Market court dismisses complaint against procurement decision where tenderer relied on ambiguous vehicle capacity specifications.

ASIAN TAUSTA

Muhoksen kunta (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 19.9.2012 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta kunnan ostoliikennepalvelujen hankinnasta ajalle 1.1.2013–31.7.2015 ja mahdolliselle optiokaudelle 1.8.2015–31.7.2016.

Muhoksen kunnan kunnanhallitus on 10.12.2012 tekemällään hankintapäätöksellä § 551 muun ohella valinnut kohteen C osalta X, X Liikenne -nimisen toiminimen haltijana, jättämän tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 385.000 euroa.

Hankintapäätöstä ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole pantu täytäntöön.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Muhoksen Taksi Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen kohteen C osalta ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 726 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Tarjouspyynnössä on edellytetty, että tarjousten tulee olla voimassa 1.12.2012 asti. Hankintapäätöstä ei ole tehty määräpäivään mennessä. Hankintapäätös on tehty tarjouspyynnön vastaisesti, koska se on tehty vasta 10.12.2012 tarjousten voimassaoloajan umpeuduttua. Hankintayksikkö on vasta 7.12.2012 tiedustellut valittajalta tarjouksen voimassaolon jatkamista. Asiasta oli jo tätä ennen 5.12.2012 tehty päätösesitys ennen kuin hankintayksikkö on huomannut pyytää tarjouksien voimassaoloajan jatkamista. Valittaja on ollut siinä käsityksessä, että hankinta-asian käsittely on rauennut, kun tarjouksen voimassaoloaikaan ei ole pyydetty pidennystä 1.12.2012 mennessä. Valittaja on lisäksi ollut siinä käsityksessä, että hankintayksikön aikaisempi 23.7.2012 tehty hankintapäätös on ollut edelleen voimassa, kunnes hankinnasta järjestetään uusi tarjouskilpailu.

Hankintayksikkö on vuosina 2011 ja 2012 kilpailuttanut lähes identtisiä hankintoja, mikä on katsottava kielletyksi markkinatilanteiden ja hintojen kartoittamiseksi, jossa palvelun ostaja tietoisesti odottaa kustannusrakenteen kannalta halvinta tarjoajaa ja hankkii kuljetuspalvelut osittain reitille kerrallaan. Tämä menettely vaarantaa tarjoajien yhdenvertaisen ja tasapuolisen kohtelun, koska aikaisemmissa tarjouskilpailuissa annettujen tarjousten hinnoittelu on ollut kaikkien nähtävillä hankintayksikön kokousasiakirjojen yhteydessä.

Vastine

Vaatimukset

Muhoksen kunta on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Perusteet

Tarjouskilpailussa on ollut tavallista lyhyempi tarjousaika, mitä ei ollut ajoissa huomioitu. Hankintapäätöksen valmistelua viivästytti se, että asiassa jouduttiin konsultoimaan hankinta-asiantuntijoita ja esittämään lisäselvityspyyntö yhdelle tarjoajalle.

Hankinnoissa on melko tavanomaista, että tarjouksien voimassaoloaikaan joudutaan pyytämään tarjoajilta pidennystä hankintaa koskevan päätöksenteon lykkääntyessä syystä tai toisesta. Menettely ei ole hankintasäännösten vastaista.

Hankintayksikkö ei ole kartoittanut markkinatilannetta, vaan monivaiheinen hankintamenettely on aiheutunut aikaisemmista valituksista.

