Market Court dismisses appeal against procurement decision where low bid was accepted without mandatory investigation.

ASIAN TAUSTA

Helsingin kaupungin (jäljempänä myös hankintayksikkö) hankintakeskus on ilmoittanut 19.12.2012 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta kauppapalveluja koskevasta palveluhankinnasta.

Helsingin kaupungin hankintajohtaja on 8.2.2013 tekemällään hankintapäätöksellä § 12 valinnut Kespro Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut 550.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Servea Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 5.000 euroa. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 3.348 eurolla.

Perusteet

Hankintayksikön olisi tullut hylätä voittaneen tarjoajan Kespro Oy:n hinnaltaan poikkeuksellisen alhainen tarjous. Kespro Oy:n tarjoushinta on poikennut olennaisesti muiden tarjoajien tarjoushinnoista. Tarjouspyynnössä on pyydetty ilmoittamaan kauppapalvelujen hinnat toimituskerta- ja asiakaskohtaisesti. Kespro Oy:n tarjoama hinta on ollut 2,85 euroa, Servea Oy:n tarjoama hinta 4,45 euroa ja kolmannen tarjoajan hinta 9,92 euroa toimituskerralta. Tarjouskilpailussa kolmanneksi tulleen yrityksen tarjoushinta on siten ollut yli kolminkertainen verrattuna Kespro Oy:n tarjoushintaan ja Servea Oy:n tarjoushinta noin 60 prosenttia korkeampi kuin Kespro Oy:n tarjoushinta.

Servea Oy on hoitanut vastaavan palvelun aikaisemmin ja tällöin veloittanut siitä 5,50 euroa toimituskerralta. Syy sille, että Servea Oy:n tarjoushinta on nyt alittanut sen edellisellä sopimuskaudella veloittaman palveluhinnan, on ollut halu kyetä työllistämään jatkossakin se henkilökunta, joka on tähän asti vastannut kauppapalveluista. Tämän vuoksi tarjoushinta on laskettu niin alas kuin se suinkin on ollut mahdollista ilman, että toiminta muodostuisi täysin tappiolliseksi.

Kespro Oy ei kykene tuottamaan palvelua tarjoushinnallaan. Yleinen kustannustaso, kuten kuljetuskaluston tarvitseman polttonesteen hinta ja työvoimakustannukset, ovat kohonneet jatkuvasti. Kespro Oy:n tarjoushinta ei kata edes henkilöstökustannuksia minimipalkalla.

Kespro Oy:n tarjous on perustunut yrityksen määräävään markkina-asemaan ja niin sanottuun saalistushinnoitteluun, minkä tarkoituksena on hinnoittelulla ajaa kilpailijat markkinoilta. Yhtiö on osa Kesko-konsernia ja sille on keskittynyt noin 30 prosenttia päivittäistavarakaupasta. Tässä suhteessa se on eri asemassa muiden tarjouksen tehneiden yritysten kanssa. Yhtiö myy toimittamansa tuotteet itse, kun toiset tarjoajat hankkivat tuotteet ulkopuolisilta toimittajilta. Asemansa vuoksi Kespro Oy:llä on paljon alhaisemmat tuotteiden hankintahinnat kuin muilla alan toimijoilla. Se kykenee kompensoimaan tuotteidensa hinnoittelulla alihinnoitellusta kauppapalvelusta aiheutuvat tappiot eli harjoittamalla niin sanottua ristiinsubventointia. Määräävässä markkina-asemassa oleva yhtiö pyrkii hinnoittelullaan ajamaan kilpailijat pois markkinoilta ja ehkäisemään uuden alalle tulijan tulon markkinoille. Saatuaan markkinat haltuunsa se tulee muuttamaan hinnoittelunsa saavuttamansa aseman mahdollistamalla tavalla.

Voittaneen tarjoajan tarjous olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta, minkä jälkeen valittajan tarjous olisi ollut halvin ja olisi tullut valita tarjouskilpailun voittaneeksi tarjoajaksi.

Vastine

Vaatimukset

Helsingin kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.920 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö on menetellyt nyt kysymyksessä olevassa hankinnassa hankintasäännösten mukaisesti.

Hankintayksikkö ei ole pitänyt voittaneen tarjoajan tarjoushintaa poikkeuksellisen alhaisena, vaan on ollut vakuuttunut siitä, että Kesko-konserniin kuuluva yritys kykenee tuottamaan palvelun tarjoamallaan hinnalla. Tästä syystä hankintayksikkö ei ole pyytänyt Kespro Oy:ltä selvitystä poikkeuksellisen alhaisesta tarjoushinnasta.

