjan saamisedellytyksistä.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 8 §:n mukaan oikeudenkäyntiasiakirjan julkisuudesta ja salassapidosta on voimassa, mitä asiakirjan julkisuudesta viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa (jäljempänä julkisuuslaki) tai muussa laissa säädetään, jollei oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetussa laissa toisin säädetä.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, asiakirjat, jotka sisältävät tietoja yksityisestä liike- tai ammattisalaisuudesta. Salassa pidettäviä mainitun lainkohdan mukaan ovat myös sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta yksityisen elinkeinotoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi elinkeinonharjoittajalle taloudellista vahinkoa.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 9 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuolena olevalla asianosaisella on oikeus saada tieto muustakin kuin julkisesta oikeudenkäyntiasiakirjasta, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn, jollei 2 tai 3 momentista muuta johdu.

Julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan asianosaisella, hänen edustajallaan tai avustajallaan ei ole oikeutta asiakirjaan, josta tiedon antaminen olisi vastoin erittäin tärkeätä yksityistä etua.

Valittajan vaatimissa asiakirjoissa on kyse laskelmista, jotka hankintayksikön käyttämä konsulttiyhtiö A-Insinöörit Rakennuttaminen Oy on laatinut ja joissa on arvioitu hankinnan kohteena olevan palvelun hintatasoa sekä palvelun jakautumista erilaisiin työsuoritteisiin. Kyseiset tiedot ovat konsulttiyrityksen keräämiä markkinatietoja, jotka liittyvät sen yritystoiminnan ydinalueelle ja joihin sillä on näin ollen objektiivisesti arvioiden salassapitointressi. Kyse on siten julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdassa tarkoitetuista liikesalaisuuksista.

Kun otetaan huomioon asian jäljempänä ilmenevä lopputulos, näiden liikesalaisuuksia sisältävien tietojen ei voida katsoa voineen vaikuttaa asian käsittelyyn markkinaoikeudessa eikä kyseisten tietojen antamatta jättäminen siten myöskään vaaranna oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista. Valittajan vaatimus tiedon antamisesta asiakirjasta on sen vuoksi hylättävä.

Pääasiaratkaisun perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 63 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi hylätä hankinnan laatuun ja laajuuteen nähden hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen. Hankintayksikön on kirjallisesti pyydettävä tarjoajalta kirjallista selvitystä tarjouksen perusteista ennen tarjouksen hylkäämistä. Pykälän 2 momentin mukaan 1 momentissa tarkoitettu pyyntö voi koskea erityisesti esimerkiksi palvelun suorittamisen taloudellisia ratkaisuja, poikkeuksellisen edullisia hankinnan toteuttamista koskevia ehtoja, ehdotetun ratkaisun omintakeisuutta, hankinnan toteuttamispaikan työsuojelua ja työoloja koskevien velvoitteiden noudattamista tai tarjoajan saamaa valtiontukea. Hankintayksikön on tarkistettava tarjouksen pääkohdat selvityksen perusteella.

Edellä mainituissa esitöissä on 63 §:n 2 momentin kohdalla todettu, että hankintayksikön tulisi arvioida selvitysten perusteella hankinnan toteuttamismahdollisuudet sekä siihen liittyvät riskit. Syynä tarjouksen alhaiseen hintaan voi olla esimerkiksi virhe tarjoushinnan laskemisessa, jolloin hankintayksikön on arvioitava mahdollisuudet pyytää täsmennyksiä tarjoukseen. Tarjousten väliset hintaerot voivat johtua myös yritysten välisistä eroista teknisissä ratkaisuissa, tuotannon tehokkuudessa, tuotanto- ja toimituskapasiteetissa, tuotantokapasiteetin käyttöasteessa tai katevaatimuksissa. Kyseessä voi myös olla tarjoajan pyrkimys vallata uusia markkinoita. Tällaiset syyt eivät voisi oikeuttaa tarjouksen hylkäämiseen alihintaisena, jos tarjoaja pystyy luotettavasti osoittamaan mahdollisuutensa hankinnan toteuttamiseen.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa sen suhteen, arvioiko se tarjouksen toista tarjousta alhaisemman hinnan merkitsevän mahdollista perustetta tarjouksen hylkäämiselle. Hankintayksikön on kuitenkin tarjouksen hintaa arvioidessaan meneteltävä tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua koskevan vaatimuksen mukaisesti.

Hankintalain 73 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Pykälän 2 momentin mukaan päätöksestä tai siihen liittyvistä asiakirjoista on käytävä ilmi ratkaisuun olennaisesti vaikuttaneet seikat, joita ovat ainakin ehdokkaan, tarjoajan tai tarjouksen hylkäämisen perusteet sekä ne perusteet, joilla hyväksyttyjen tarjousten vertailu on tehty.

Hankintamenettely ja sen arviointi

Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia Kangasalan uimahallin kiinteistönhoidosta. Hankintayksikkö on saanut neljä tarjousta. Hankintayksikkö on lähettänyt valittajalle 29.1.2013 päivätyn selvityspyynnön, jossa se on muun ohella pyytänyt valittajaa antamaan kirjallisen selvityksen alhaisen hinnan perusteista. Valittaja on toimittanut pyydetyn selvityksen hankintayksikölle 30.1.2013.