Kuultavan lausunto

X on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Kohteen C osalta tarjouksen ovat jättäneet vain valittaja ja kuultava. Kumpikin tarjoaja on hankintayksikön tiedustellessa asiaa ilmoittanut suostuvansa siihen, että tarjousten voimassaoloaikaa jatketaan 10.12.2012 kello 24.00 saakka. Hankintapäätös perustuu voimassa olleiden tarjousten vertailuun. Valittaja ei ole edes väittänyt, että tarjousvertailua ei olisi tehty oikein. Valittajan käsitys asian käsittelyn raukeamisesta on ristiriidassa sen kanssa, että valittaja on 7.12.2012 ilmoittanut hankintayksikölle hyväksyvänsä tarjouksensa voimassaoloajan pidentämisen. Hankintayksikkö on ilmoittanut kummallekin tarjoajalle asian tulevan päätettäväksi 10.12.2012. Hankintayksikön tiedustelu tarjousten voimassaolon jatkamisesta yhdeksällä päivällä ei ole ollut tarjoajia syrjivää eikä ole aiheuttanut kilpailumahdollisuuksien jättämistä hyödyntämättä.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että se ei ole voinut ennakoida asian tulevan ratkaistavaksi 10.12.2012 pidetyssä kokouksessa. Valittajan tarjous on ollut voimassa tarjouspyynnön mukaisesti 1.12.2012 saakka. Valittaja on olettanut, että hankintamenettelyssä noudatetaan tarjouspyyntöä ja että hankintayksiköllä on ollut riittävästi aikaa ratkaista asia tarjouspyynnön mukaisessa määräajassa.

Valittaja on kuitenkin suostunut tarjouksen voimassaoloajan pidentämiseen, jotta valittajan tarjousta ei suljettaisi tarjouskilpailusta ja jotta valittaja ei menettäisi valitusoikeuttaan hankintamenettelyn johdosta. Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole mainittu, että mahdolliset lisäselvityspyynnöt tai tarjouskilpailuun liittyvät päätökset voidaan lähettää sähköpostitse tiedoksi liikenteestä vastaavan henkilön sähköpostiosoitteeseen. Sähköisen tiedoksiantomenettelyn käyttöönotto kesken hankintamenettelyn on asettanut tarjoajat eriarvoiseen asemaan.

Voittaneen tarjoajan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen. Voittanut tarjoaja on tarjouksessaan ilmoittanut hankkivansa 1+9 -paikkaisia ajoneuvoja kuljetuskalustoksi voittaessaan tarjouskilpailun. Tarjouspyynnössä on edellytetty, että ajoneuvoissa tulee olla vähintään 11 oppilaskuljetuspaikkaa.

Muut kirjelmät

Kuultava on esittänyt sitoutuneensa hankkimaan tarjouspyynnössä edellytettyä kalustoa vastaavan kaluston.

Hankintayksikkö on esittänyt, että voittanut tarjoaja on tarjouksessaan ilmoittanut hankkivansa 1+9 -paikkaisia ajoneuvoja. Voittaneen tarjoajan mukaan kohteeseen C hankittavassa kalustossa on 9–12 istumapaikkaa ja että hankittava kalusto on sopimuksen mukainen. Hankintayksikkö on tulkinnut kalustovaatimusta voittaneen tarjoajan ilmoittaman istumapaikkamäärän mukaan, koska kyseessä on hankittava kalusto. Ajoneuvo, jossa on 12 istumapaikkaa, täyttää kalustovaatimuksen. Kalustoa ei ole tarvinnut olla vielä tarjouksen jättöhetkellä eikä sitä ole tarvinnut silloin yksilöidä. On riittävää, että voittanut tarjoaja hankkii oikeanlaisen kaluston aloittaessaan kuljetukset. Koulukuljetuksissa linja-autoilla ei saa sovellettavien säännösten mukaan olla lainkaan ylikuormaa eli jokaisella oppilaalla on oltava turvavyöllinen istumapaikka.

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikön olisi tullut olla kaikkiin tarjoajiin yhteydessä hankinnan valmistelun viivästymisen johdosta ennen tarjousajan päättymistä. Tarjousajan jatkaminen tarjousten jo rauettua on tapahtunut liian myöhään. Mikäli tarjouspyynnössä edellytetään, että ajoneuvon kuljetuskapasiteetin tulee olla vähintään 11 oppilaspaikkaa, tarjoajan tulee tarjouksessa ilmoittaa hankkivansa kyseisen vaatimuksen täyttävän kaluston tai osoittaa, että tarjoajalla on käytössään vaatimukset täyttävä kalusto.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintamenettely

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti sen tehtyä hankintapäätöksen 10.12.2012 vasta sen jälkeen, kun tarjousten voimassaoloaika oli jo lakannut.

