Market Court dismisses bid rejection appeal, ruling procurement authority acted correctly on reference criteria interpretation.

MUUTOKSENHAUN KOHDE

Espoon kaupungin sivistystoimen johtajan hankintapäätös 21.6.2012 § 19

ASIAN TAUSTA

Espoon kaupungin (jäljempänä myös hankintayksikkö) Hankintapalvelut on ilmoittanut 5.4.2012 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta resurssivarausjärjestelmän palveluhankinnasta. Hankintailmoituksen mukaan hankintasopimus on toistaiseksi voimassaoleva.

Espoon kaupungin sivistystoimen johtaja on 21.6.2012 tekemällään hankintapäätöksellä § 19 valinnut Innofactor Oyj:n tarjouksen. Timmi Software Oy:n tarjous on hylätty tarjouspyynnössä edellytettyjen tekniseen suorituskykyyn ja ammatilliseen pätevyyteen liittyvien kelpoisuusehtojen vastaisena.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 250.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Timmi Software Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksua. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.400 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö on sulkenut valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta hankintasäännösten vastaisesti. Referenssejä koskevat vaatimukset on ilmoitettu tarjouspyynnössä epäselvästi. Valittajan tarjous on täyttänyt tarjouspyynnössä esitetyt tarjoajien soveltuvuutta koskevat vaatimukset.

Tarjoajat ovat voineet tulkita tarjouspyyntöä siten, että kaikki tarjoajien ilmoittamat julkishallinnon referenssikohteet olisi hyväksytty. Näin ollen valittaja on esittänyt tarjouksessaan referenssikohteena kulunvalvontajärjestelmän laajennuksen, jonka se on toimittanut eräälle suomalaiselle kaupungille.

Hankintayksikkö on 21.5.2012 pyytänyt tarjoajia täydentämään referenssejään ja ilmoittamaan, kuinka monta varattavaa resurssia kyseinen jo toteutunut tai valmis kohde on käsittänyt tai kuinka monta asukasta on käyttänyt kohdetta. Täydennyksen perusteella valittaja on jäänyt siihen käsitykseen, että referensseinä on vaadittu ainoastaan tietty määrä varattavia resursseja käsittänyt kohde tai asukasluvultaan riittävän suuri kaupunkikohde.

Valittaja on ilmoittanut yhteensä viisi referenssiä, joista kolme on ollut valmiita julkishallinnon tilavarausjärjestelmiä. Valittajan tarjous on täyttänyt tarjouspyynnön referenssejä koskevat vaatimukset. Hankintayksikkö on kuitenkin sulkenut valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta.

Vastine

Vaatimukset

Espoon kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.000 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten mukaisesti sulkiessaan valittajan tarjouksen tarjouskilpailuista.

Tarjouspyynnössä tarjoajia on pyydetty ilmoittamaan kolme vaatimukset täyttävää referenssitoimitusta, joista kahden osalta hankintayksikkö on ilmoittanut suorittavansa asiakastyytyväisyyskyselyn. Valittajan referenssinään ilmoittama kassa- ja kulunvalvontajärjestelmä ei ole täyttänyt tarjouspyynnössä referensseille asetettuja vaatimuksia, joten tarjous on tältä osin ollut tarjouspyynnön vastainen.

Kuultavan lausunto

Vaatimukset

Innofactor Oyj on vaatinut, että markkinaoikeus jättää tutkimatta tai hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.379 eurolla viivästyskor-koineen.

Perusteet

Valituksessa ei ole esitetty vaatimusta laillisten oikeusturvakeinojen käyttämiseksi. Koska valitusta ei saa täydentää, valitus tulee jättää tutkimatta. Joka tapauksessa valitus on hylättävä, koska valittajan tarjous ei ole täyttänyt tarjouspyynnössä ilmoitettuja tarjoajien soveltuvuudelle asetettuja vaatimuksia.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että kaksi valittajan referensseistä on täyttänyt tarjouspyynnön liitteen 2.2 mukaiset ehdot, vaikka tarjouspyynnön liitteen 2 mukaan tällaisia referenssejä on edellytetty vain yksi. Hankintayksikkö on pyytänyt tarjoajia tarkentamaan referensseihin liittyviä tietoja, mikä viittaa siihen, että hankintayksikkö on itsekin pitänyt tarjouspyynnössä käytettyjä ilmaisuja epäselvinä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Valituksen tutkiminen

Hallintolainkäyttölain 23 §:n 1 momentin mukaan valituskirjelmässä on ilmoitettava päätös, johon haetaan muutosta, miltä kohdin päätökseen haetaan muutosta ja mitä muutoksia siihen vaaditaan tehtäväksi sekä perusteet, joilla muutosta vaaditaan.