Toimittamassaan selvityksessä valittaja on ilmoittanut sen tarjoushinnan perustuvan muun ohella siihen, että se hankkii ulkoalueiden konetyöt urakkana, minkä johdosta se ei joudu investoimaan omiin koneisiin. Tästä aiheutuu selvityksen mukaan huomattava säästö. Selvityksessä on myös ilmoitettu, että kiinteistönhoitaja ei ole kohteessa täysipäiväisesti ja että valittaja haluaa puhutun kohteen huoltopalveluidensa referenssiksi, mikä tarkoittaa pienempää mutta riittävää katetta.

Hankintayksikkö on tehnyt 25.2.2013 hankintapäätöksen, jossa se on muun ohella hylännyt valittajan tarjouksen. Hankintapäätöksen mukaan valittajan hintaa koskevassa selvityksessä ei ole tullut esiin sellaista, jonka perusteella se olisi voitu hyväksyä. Tarkemmin hankintapäätöstä ei ole tältä osin perusteltu.

Asiassa saadun selvityksen perusteella valittajan tarjoushinta on ollut 5.585 euroa kuukaudessa, kun taas voittaneen tarjoajan tarjoushinta on ollut 6.088 euroa. Hankintayksikkö on vedonnut markkinaoikeudessa teettämäänsä konsulttilaskelmaan, jonka mukaan hankinnan kustannukset ovat arvioitu kate huomioon ottaen kuukausitasolla 6.623,86 euroa ja ilman katetta 6.093,92 euroa.

Markkinaoikeus toteaa, että voittaneen tarjoajan ja valittajan tarjoushinnan välinen ero ei ole ollut suuri. Myös voittaneen tarjoajan tarjous on alittanut hankintayksikön teettämän selvityksen hinnan ja sen hinnan, minkä hankintayksikkö on esittänyt olevan katetta sisältävän tarjouksen rajan. Samoin myös voittaneen tarjoajan tarjoushinta on laskenut vuoden 2009 hintatasosta, vaikka asiassa on esitetty hankintaan liittyvien tehtävien lisääntyneen ja yleisen hintatason nousseen.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjousten väliset hintaerot voivat johtua yritysten välisistä eroista esimerkiksi tuotannon tehokkuudessa, katevaatimuksissa tai pyrkimyksessä vallata uusia markkinoita. Tällaiset syyt eivät oikeuta tarjouksen hylkäämiseen alihintaisena, jos tarjoaja pystyy luotettavasti osoittamaan mahdollisuutensa hankinnan toteuttamiseen.

Valittaja on hankintayksikön kehotuksesta esittänyt selvityksen tarjouksensa hinnoittelun perusteista. Hankintayksikkö on vedonnut markkinaoikeudessa hylkäämisen perusteena lähinnä siihen, että kyseessä on vaativa kiinteistönhoitokohde, joten henkilökunnan on oltava erikoiskoulutettua. Valittajan tarjous on kuitenkin ollut tarjouksen soveltuvuutta ja laatua koskevien vaatimusten osalta tarjouspyynnön mukainen ja se on suoritetussa alustavassa laatuvertailussa saanut hankintapäätökseen liitetyn vertailutaulukon mukaan parhaat laatupisteet. Markkinaoikeus katsoo, ettei asiassa ole valittajan esittämän selvityksen perusteella eikä muutenkaan ilmennyt aihetta epäillä, ettei valittaja kykenisi tarjoamallaan hinnalla toteuttamaan kysymyksessä olevaa palvelua tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla.

Edellä todetun perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt valittajaa kohtaan syrjimättömästi ja tasapuolisesti hylätessään sen tarjouksen sillä perusteella, että hankittavaa palvelua ei voitaisi toteuttaa valittajan tarjouksen mukaisella hinnalla.

Markkinaoikeus katsoo lisäksi, että hankintapäätöksen perusteluista ei ole käynyt riittävästi ilmi ne seikat, joihin ratkaisu on perustunut. Hankintapäätöstä ei ole siten perusteltu hankintalaissa edellytetyllä tavalla. Hankintayksikön menettely on näin ollen ollut myös tältä osin hankintasäännösten vastaista.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata siten, että hankintayksikkö suorittaa uuden tarjousten vertailun ja tekee uuden perustellun hankintapäätöksen.

Mikäli Kangasalan Uimahalli Oy aikoo edelleen toteuttaa hankinnan kysymyksessä olevan tarjouskilpailun perusteella, sen on suoritettava uusi tarjousten vertailu ja tehtävä uusi perusteltu hankintapäätös ottaen huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä. Asian näin päättyessä hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Valittaja on liiketoiminnastaan arvonlisäverovelvollinen ja sillä on oikeus vähentää oikeudenkäyntikuluihinsa sisältyvä arvonlisävero omassa verotuksessaan. Tämän vuoksi korvattavaksi vaadituista oikeudenkäyntikuluista on vähennettävä niihin sisällytetty arvonlisävero.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää SOL Palvelut Oy:n vaatimuksen tiedon antamisesta asiakirjasta.

Markkinaoikeus kumoaa Kangasalan Uimahalli Oy:n toimitusjohtajan 25.2.2013 tekemän hankintapäätöksen Kangasalan uimahallin kiinteistönhoidosta. Markkinaoikeus kieltää Kangasalan Uimahalli Oy:tä tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 20.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Kangasalan Uimahalli Oy:n korvaamaan SOL Palvelut Oy:n oikeudenkäyntikulut 4.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän markkinaoikeuden päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Kangasalan Uimahalli Oy:n oikeudenkäyntikuluvaatimukset.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen ja Ville Parkkari.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.