Hankintalain 41 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava tarjousten voimassaoloaika. Hankintalaissa ei ole edellä esitettyä tarkemmin säädetty tarjousten voimassaoloajasta.

Tarjousmenettelyn lähtökohtana on yhtäältä pidettävä, että tarjoaja on sidottu tekemäänsä tarjoukseen sen voimassaoloajan. Hankintayksikön on vastaavasti tehtävä hankintapäätös tarjouksen voimassaoloaikana. Koska hankintapäätöksen tekeminen voi eri syistä viivästyä, hankintayksikön kannalta saattaisi kuitenkin olla kohtuutonta, jos se ei voisi hankintapäätöksen tekemisen viivästyessä pyytää tarjoajia pidentämään tarjoustensa voimassaoloaikaa ja tehdä hankintapäätöstä saamiensa tarjousten perusteella. Oikeuskäytännössä on katsottu, että tarjousten voimassaoloajan pidentämisen sallittavuutta on arvioitava sen perusteella, aiheutuuko menettelystä kilpailumahdollisuuksien hyödyntämättä jättäminen tai tarjoajien syrjiminen.

Nyt kyseessä olevassa asiassa tarjouspyyntöasiakirjoissa on edellytetty, että tarjoukset on tullut jättää 25.10.2012 ja tarjousten on tullut olla voimassa vähintään 1.12.2012 asti. Kohteen C osalta hankintayksikkö on saanut kolme tarjousta, joista yksi on suljettu tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena. Hankintayksikkö on 7.12.2012 tiedustellut kahden jäljelle jääneen tarjouksen tekijöiltä eli valittajalta ja voittaneelta tarjoajalta, voidaanko tarjousten voimassaoloa pidentää 10.12.2012 saakka, jolloin hankintapäätös on tehty. Valittaja ja voittanut tarjoaja ovat kumpikin ilmoittaneet suostuvansa voimassaoloajan pidentämiseen.

Hankintayksikkö on esittänyt, että tarjousten voimassaoloajan pidentäminen on ollut tarpeen, koska tarjouskilpailussa on ollut tavallista lyhyempi tarjousaika, mitä ei ollut ajoissa huomioitu. Lisäksi hankintapäätöksen valmistelua on hankintayksikön mukaan viivästyttänyt se, että hankintayksikkö on joutunut konsultoimaan hankinta-asiantuntijoita ja esittämään lisäselvityspyynnön yhdelle tarjoajalle.

Markkinaoikeus toteaa, että asiassa saadun selvityksen mukaan hankinnan kohdetta ja tarjousmenettelyn ehtoja ei ole muutettu muutoin kuin jatkamalla tarjousten voimassaoloaikaa 1.12.2012–10.12.2012 väliseksi ajaksi. Hankintaa koskeva päätöksenteko ei ole viivästynyt tarjousten voimassaoloajan jatkamisen takia olennaisesti. Vaikka hankintapäätös on lähtökohtaisesti tehtävä tarjousten voimassaoloaikana, nyt esillä olevassa asiassa ei ole ilmennyt, että hankintayksikkö pyytäessään tarjouksien voimassaoloaikojen pidentämistä olisi jättänyt käyttämättä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet tai että hankintayksikön menettely olisi mainitulta osin syrjinyt valittajaa.

Edellä todetun perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole pyytäessään tarjouksien voimassaoloaikojen pidentämistä menetellyt sillä tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti, että asiassa olisi tällä perusteella harkittava seuraamusten määräämistä. Asiassa ei ole myöskään perusteita todeta, että hankintayksikön menettely olisi ollut hankintasäännösten vastaista siltä osin kuin se on kilpailuttanut kuljetukset uudelleen 19.9.2012 julkaistulla hankintailmoituksella.

