Market Court voids procurement decision for audit services due to flawed scoring and awards costs to complainant.

ASIAN TAUSTA

Nurmeksen kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 17.1.2013 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta hallinnon ja talouden tarkastuspalvelujen hankinnasta vuosille 2013–2017 ja optiona vuodelle 2018 sekä tilintarkastuslain mukaisten tilintarkastuspalvelujen hankinnasta Nurmeksen kaupungin tytäryhteisöille vuosille 2013–2017 ja optiona vuodelle 2018.

Nurmeksen kaupungin kaupunginvaltuusto on 27.3.2013 tekemällään hankintapäätöksellä § 40 hyväksynyt BDO Audiator Oy, JHTT-yhteisön tarjouksen lakisääteisistä tilintarkastuspalveluista vuosille 2013–2017 sekä nimennyt tytäryhtiöiden tilintarkastusyhteisöehdokkaaksi Oulun HTM&JHTT-Tarkastus Oy:n.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön mukaan ollut 120.000–150.000 euroa.

Hankintayksikkö on antanut markkinaoikeudelle kirjallisen sitoumuksen olla panematta hankintapäätöstä täytäntöön niin kauan kuin asia on markkinaoikeudessa vireillä.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Oulun HTM&JHTT-Tarkastus Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 81.705 euroa. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 3.650 eurolla.

Perusteet

Valittajan tarjous on ollut hinnaltaan selvästi halvin. Hankintayksikkö on kuitenkin laskenut hinnan väärin perustein, vastoin tarjouspyynnössä ilmoitettuja kriteerejä. Vertailuun on virheellisesti laskettu kokonaishinta. Pisteytyksen kokonaisuutta ei myöskään voida arvioida esitettyjen vertailutietojen perusteella. Lisäksi valittajan kokemus on arvioitu vertailussa virheellisesti.

Hintavertailu on tehtävä sen perusteella, mitä tarjouspyynnössä on esitetty. Tarjouspyynnössä ei ole mainittu pöytäkirjan pitämistä hintakriteerinä. Tarjouksen hinta on siten laskettu väärin perustein. Tarjouspyynnön mukaan tarjoukset vertaillaan lakisääteisen 20 tarkastuspäivän ja EU-hankkeiden ja erityistehtävien 32 työtunnin perusteella. Muita hinnan vertailuperusteita ei tarjouspyynnössä ole ilmoitettu. Tarjouspyynnön ja tarjouksemme perusteella kokonaishintamme on ollut 66.260 euroa ja kilpailijan 78.840 euroa. Pisteytys on korjattava tämän mukaisesti.

Tehtäviin on ilmoitettu kuuluvaksi tarkastuslautakunnan pöytäkirjan pitäminen, mutta tästä ei ole mainittu mitään määriä. Tällaisen pöytäkirjan pitäminen ei kuulu kuntalain mukaiseen tilintarkastukseen. Tarjousvertailussa on myös perusteettomasti oletettu, että tarkastajamme laskuttaisivat päivähinnan lisäksi työtunneista toimiessaan pöytäkirjan pitäjinä. Tarjouksessa ei kuitenkaan ole mitään mainintaa siitä, että pöytäkirjan pitämisestä laskutettaisiin erikseen. Tarjouksessa on kohdassa 2 ilmoitettu hinta mahdollisille lisätoimeksiannoille ja tarkastuslautakunnan sihteeri- ynnä muille tehtäville. Tämä hinta tulisi sovellettavaksi, jos tilintarkastajat suorittavat kuntalain mukaiseen tilintarkastukseen kuulumattomia tehtäviä lisätoimeksiantoina.

