Market Court voids procurement decision for non-compliant tender notice and orders new competition.

ASIAN TAUSTA

Keski-Uudenmaan koulutuskuntayhtymä (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 24.8.2012 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta työterveyshuoltopalveluiden hankinnasta ajalle 1.1.2013–31.12.2015.

Keski-Uudenmaan koulutuskuntayhtymän talous- ja hallintojohtaja on 11.10.2012 tekemällään viranhaltijapäätöksellä § 58 valinnut Attendo Terveyspalvelut Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut noin 500.000–600.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Lääkärikeskus Aava Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 76.000 euroa.

Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 4.200,40 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö on tarjouspyynnössään käyttänyt samoja tekijöitä tarjoajien soveltuvuuden arviointiin ja tarjousten vertailuperusteina. Tarjoajat eivät ole tienneet, mikä tekijä on tarjoajan soveltuvuusvaatimus, mikä tekijä on tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuutta koskeva vaatimus ja mikä tekijä on tarjouksen kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperuste. Tarjouspyyntö on näin ollen ollut hankintasäännösten vastainen.

Hankintayksikkö ei myöskään ole laatinut hankintasäännösten mukaista tarjousvertailua eikä tehnyt perusteltua hankintapäätöstä.

Vastine

Keski-Uudenmaan koulutuskuntayhtymä on esittänyt, että tarjouspyynnössä on ilmoitettu hinnan ja laadun arviointiperusteet painoarvoineen hyvin tarkasti ja niitä on myös käytetty tarjousten vertailussa. Tarjoajien soveltuvuuden arvioinnissa ja tarjousvertailussa ei ole pisteytetty samoja asioita. Soveltuvuuden arviointilomakkeella tarjoajia on pyydetty ottamaan kantaa kunkin kysymyksen kohdalla vain vaihtoehdolla kyllä tai ei.

Tarjousvertailussa on huomioitu kaikki tarjouksissa esiin tuodut seikat ja ne on kirjoitettu hankintapäätökseen sillä tarkkuudella kuin se on ollut mahdollista vaarantamatta tarjoajien liikesalaisuuksia. Molemmat tarjoajat ovat merkinneet ison osan tarjouksistaan salassa pidettäväksi.

Kuultavan lausunto

Attendo Terveyspalvelut Oy on esittänyt, että tarjouspyynnössä on selvästi yksilöity, mitkä seikat vaikuttavat tarjousten vertailuun ja mitkä seikat ovat tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuutta koskevia soveltuvuusvaatimuksia. Tarjousten vertailu on suoritettu hankintasäännösten mukaisesti.

Vastaselitys

Valittaja on antanut vastaselityksen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Tarjouspyyntö

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin 2 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava ehdokkaiden tai tarjoajien taloudellista tilannetta, teknistä kelpoisuutta ja ammatillista pätevyyttä koskevat ja muut vaatimukset sekä luettelo asiakirjoista, joita ehdokkaan tai tarjoajan on tätä varten toimitettava. Pykälän 2 momentin 3 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys.

Hankintalain 71 §:n 1 momentin mukaan ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus on arvioitava kaikissa hankintamenettelyissä ennalta ilmoitettuja, tarjoajien taloudelliseen ja rahoitukselliseen tilanteeseen, tekniseen suorituskykyyn tai ammatilliseen pätevyyteen liittyviä taikka muita objektiivisia ja syrjimättömiä perusteita noudattaen. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouskilpailusta tulee sulkea pois ehdokas tai tarjoaja, jolla ei ole teknisiä, taloudellisia tai muita edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi. Ehdokkaiden tai tarjoajien sulkemisessa tarjouskilpailun ulkopuolelle voidaan noudattaa soveltuvin osin myös, mitä ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuuden arvioinnista 52–59 §:ssä säädetään.

Hankintalain 52 §:n mukaan ehdokas tai tarjoaja on suljettava tarjouskilpailusta, ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus muuten arvioitava sekä tarjoajat valittava ennen tarjousten vertailua.