Voittaneen tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Valittaja on esittänyt, että voittaneen tarjoajan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen. Voittanut tarjoaja on tarjouksessaan ilmoittanut hankkivansa 1+9 -paikkaisia ajoneuvoja kuljetuskalustoksi voittaessaan tarjouskilpailun, kun taas tarjouspyynnössä on edellytetty, että ajoneuvoissa tulee olla vähintään 11 oppilaskuljetuspaikkaa.

Hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Asiassa on kyse Muhoksen kunnan koulukuljetuksien hankinnasta tarjouspyyntöasiakirjoissa määritellyn kohteen C osalta. Tarjouspyynnön kohdan 10 mukaan tarjoajan kuljetuskaluston tulee täyttää kuljetuskapasiteetiltaan ja muilta ominaisuuksiltaan tarjouspyyntöasiakirjoihin sisältyneessä palvelukuvauksessa esitetyn tarjottavan kohteen vaatimukset. Lisäksi tarjouksessa on tullut esittää tiedot käytettävistä tai hankittavista autoista.

Tarjouspyynnön palvelukuvauksen 2 kohdassa on ilmoitettu, että auton rekisteröity paikkamäärä on määritelty kohteittain. Kohteen C osalta on palvelukuvauksen 5.3 kohdassa esitetty kalustoa koskevana vaatimuksena auto, johon on mahduttava samanaikaisesti vähintään 11 koululaista. Auton koko voi kyseisen kohdan mukaan joustaa oppilasmäärän salliessa. Kohteen C osalta on palvelukuvauksen 2 kohdassa lisäksi edellytetty muun ohella, että tarjouksessa on esitettävä selvitys varakalustosta.

Voittanut tarjoaja on tarjouksessaan ilmoittanut kohteen C osalta, että kuljetuksiin hankitaan tarjouspyynnön mukainen auto. Tarjoukseensa sisältyneessä kohdetta C koskevassa kalustoluettelossa voittanut tarjoaja on ilmoittanut seuraavaa: "Hankitaan sopimuksen mukaisia 1+9 paikkaisia busseja. Yllä olevan taulukon mukaan." Kyseisessä taulukossa voittanut tarjoaja on ilmoittanut, että auton rekisteröity kokonaispaikkamäärä on 1+9 ja istumapaikkojen määrä on 9–12. Kohdetta C koskevassa tarjouksen hintaliitteessä voittanut tarjoaja on toisaalta ilmoittanut, että kohteen mukaisen liikenteen tuottamiseen käytetään autoa KPS-498 ja hankitaan sopimusten mukainen vara-auto. Kohdetta A koskevasta kalustoluettelosta ilmenee, että auton KPS-498 rekisteröity kokonaispaikkamäärä on 22 ja siinä on 22 istumapaikkaa.

Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että hankintayksiköllä on lähtökohtaisesti oikeus luottaa tarjoajan tarjouksen sisältöön, ellei sillä ole perusteltua syytä muuta epäillä. Vastaavasti tarjoajat vastaavat tarjouksensa sisällöstä.

Voittanut tarjoaja on edellä todetun mukaisesti ilmoittanut tarjouksessaan käyttävänsä kohteen C kuljetuksiin tarjouspyynnön mukaista autoa esittäen tarjouksessaan selvitystä niin 22-paikkaisesta kuin 9–12 paikkaisestakin kuljetuskalustosta. Huolimatta voittaneen tarjouksen tietystä tulkinnanvaraisuudesta markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on voinut tarjouksen perusteella luottaa siihen, että kyseessä oleviin kuljetuksiin käytetään ensisijaisesti tarjouspyynnön kalustovaatimukset täyttävää 22-paikkaista autoa ja että voittanut tarjoaja joka tapauksessa sitoutuu järjestämään kuljetukset tarjouspyynnön ehtojen mukaisesti.

Edellä todetun perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se on hyväksynyt X:n Liikenteen tarjouksen.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolain-käyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeuden ylituomari Kimmo Mikkola ja markkinaoikeustuomarit Markus Mattila ja Pasi Yli-Ikkelä.

HUOMAA

Päätöksestä valitettu. Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.