Market Court dismisses public procurement bid rejection appeal, ruling scoring was within authority limits.

ASIAN TAUSTA

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 28.2.2013 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta työhönvalmennuspalveluita koskevasta palveluhankinnasta vuosille 2013–2014 ja mahdolliselle vuoden optiokaudelle.

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on 22.5.2013 tekemällään hankintapäätöksellä muun ohella valinnut Diadome Oy:n, Riihenaika Oy:n ja Työvalmennus Futuuri Oy:n palveluntarjoajiksi Espoon alueelle.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 2.782.000 euroa, josta Espoon alueen osuus on ollut noin 494.000 euroa.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankintapäätöstä ei ole pantu täytäntöön.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

De Die ky on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen Espoon aluetta koskevilta osin ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä.

Perusteet

Tarjouspyyntö on ollut epäselvä ja tarjousten pisteytys mielivaltaista, mikä on johtanut siihen, ettei menettelyn lopputulos ole ollut tasapuolinen. Hankintayksikkö on kilpailuttanut ja ratkaissut asian liian häilyvin ja epäselvin perustein.

Tarjouspyynnössä ei ole asetettu tarjoukseen liittyvän toteutussuunnitelman luovuutta ratkaisuperusteeksi. Hankinta-päätöksessä se on kuitenkin De Die ky:n tarjouksen arvostelun osalta nostettu keskeiseksi perusteeksi. De Die ky:n tarjouksen toteutuksen kuvaus ei ole ollut pintapuolinen eikä tarjouspyynnössä kaikkien toteutustapojen sekä niiden kehityksen luovuutta ole edes edellytetty selvitettävän tyhjentävästi. Toteutussuunnitelman osalta De Die ky:n pisteytys on lisäksi arvioitu liian alhaiseksi kokonaispisteiden jääden siten niukasti alle valituksi tulleiden yritysten. De Die ky:n olisi tullut saada painottamattoman pisteytyksen toteutussuunnitelman osalta viisi pistettä, jolloin se olisi myös tullut valituksi palveluntuottajaksi.

Vastine

Vaatimukset

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.814,52 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Tarjouspyynnössä ja sen liitteissä on esitetty tarjouksen arviointiperusteet yksityiskohtaisesti.

Valittajan näkemys toteutussuunnitelman luovuuden käyttämisestä arviointikriteerinä perustuu hankintapäätöksen perustelun väärinymmärtämiseen. Valittajalle lähetetyssä hankintapäätöksessä mainitaan perusteluina toteutussuunnitelman arvioinnissa hyvin ja erinomaisesti toteutuneet seikat. Ilmaisutapaan viitaten perusteluissa mainitaan seuraavaa: "Toteutuksen kuvaamisessa on hieman pintapuolisuutta, eikä kaikkia toteutustapoja ja niiden kehittämisen luovuutta ole selostettu tyhjentävästi." Lauseella ei ole otettu kantaa toteutussuunnitelman luovuuden asteeseen. Toteutussuunnitelman ilmaisutapaa koskeva kohta on lisäksi vain yksi kahdeksasta toteutussuunnitelman arviointialueesta ja sen merkitys toteutussuunnitelman arvioinnissa sen mukainen. Valittajan näkemys hankintapäätöksen perustelun häilyvyydestä ja epäselvyydestä on siten perusteeton.

Kuultavien lausunnot

Diadome Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen. Tarjouspyynnössä esitetyt kilpailutuksen ja tarjousten pisteytysten kriteerit ovat olleet selkeät. Hankintayksikkö on noudattanut yhteneväistä linjaa hankintapäätöksissään arvioitaessa eri toimittajia. Hankintayksikkö on myös varannut tarjoajille tilaisuuden kysymysten esittämiseen kilpailutusasiakirjoihin sekä menettelyyn liittyen ennen tarjouskilpailun päättymistä. Kysymyksiä lähetettiin kaikkiaan 45 kappaletta, joiden perusteella esiin ei ole noussut epäselvyyksiä valittajan esittämin tavoin.