Myös kokemus on arvioitu virheellisesti tarjousvertailussa. Tarjouspyynnössä on yhtenä laatukriteerinä ilmoitettu tilintarkastusyhteisön kokemus kuntien ja/tai kuntayhtymien tarkastuksesta ilmoittamatta kuitenkaan, miten kokemusta vertailussa arvioidaan ja pisteytetään. Valittajan kokemusta on arvioitu virheellisesti käyttäen vain JHTT-tarkastajien lukumääriä. Tällaista arviointiperustetta ei ole ilmoitettu tarjouspyynnössä, joten sitä ei olisi saanut lainkaan käyttää. Lukumäärä ei mittaa kokemusta ja olemme tarjouspyynnön mukaisesti ilmoittaneet yhteisömme kokemuksen, joka on koostunut yhteisömme toimintavuosista JHTT-yhteisönä ja yhtiössämme työskentelevien tilintarkastajien monipuolisesta henkilökohtaisesta tarkastuskokemuksesta.

Vastine

Vaatimukset

Nurmeksen kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Perusteet

Hintavertailu on suoritettu tarjouksissa annettujen tietojen mukaisesti. Hinnan vertailun kannalta ei ole oleellista, mitä kuuluu lakisääteiseen tilintarkastukseen, vaan mistä tarjouspyynnössä on pyydetty tarjous. Tarjouksia on pyydetty lakisääteisestä tilintarkastuksesta, tarkastuslautakunnan pöytäkirjanpitäjän tehtävistä, väliraportista ja erityistehtävistä, joista on erikseen arvioitu EU-hanketarkastus tai muu erityistehtävä.

Tarkastuslautakunnan pöytäkirjanpitäjän tehtävät on liitetty ammattitilintarkastajan tehtäviin. Hankintayksikön tekemissä aikaisemmissa sopimuksissa kyseinen tehtävä on sisältynyt päivähintaan ilman eri veloitusta. Tarjouskilpailun voittaja on ilmoittanut tarkastuspäivän hinnan sisältävän myös pöytäkirjanpitäjän tehtävät. Valittaja on ilmoittanut tehtävälle erillishinnan käyttäen ilmaisua tarkastuslautakunnan sihteeritehtävät. Jotta tarjousten hinnat olisivat olleet vertailukelpoisia, vertailussa on täytynyt ottaa huomioon myös pöytäkirjaamisen kustannus kaupungille. Vaalikauden 2009–2012 kokousten keston perusteella kustannukset arvioitiin vertailussa 37 vuositunnin mukaan. Hintana on käytetty valittajan tarjoaman avustavan JHTT-tarkastajan tuntihintaa.

Yhteisön resurssit ovat tärkeitä kunnan tilintarkastuksen onnistumisen kannalta. Yhteisön kokemus muodostuu yhteisön JHTT-tarkastajista ja heidän asiantuntemuksensa kokonaismäärästä, joka on riippuvainen tarkastajien lukumäärästä ja erikoisosaamisesta.

Kuultavan lausunto

BDO Audiator Oy on antanut lausunnon.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Tarjousten vertailu

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö on sekä hintavertailun että laatuvertailun osalta menetellyt lakisääteistä tilintarkastusta koskevia tarjouksia vertaillessaan hankintasäännösten vastaisesti.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailussa sen suhteen, miten se pisteyttää tarjoukset, kunhan vertailu tapahtuu etukäteen ilmoitettujen vertailuperusteiden ja niiden painoarvojen perusteella ja tarjouksissa ilmoitettuihin tietoihin perustuen tarjoajien kannalta tasapuolisesti.

Tarjouspyynnön kohdan 3.1 mukaan hankinnan kohteena on ollut kuntalain mukainen tilintarkastus laajuudeltaan 20 tarkastuspäivää vuodessa, josta tarjousta on pyydetty ja jonka perusteella tarjouksia on ilmoitettu vertailtavan. Tilintarkastajan tehtäviin kuuluu myös toimiminen tarkastuslautakunnan kokousten pöytäkirjanpitäjänä. Muut sihteeritehtävät hoitaa kaupunginkanslia.

Tarjouspyynnön kohdan 3.2 mukaan EU-hankkeen tai muun erityisen tarkastustehtävän laajuus on 32 työtuntia vuodessa. Tarjous on pyydetty myös näistä tehtävistä.