Tarjouspyyntöasiakirjoissa on huomioitu se, että tarjoaja ei saa vyöryttää palvelusta aiheutuvia kustannuksia palvelun loppukäyttäjille, vaan heidän tulee saada ostaa tuotteet samalla hinnalla kuin ne ovat myynnissä vähittäiskaupassa.

Varmistaakseen, ettei voittaneen tarjoajan ilmoittamassa hinnassa ollut laskuvirhettä, hankintayksikkö on lisäselvityspyynnöllä pyytänyt Kespro Oy:tä tarkistamaan, onko se ilmoittanut hinnan oikein. Kespro Oy on vastannut, että hinta on ilmoitettu oikein.

Tarjousten väliset hintaerot voivat johtua yritysten välisistä eroista teknisissä ratkaisuissa, tuotannon tehokkuudessa, tuotanto- ja toimituskapasiteetissa, tuotantokapasiteetin käyttöasteessa tai katevaatimuksissa. Halpa hinta voi myös johtua tarjoajan pyrkimyksestä vallata uusia markkinoita. Tällaiset syyt eivät oikeuta tarjouksen hylkäämiseen alihintaisena, jos tarjoaja pystyy luotettavasti osoittamaan mahdollisuutensa hankinnan toteuttamiseen. Tällainen tilanne voi aktualisoitua esimerkiksi kauppaketjun pyrkiessä julkisiin tarjouskilpailuihin, jolloin konsernin koko ja vakavaraisuus mahdollistavat pitkäaikaisenkin tappiollisen myynnin.

Kuultavan lausunto

Kespro Oy ei ole sille varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut lausuntoa.

Vastaselitys

Servea Oy on esittänyt vastaselityksessään muun ohella, että hankintayksikön Kespro Oy:lle lähettämä lisäselvityspyyntö osoittaa hankintayksikön pitäneen Kespro Oy:n tarjoushintaa poikkeuksellisen alhaisena.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että asiakkaille myytävien tuotteiden hintoihin ei saa sisällyttää palvelukustannuksia, vaan palvelun hintaan tulee sisältyä kaikki palvelukuvauksessa esitetyt palvelukokonaisuudet sekä kaikki laskutus-, toimisto- ja muut kulut. Hankintayksikkö ei ole kuitenkaan pyytänyt tarjouksen tekijöiltä mitään tietoja niiden harjoittamasta tuotteiden hinnoittelusta, minkä johdosta voittaneella tarjoajalla on mahdollisuus täysin vapaasti hinnoitella tuotteensa ja kattaa hinnoittelulla toimintansa kustannukset. Kun otetaan huomioon, että pelkästään palvelun tuottamiseen liittyvät työvoimakustannukset työehtosopimusten mukaisilla minimipalkkakustannuksilla laskettuna ylittävät voittaneen tarjoajan tarjoushinnan, voittaneen tarjoajan tarjoushintaan ei ole voitu sisällyttää tarjouspyynnön vaatimusten mukaisesti näitä kuluja. Voittaneen tarjoajan hinnoittelu on siten tarjouspyynnön vastaista.

Lisävastine

Hankintayksikkö on esittänyt lisävastineessaan muun ohella, että hankintayksikön tehtävänä on ainoastaan arvioida se, kykeneekö tarjoaja tarjoamaan palvelun esittämällään hinnalla. Nyt kysymyksessä olevassa hankinnassa hankintayksikkö on ollut vakuuttunut Kesko-konserniin kuuluvan yhtiön kyvystä suoriutua hankinnasta tarjoamallaan hinnalla. Valittajan esittämällä väitteellä siitä, että tarjoushintaa olisi subventoitu, ei ole merkitystä nyt kysymyksessä olevassa asiassa. Hankintayksiköllä on velvollisuus ottaa huomioon ainoastaan tarjoajalle itse antamansa tuki eikä asiassa ole esitetty, että Kespro Oy olisi saanut hankintayksiköltä tukea.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 63 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi hylätä hankinnan laatuun ja laajuuteen nähden hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen. Hankintayksikön on kirjallisesti pyydettävä tarjoajalta kirjallista selvitystä tarjouksen perusteista ennen tarjouksen hylkäämistä.

Hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp s. 107–108) on edellä mainitun pykälän 1 momentin osalta todettu, että poikkeuksellisen alhaisten tarjousten hylkäämisellä mahdollistetaan hankintayksikölle hankinnasta aiheutuvien riskien, kuten tarjoushinnan riittämättömyydestä todennäköisesti aiheutuvien taloudellisten riskien huomioiminen. Hylkäämisen tulee perustua nimenomaan siihen, ettei tarjoajan tarjoamalla hinnalla tai muulla ehdolla ole mahdollista toteuttaa hankintaa tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla.

Asian arviointi

Helsingin kaupungin hankintakeskus on pyytänyt tarjouksia Helsingin kaupungin sosiaali- ja terveysviraston asiakkaiden kauppapalveluita koskevasta hankinnasta. Tarjouksen valintaperusteeksi on ilmoitettu halvin hinta. Hankinta on ollut jaettu neljään palvelualueeseen, jotka ovat eteläinen, idän, lännen ja pohjoinen palvelualue. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että palvelun hinta tulee ilmoittaa tarjouksessa seuraavasti: "€ / asiakas / toimituskerta (alv 0 %)". Tarjouspyynnössä on lisäksi ilmoitettu, että asiakkaille myytävien tuotteiden on oltava vähittäiskaupan hinnoittelun mukaisia ja että hintoihin ei saa sisällyttää palvelukustannuksia, vaan palvelun hintaan tulee sisältyä kaikki palvelukuvauksessa esitetyt palvelukokonaisuudet sekä kaikki laskutus-, toimisto- ja muut kulut.

Kespro Oy:n tarjoushinta on ollut 2,85 euroa, valittajan tarjoushinta 4,45 euroa ja tarjouskilpailussa kolmanneksi tulleen yrityksen tarjoushinta 9,92 euroa kunkin palvelualueen osalta. Valittajan tarjoushinta on siten ollut selvästi alhaisempi kuin muiden tarjoajien tarjoushinnat.

Hankintayksikkö on lähettänyt Kespro Oy:lle tarjoushintaa koskevan lisäselvityspyynnön, jossa Kespro Oy:tä on pyydetty tarkistamaan, onko sen tarjoushinta ilmoitettu oikein. Kespro Oy on vastannut lisäselvityspyyntöön, että hinta on ollut ilmoitettu oikein. Hankintayksikkö on esittänyt, että se ei ole pitänyt Kespro Oy:n tarjoushintaa poikkeuksellisen alhaisena ja että se on ollut vakuuttunut Kesko-konserniin kuuluvan yrityksen kykenevän tuottamaan palvelun tarjoamallaan hinnalla.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintalaki ei aseta hankintayksikölle velvollisuutta hylätä tarjousta poikkeuksellisen alhaisen tarjoushinnan perusteella. Hankintayksiköllä on harkintavaltaa sen suhteen, arvioiko se tarjouksen toisia tarjouksia alhaisemman hinnan merkitsevän mahdollista perustetta tarjouksen hylkäämiselle. Hankintayksikön on kuitenkin tarjouksen hintaa arvioidessaan meneteltävä tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua koskevan vaatimuksen mukaisesti. Vaikka voittaneen tarjoajan tarjoushinta on nyt kyseessä olevassa tarjouskilpailussa ollut selvästi alhaisempi kuin muiden tarjoajien tarjoushinnat, markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on harkintavaltansa puitteissa voinut arvioida, että voittanut tarjoaja voi toteuttaa hankittavan palvelun tarjouksen mukaisella hinnalla.

Edellä lausutun perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei asiassa ole ilmennyt, että hankintayksikkö olisi ylittänyt harkintavaltansa ja menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se ei ole pyytänyt voittaneelta tarjoajalta hankintalain 63 §:n 1 momentin mukaista selvitystä tarjouksen perusteista eikä ole hylännyt voittaneen tarjoajan tarjousta sen perusteella, että voittaneen tarjoajan tarjouksessa ilmoitettu hinta olisi ollut hinnaltaan poikkeuksellisen alhainen.

Sen johdosta, että valittaja on esittänyt Kespro Oy:n tarjoushinnan perustuneen yrityksen määräävään markkina-asemaan, markkinaoikeus toteaa, että sen toimivaltaan ei kuulu julkista hankintaa koskevan asian yhteydessä tutkia kiellettyihin kilpailunrajoituksiin liittyviä väitteitä.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolain¬käyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Servea Oy:n korvaamaan Helsingin kaupungin oikeudenkäyntikulut 1.920 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän markkinaoikeuden päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Anne Ekblom-Wörlund, Markus Mattila ja Olli Wikberg.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.