Työvalmennus Futuuri Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen. Valittajan asiassa esittämät perusteet eivät millään tavalla osoita, että hankintayksikkö olisi toiminut hankintamenettelyssä hankintasäännösten vastaisesti. Valittajan esittämät väitteet ovat perustelemattomia ja ne perustuvat tarjouspyyntö- ja hankintapäätösasiakirjojen sekä hankintasäännösten sisällön virheelliseen tulkintaan.

Riihenaika Oy ei ole sille varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut lausuntoa.

Vastaselitys

Valittaja on katsonut tulleensa kohdelluksi menettelyssä epäoikeudenmukaisesti mahdollisesta arvioinnin väärinymmärryksestä huolimatta. Valittaja on lisäksi kiistänyt hankintayksikön oikeudenkäyntikuluvaatimuksen kohtuuttomana. Hankintayksikön vastine on laadittu virkatyönä ilman erityisiä lisäkuluja.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Sovellettavat säännökset

Julkisista hankinnoista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee pykälän mukaan liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi. Pykälän 2 momentin mukaan käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta myös arvioinnissa käytettävät vertailuperusteet on ilmoitettava tärkeysjärjestyksessä hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä.

Tarjouspyyntö ja tarjousten vertailu

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyyntö on ollut epäselvä kiinnittäen erityisesti huomiota toteutussuunnitelmaan ja siihen, miten sitä on arvioitu ja kuinka se on pisteytetty.

Tarjouspyyntö on koskenut työpaikan etsimistä sekä työsuhteen vakiintumista ja työpaikalla suoritettavaa koulutusta tukevia työhönvalmennuspalveluita Uudenmaan alueella.

Tarjouspyynnön kohdassa 7 "Arviointiperusteet" on ilmoitettu, että tarjousten valintaperusteena on kokonaistaloudellinen edullisuus ja sen vertailuperusteina toteutussuunnitelma 40 prosentin painoarvolla, tarjoajan henkilöstön osaamisen laatu 35 prosentin painoarvolla ja hinta 25 prosentin panoarvolla.

Tarjouspyynnön liitteenä 2 olevassa tarjouslomakkeessa on pyydetty tarjoajia ilmoittamaan muun ohella palvelun toteutussuunnitelma, toimiminen palveluntuottajana, käytettävät tilat ja laitteet sekä toteuttaja- ja asiantuntijaresurssit. Palvelun toteutussuunnitelman osalta tarjouksessa on pyydetty ilmoittamaan asiakaskohderyhmät, palvelun tavoite, työelämäkytkennän huomioon ottaminen palvelussa sekä toteutuksen menetelmät ja toimintamuodot.

Tarjouspyynnön liitteessä 3 "Kuvaus tarjousta koskevista vaatimuksista" on palvelun toteutussuunnitelman osalta todettu, että siinä kuvataan tarjottavan palvelun sisältö, eritellen työpaikan etsimistä tukeva työhönvalmennus sekä työsuhteen vakiinnuttamista ja työpaikalla suoritettavaa koulutusta tukeva työhönvalmennus. Toteutussuunnitelmaan on tullut myös sisällyttää rakennemallit sanallisista raportoinneista. Suunnitelmasta on ollut suositeltavaa esittää sen osana tai liitteenä lyhyt tiivistelmä, jota tilaaja voi tarvittaessa käyttää palvelun markkinoinnissa asiakkailleen. Osana toteutussuunnitelmaa on vielä tullut esittää kuvaus laadunhallinnan toteuttamisesta sisältäen myös kuvauksen varallaolojärjestelyistä.

Tarjouspyynnön liitteessä 4 "Kuvaus tarjousten käsittelystä ja arviointiperusteista" kohdassa 2.1 "Valintakriteerit ja painotukset" on ilmoitettu, että tarjousten vertailu tapahtuu kahdessa vaiheessa, joista ensimmäisessä määritetään kullekin tarjoukselle painottamattomat pisteet edellä mainittujen kolmen vertailuperusteen osalta. Toteutussuunnitelmaa ja tarjoajan henkilöstön osaamisen laatua koskevien vertailuperusteiden kohdalla käytetään seuraavaa arvosana-asteikkoa:

5 = erittäin hyvä

4 = hyvä

3 = tyydyttävä

2 = välttävä

1 = heikko

Kuvauksessa on edelleen ilmoitettu, että pistemääriä 2–4 voidaan oikaista 0,5 pisteellä joko ylös- tai alaspäin, jos esitetyn kuvauksen perusteella 1,0 pisteen tarkkuutta ei voida pitää riittävänä tarjousten välisten erojen arvioinnissa. Pistearvo määritellään erikseen molemmille palvelutyypeille eli työpaikan etsimistä tukevalle palvelulle sekä työsuhteen vakiinnuttamista ja työpaikalla suoritettavaa koulutusta tukevalle palvelulle. Näiden kahden pistearvon perusteella lasketaan yleispistemäärä niiden aritmeettisena keskiarvona, joka on painottamaton vertailuperustekohtainen pistemäärä.

Tarjouspyynnön liitteen 4 kohdassa 2.2 "Kriteereiden yksityiskohtainen sisältö" on kuvattu vertailuperusteita koskevat sisältömäärittelyt, joiden pohjalta painotettavien pistearvojen määrittelemisen on ilmoitettu tapahtuvan. Kohdassa 2.2.1 "Toteuttamissuunnitelma" on ilmoitettu tarjoajan laatiman toteutussuunnitelman pohjalta arvioitavina asioina seuraavat:

• palveluntuottajan verkostot erilaisiin työnantajiin

• palvelun toteuttamisessa käytettävät menetelmät

• asiakasraportoinnin sisällöllinen toteuttamistapa

• hankittavan palvelun tavoitteiden ja sisältöjen selkeys ja konkreettisuus

• arvioitu toteuttamisen teknisten resurssien toimivuus

• suunnitellun sijaisjärjestelyn arvioitu toimivuus

• toiminnan laadunhallinta

• tarjousasiakirjoihin sisältyvän toteuttamissuunnitelman kuvauksellinen yksityiskohtaisuus ja laatu

Mainituilla arviointikohteilla on ilmoitettu olevan sama painoarvo vertailuperusteen edellä mainitun painotusprosentin sisällä. Vertailuperusteen pistearvo muodostuu siten keskiarvona edellä lueteltujen arviointikohteiden erillispistemääristä.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on ilmoittanut tarjouspyyntöasiakirjoissa hankinnan kohteen sekä toteutussuunnitelmaa koskevan vertailuperusteen arviointiperusteet riittävän selvästi. Alalla ammattimaisesti toimivien tarjoajien on siten tullut tarjouksia laatiessaan ymmärtää, minkä konkreettisten seikkojen perusteella tarjousten vertailu tullaan tältä osin tekemään.

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on 22.5.2013 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Diadome Oy:n, Riihenaika Oy:n ja Työvalmennus Futuuri Oy:n palveluntarjoajiksi Espoon alueelle. Jokaiselle tarjoajalle on lähetty oma hankintapäätös sekä puheena olevan kilpailutusalueen voittaneiden tarjoajien hankintapäätökset tiedoksi. Hankintapäätöksen liitteenä on ollut luettelo kilpailijoista kilpailutusalueittain, pisteytystaulukko valittajan tarjousten mukaisilta kilpailutusalueilta sekä oikaisuohje ja valitusosoitus. Valittajalle on lisäksi toimitettu 22.5.2013 päivätty perustelumuistio, josta on käynyt yksityiskohtaisemmin ilmi, mihin seikkoihin hankintayksikkö on kunkin tarjoajan kohdalla kiinnittänyt huomiota ja miten tarjoajien pisteet ovat muodostuneet.

Hankintapäätöksen liitteenä olleessa taulukossa on kuvattu tarjoajien pistemäärän muodostuminen kilpailualueittain. Päätöksessä on lisäksi ilmoitettu, että arviointi on tehty tarjouspyyntöasiakirjoissa kuvatun mukaisesti ottaen huomioon Uudenmaan TE-toimiston yksiköiden esittämät näkemykset. Pistetaulukosta on käynyt ilmi kunkin tarjoajan saamat pisteet painotettuina sekä painottamattomina vertailukohteittain ja yhteenlasketut pistemäärät. Hankintapäätöksessä on sanallisesti perusteltu valittajan oman tarjouksen pisteytystä muun ohella seuraavasti:

"Toteutuksen suunnittelun osalta on olemassa erinomaiset resurssijärjestelyt ja sijaistamissuunnitelmat. Työnantajayhteydet ja toteutuksen suunnittelu ovat laadullisesti hyviä. Toteutuksen kuvaamisessa hieman pintapuolisuutta, eikä kaikkia toteutustapoja ja niiden kehittämisen luovuutta ole selostettu tyhjentävästi. Tarjousasiakirjat yleisesti on laadittu teknisesti hyvin. Henkilöstön osaamisen laatu on erinomaista tutkintotaustan, työkokemuksen ja palvelutarvetuntemuksen osalta. Osaaminen on erityisen soveltuvaa haasteellisen palvelutarpeen maahanmuuttajataustaisten ja osatyökykyisten asiakkaiden kohdalla."

Perustelumuistiossa on muun ohella todettu seuraavaa:

"Tarjousten arvioinnissa on sovellettu periaatetta, että toteutussuunnitelman ja osaamisen arvioinnissa on lähtökohtana ollut täydet 5 pistettä kunkin arvioitavan seikan kohdalla. Pistemäärää on vähennetty tästä, jos sille on ollut jokin perusteltu syy. Täyden arvosanan toteutussuunnitelmasta sai noin kolmasosa kaikista tarjoajista. Kaikki tarjoajat ovat siinä määrin ammattimaisia toimijoita, että toteutussuunnitelmien laatu on yleisesti siinä määrin korkea, että matalin toteutussuunnitelmalle annettu arvosana on 4 pistettä. Palvelukuvausten pistemäärä sijoittui pisteskaalan ylimmälle viidennekselle linjakkaasti eri arviointikohteet huomioon ottaen."

Valittajan tarjousta on perustelumuistiossa arvioitu muun ohella seuraavasti:

"Toteuttamissuunnitelman arviointialue:

• Työnantajayhteydet: hyvät ja kohtalaisen laajat yhteydet tukemaan työpaikan etsintää tukevaa valmennusta

• Toteutusmenetelmät: hyvä kuvatun perusteella, luo hieman päättelytarvetta (ks. ilmaisutapaa käsittelevä kohta)

• Raportointitapa: varsin hyvä malli raportoinnista, tilaajan tarpeeseen riittävä

• Tavoitteellisuus: erinomainen

• Tekniset resurssit: erinomainen, toimivat tilaratkaisut

• Sijaistaminen: erinomainen

• Laadunhallinta: esille tuodun perusteella erinomainen

• Ilmaisutapa: kokonaisuutena hyvä, mutta paikoin pintapuolinen ja liikaa tilaajan palvelukuvaukselle teknisesti ja ilmaisullisesti nojautuva ja sellaisena kysymyksiä herättävä, ja kokonaisuutena ei tuo toivotulla tavalla esille menetelmille luotuja sisältöjä

– –

Toteutussuunnitelmasta on annettu kaikilla tarjouksen mukaisilla kilpailutusalueilla 4,5 pisteen arvosana"

Markkinaoikeus toteaa, että valittajan toteutussuunnitelman pisteytyksen perustelu on hankintapäätöksessä jäänyt jossain määrin yleiselle tasolle. Perustelumuistiosta käy kuitenkin ilmi, että tarjouspyyntöasiakirjoissa ilmoitetusta kahdeksasta arvioitavasta kohdasta valittaja on saanut neljästä arvion erinomainen ja neljästä arvion hyvä, mistä 4,5 pistettä on keskiarvo. Ottaen huomioon asiassa saadun selvityksen ja erityisesti sen, että toteutussuunnitelmaa koskevasta vertailuperusteesta täydet pisteet saaneiden tarjoajien toteutussuunnitelmat ovat olleet konkreettisempia ja laadukkaampia kuin valittajan toteutussuunnitelma, hankintayksikkö on voinut harkintavaltansa rajoissa pisteyttää valittajan tarjouksen perustellusti edellä esitetyn mukaisesti. Hankintayksikkö on arvioinut tarjouspyyntöasiakirjoissa määrittelemäänsä vertailuperustetta ennalta ilmoittamallaan tavalla.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa De Die ky:n korvaamaan Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen oikeudenkäyntikulut 500 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän markkinaoikeuden päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Anne Ekblom-Wörlund, Nina Korjus ja Kristiina Harenko.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.