Tarjouspyynnön kohdan 5 mukaan tarjouksista hyväksytään kokonaistaloudellisesti edullisin. Kokonaistaloudellista edullisuutta on ilmoitettu arvioitavan seuraavin arviointiperustein ja prosentuaalisin painoarvoin:

- kokonaishinta sopimuskaudelle sisältäen erityistehtävien/hankkeiden tarkastuspalvelut siinä laajuudessa kuin tarjouspyynnön kohdissa 3.1–3.2 on esitetty kuntalain mukaiset tarkastuspäivät ja erityistehtävien työtunnit; 40 prosentin painoarvolla

- vastuullisen JHTT-tarkastajan työn osuus lakisääteisestä tarkastuksesta; 10 prosentin painoarvolla

- tilintarkastusyhteisön kokemus kuntien ja/tai kuntayhtymien tarkastuksesta; 15 prosentin painoarvolla

- vastuullisen tilintarkastajan kokemus kuntien ja/tai kuntayhtymien tarkastuksesta; 15 prosentin painoarvolla

- vastuullisen tilintarkastajan osallistuminen JHTT-lautakunnan valvomaan laadunvarmistukseen; 10 prosentin painoarvolla

- tarkastuskohteessa tehtävän työn osuus laskutettavasta työajasta; 10 prosentin painoarvolla.

Hintavertailu

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö on laskenut tarjousvertailussa käytetyn hinnan virheellisesti. Tarkastuslautakunnan pöytäkirjan pitämistä ei ole mainittu hintavertailuperusteena eikä tällainen tehtävä kuulu kuntalain mukaiseen tilintarkastukseenkaan.

Valittajan tarjouksessa on jaksossa "Tehtävän suorittajat" ilmoitettu, että "tilintarkastaja toimii tarkastuslautakunnan kokousten pöytäkirjanpitäjänä." Tarjouksen hintoja koskevassa "Tarjoushinta ja ehdot" jaksossa on kohdassa 1 ilmoitettu ensin hinta kuntalain mukaiselle tilintarkastukselle. Tämän jälkeen on kohdassa 2 ilmoitettu hinta lisätoimeksiannoille ja tarkastuslautakunnan sihteeri- ym. tehtäville.

Voittaneessa tarjouksessa on vastaavasti ilmoitettu jaksossa "Kuntalain mukainen tilintarkastus", että "Tilintarkastajan tehtäviin kuuluu myös toimiminen tarkastuslautakunnan kokousten pöytäkirjanpitäjänä." Tämän jälkeen on kohdassa "Tarjouksen kokonaishinta sopimuskaudelta (2013–2017)" ilmoitettu hinnat "Vastuunalainen JHTT-tilintarkastaja", "Avustava tarkastaja" ja "EU-hankkeen tai muun erityisen tark.tehtävän tekeminen".

Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun periaate edellyttää, että tarjouksia arvioidaan lähtökohtaisesti sellaisina kuin ne on toimitettu hankintayksikölle. Tarjoaja kantaa osaltaan vastuun tarjouksensa sisällöstä. Markkinaoikeus katsoo, että valittajan tarjouksen osalta on toisin kuin voittaneen tarjoajan tarjouksen osalta ollut epäselvää se, sisältyykö toiminta tarkastuslautakunnan kokousten pöytäkirjanpitäjänä kuntalain mukaista tilintarkastusta koskevaan hintaan vai ei, kun erityisesti otetaan huomioon se, että valittajan tarjouksessa on edellä todetuin tavoin ilmoitettu hinta myös "tarkastuslautakunnan sihteeri- ym. tehtäville".

Hankintayksikkö on edellä mainituilla perusteilla voinut arvioida hankinnan kokonaiskustannukset siten, että valittaja tulisi perimään pöytäkirjan tarkastuksesta tarjouksen kohdassa 2 ilmoitetun hinnan. Hankintayksikkö ei näin ollen ole menetellyt virheellisesti laskiessaan pöytäkirjanpitoon liittyvät kustannukset valittajan lisätoimeksiantoja koskevia hintoja ja vaalikauden 2009–2012 toteutuneita tuntimääriä käyttäen.