Viimeksi mainitun säännöksen esitöiden mukaan (HE 50/2006 vp s. 95) tarjoajien ominaisuuksien ja soveltuvuuden arvioinnin erottaminen hankinnan kohteeseen liittyvien tekijöiden eli tarjousten sisällön arvioinnista lisää hankintamenettelyn puolueettomuutta, läpinäkyvyyttä ja avoimuutta sekä parantaa tarjoajien oikeusturvaa. Hankintayksikön on esitöiden mukaan ilmoitettava etukäteen ehdokkailta tai tarjoajilta edellytettävät vähimmäisvaatimukset sekä arvioitava niiden täyttymistä erillisessä hankintamenettelyn vaiheessa.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi. Pykälän 2 momentin mukaan käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta myös arvioinnissa käytettävät vertailuperusteet on ilmoitettava tärkeysjärjestyksessä hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä.

Hankintamenettelyn kaksivaiheisuus edellyttää, että tarjoajien soveltuvuuden arvioinnissa ja tarjousten vertailussa käytettävät seikat on erotettu toisistaan riittävän selkeästi.

Tarjoajien soveltuvuusvaatimukset ja tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteet voivat vaihdella hankinnan kohteesta riippuen. Hankintalaissa ei ole säännöksiä siitä, mitkä seikat hankintamenettelyssä tulee huomioida tarjoajien soveltuvuutta arvioitaessa ja mitkä seikat tarjousten vertailussa. Tarjouspyynnössä on kuitenkin selvästi yksilöitävä, mitkä seikat liittyvät tarjoajien soveltuvuuden arviointiin ja mitkä puolestaan tarjousten vertailuun. Hankintayksikön on myös kyettävä perustelemaan käyttämiensä soveltuvuusehtojen ja vertailuperusteiden asianmukaisuus. Kaikissa tilanteissa tarjousten vertailuperusteiden on liityttävä hankinnan kohteeseen ja niillä on oltava merkitystä arvioitaessa, mikä tarjouksista on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin.

Tarjouspyynnön kohdan 2 "Tarjoajan kelpoisuuden arviointi" kohdassa 2.2 "Toiminnallinen ja ammatillinen soveltuvuus ja tekninen toimintakyky" on ilmoitettu, että "Tarjoajien toiminnallista ja ammatillista soveltuvuutta sekä teknistä toimintakykyä arvioidaan tarjouspyynnön liitteen IV avulla." Samassa tarjouspyynnön kohdassa on ilmoitettu myös, että tarjoajalla tulee olla laadunhallintajärjestelmä toiminnan laadun ja virheettömyyden varmistamiseksi ja raportointijärjestelmä, jonka kautta voidaan tuottaa tietoa ja raportteja työterveyshuoltotoiminnasta. Tarjouspyynnön kohdan 2.2 mukaan raportointijärjestelmän vähimmäisvaatimukset on kuvattu tarjouspyynnön liitteessä IV.

Tarjouspyynnön kohdassa 3 "Palvelun valintakriteerit" on asetettu vaatimuksia palvelun tarjoajan toimipisteen sijainnille, henkilöstön ammattitaidolle, lääkäripalveluiden alueelliselle saatavuudelle, oikeudelle käyttää alihankintaa ja alihankinnasta ilmoittamiselle, työterveyshuollon toimintasuunnitelmalle ja työpaikkaselvityksen prosessille. Kohdassa on myös kuvattu työterveyshuollon painopisteitä ja raportoinnilta edellytettävää sisältöä sekä palvelun saatavuudelle asetettuja aikatavoitteita.

Tarjouspyynnön kohdassa 4 "Tarjousten arviointi" on ilmoitettu, että tarjouksista valitaan kokonaistaloudellisesti edullisin siten, että hinnan painoarvo on 60 prosenttia, laadun ja palvelukokonaisuuden painoarvo 30 prosenttia ja palvelun saatavuuden painoarvo 10 prosenttia. Tarjouspyynnön kohdassa 4.2 "Laatu ja palvelukokonaisuus" on ilmoitettu vertailuperusteista seuraavaa.

"Haltuunoton suunnitelma ja sen sisältö. Liite IV, kohta 21. max 5 p

Palvelun toteutusmalli. Liite IV, kohta 12 ja 13. max 15 p

Raportointijärjestelmä, sen sisältö ja monipuolisuus sekä räätälöitävyys. Liite IV, kohta 9. max 5 p

Laadunhallintajärjestelmä ja sen toimivuus, reklamaatioiden käsittely. Liite IV, kohta 8. max 5 p"

Tarjouspyynnön kohdassa 4.3 "Saatavuus" on ilmoitettu vertailuperusteista seuraavaa.

"Palvelun saatavuus ajallisesti. Liite IV, kohta 22. max 5 p

Palvelun saatavuus alueellisesti. Liite IV, kohta 22. max 5 p"

Tarjouspyynnön liite IV on otsikoitu "Tarjoajan kelpoisuuden arviointi" ja siinä tarjoajan on tullut vastata kyllä tai ei yhteensä 22 kohtaan, joista kohdat 1–11 ovat liittyneet tarjoajan soveltuvuuteen liittyviin ehtoihin ja kohdat 12–22 palvelua koskeviin ehtoihin.

Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnössä tarjoajien soveltuvuudesta laadunhallintajärjestelmän ja raportointijärjestelmän suhteen edellytetty ja toisaalta tarjouspyynnössä ilmoitetut tarjousten vertailussa laadunhallintajärjestelmän ja raportointijärjestelmän suhteen huomioon otettavat seikat on ilmaistu siten, että tarjoajille on voinut perustellusti jäädä epäselväksi, miten nämä seikat vaikuttavat hankintamenettelyn eri vaiheissa ja mitkä niistä liittyvät toisaalta tarjoajien soveltuvuuden arviointiin ja toisaalta tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuun.

Tarjouspyynnössä kohdassa 3 "Palvelun valintakriteerit" on esitetty lähinnä ehdottomia vaatimuksia palvelun sisällölle, ja ne liittyvät näin ollen enemmän hankinnan kohteen kuvaamiseen kuin tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuun. Tähän nähden tarjouspyyntö on ollut epäselvä myös siltä osin kuin siinä on vertailuperusteiksi kohdassa 4.3 ilmoitettu palvelun alueellinen ja ajallinen saatavuus.

Markkinaoikeus toteaa vielä, että tarjouskilpailuun osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankinnan kohde ja tarjousten valintaan vaikuttavat seikat tulee kuvata tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Vertailuperusteet eivät saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailussa.

Markkinaoikeus katsoo, että vertailuperusteet "Palvelun toteutusmalli", "Raportointijärjestelmä, sen sisältö ja monipuolisuus sekä räätälöitävyys" ja "Laadunhallintajärjestelmä ja sen toimivuus, reklamaatioiden käsittely" ovat olleet siinä määrin yksilöimättömiä ja epämääräisiä, että ne ovat hankintasäännösten vastaisesti antaneet hankintayksikölle lähes rajoittamattoman vapauden tarjousten vertailussa.

Edellä lausutun perusteella tarjouspyyntö ei ole ollut omiaan johtamaan vertailukelpoisten tarjousten antamiseen ja se on siten ollut hankintasäännösten vastainen.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu eikä hankintapäätöstä ole muutoinkaan pantu täytäntöön. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Keski-Uudenmaan koulutuskuntayhtymä aikoo edelleen toteuttaa työterveyspalveluiden hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolain¬käyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Keski-Uudenmaan koulutuskuntayhtymän talous- ja hallintojohtajan 11.10.2012 tekemän viranhaltijapäätöksen § 58. Markkinaoikeus kieltää Keski-Uudenmaan koulutuskuntayhtymää tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoinkaan täytäntöön nyt asetetun 40.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Keski-Uudenmaan koulutuskuntayhtymän korvaamaan Lääkärikeskus Aava Oy:n oikeudenkäyntikulut 3.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän markkinaoikeuden päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Maarit Lindroos-Kokkonen ja Ville Parkkari.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.