Laatuvertailu

Valittaja on esittänyt, ettei tilintarkastusyhteisön kokemusta olisi pitänyt arvioida JHTT-tilintarkastajien lukumäärän perusteella.

Tarjouspyynnössä on edellä todetuin tavoin tarjouspyynnön kohdassa 5 "Tarjousten valintaperuste ja arviointikriteerit" ilmoitettu yhdeksi arviointiperusteeksi tilintarkastusyhteisön kokemus. Tarjouspyynnön kohdan 11 "Tarjouksen sisältöä ja esittämistä koskevat vaatimukset" mukaan tarjoukseen on tullut muun ohella liittää "selvitys tilintarkastajan ja tilintarkastusyhteisön tarkastuskokemuksesta ja/tai muulla tavoin hankitusta pätevöitymisestä EU-hankkeiden tai muiden tarjouspyynnössä mainittujen, erityisosaamista vaativien tehtävien tarkastuksessa." Tarjouspyynnössä ei ole tarkemmin määritetty sitä, miten tilintarkastusyhteisön kokemus tullaan arvioimaan.

Hankintapäätöksestä käy ilmi, että tilintarkastusyhteisön kokemus on pisteytetty sen mukaan, kuinka monta JHTT-tilintarkastajaa kullakin tarjoajalla on. Valittajan JHTT-tilintarkastajien lukumäärä on suhteutettu voittaneen tarjoajan JHTT-tilintarkastajien lukumäärään siten, että voittanut tarjoaja on saanut täydet 15 pistettä ja valittaja 1,1 pistettä.

Markkinaoikeus toteaa, että yhteisön kokemusta voidaan arvioida esimerkiksi yhteisön alalla toimimisajan pituuden sekä tilintarkastuksen osalta tarkastuskohteiden lukumäärän perusteella. Tarjouspyynnössä on pyydetty selvitystä juuri tilintarkastusyhteisön tarkastuskokemuksesta. Molemmat tarjoajat ovat myös liittäneet tarjouksiinsa referenssiluettelot.

Markkinaoikeus katsoo, ettei pelkkä JHTT-tilintarkastajien lukumäärä ilmaise minkälainen kokemus yhteisön käytettävissä on. Tilintarkastusyhteisön kokemusta ei siten olisi pitänyt arvioida ainakaan yksinomaan JHTT-tilintarkastajien lukumäärän perusteella. Menettely on myös omiaan syrjimään sellaisia tilintarkastusyhteisöjä, joiden palveluksessa on vain muutama kokenut JHTT-tilintarkastaja.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan lakisääteisten tilintarkastuspalvelujen laatuvertailun pisteytyksen osalta julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan lakisääteisten tilintarkastuspalvelujen osalta hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano tältä osin kieltää.

Hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata siten, että hankintayksikkö vertailee tarjoukset uudelleen ja tekee uuden perustellun hankintapäätöksen.

Mikäli Nurmeksen kaupunki aikoo edelleen toteuttaa lakisääteisen tilintarkastuspalvelun hankinnan kysymyksessä olevan tarjouskilpailun perusteella, sen on vertailtava tarjoukset uudelleen ja tehtävä uusi perusteltu hankintapäätös ottaen huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolain¬käyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Nurmeksen kaupungin kaupunginvaltuuston 27.3.2013 tekemän hankintapäätöksen § 40 lakisääteisten tilintarkastuspalvelujen osalta. Markkinaoikeus kieltää Nurmeksen kaupunkia tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 10.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Nurmeksen kaupungin korvaamaan Oulun HTM&JHTT-Tarkastus Oy:n oikeudenkäyntikulut 2.000 eurolla.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeuden ylituomari Kimmo Mikkola ja markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen ja Nina Korjus.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.