Hallintolainkäyttölain 28 §:n mukaan, jos valitus on puutteellinen, valittajalle on varattava tilaisuus täydentää sitä, jollei täydentäminen ole asian käsittelyn kannalta tarpeetonta.

Valittaja on vastaselityksessään täydentänyt valituskirjelmässä esittämäänsä ja vaatinut, että markkinaoikeus määrää asiassa julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 94 §:n 1 momentin 1 ja 3 kohdissa säädetyt seuraamukset.

Markkinaoikeus katsoo, että valittajan tekemän täydennyksen jälkeen valitus täyttää hallintolainkäyttölaissa säädetyt vaatimukset. Näin ollen valitus tulee tutkia.

Tarjouspyynnön selkeys

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Valittajan mukaan tarjouspyyntö ei ole täyttänyt hankintalaissa tarjouspyynnön selkeydelle asetettuja vaatimuksia.

Tarjouspyynnön mukaan hankinnan kohteena on ollut resurssivarausjärjestelmä sekä sen ylläpito ja kehittäminen. Tarjouspyynnön liitteenä 2 on toimitettu tarjoajien soveltuvuutta koskeva lomake, joka tarjoajien on tullut täyttää. Liitteen mukaan ”Valintaperusteena on kokonaistaloudellinen edullisuus. Vertailuvaiheeseen pääsevät ne tarjoukset, jotka täyttävät kelpoisuusehdot. Tarjoajan tulee merkitä taulukkoon kunkin ehdon kohdalle täyttyvätkö kelpoisuusehdot (täyttyy) sekä tarvittaessa liitteen numero.”

Tarjouspyynnön liitteen 2 kohdassa B ”Tekniseen suorituskykyyn ja ammatilliseen pätevyyteen liittyvät kelpoisuusehdot” todetaan muun muassa seuraavaa:

”1. Tarjoajalla on oltava hankinnan kohteen laatu ja laajuus huomioonottaen riittävästi kokemusta vastaavista järjestelmätoimituksista. Riittävänä kokemuksena pidetään vähintään 3 kpl referenssejä resurssienhallintajärjestelmän valmiista toteutuksesta, joista vähintään yksi on julkiselle sektorille (varattavia tiloja) liitteen 2.2. vaatimusten mukaisesti. (Tarjoajan on täydennettävä liitteen 2.2. referenssikohdetaulukko ja liitettävä tarjoukseensa lyhyt kuvaus tärkeimmistä nyt kysymyksessä olevaa hankintaa koskevista toteutuneista toimituksista euromääräisine kokonaisarvoineen ja vastaanottajatietoineen viimeksi kuluneilta kolmelta vuodelta (2009–2012). Espoon kaupunki tulee tekemään resurssivarausjärjestelmän asiakastyytyväisyyskyselyn kahdelle toimittajan Liitteessä 2.2 esitetylle referensseille).”

Tarjouspyynnön liitteessä 2.2 ”Asiakastyytyväisyyskyselyn referenssitaulukko” on todettu muun muassa seuraavaa:

”Tarjoajan on nimettävä tärkeimmät nyt kysymyksessä olevan hankinnan kelpoisuusehtoja koskevat toteutuneet resurssivarausjärjestelmätoimitukset euromääräisine kokonaisarvoineen ja vastaanottajatietoineen viimeksi kuluneilta kolmelta vuodelta (2009–2012). Espoon kaupunki tulee tekemään resurssivarausjärjestelmän asiakastyytyväisyyskyselyn kahdelle, tarjoajan alla olevaan taulukkoon nimeämille referenssikohteille. Asiakastyytyväisyyskyselyn kysymykset on esitetty liitteessä 2.3. Tarjoajan tulee esittää kolme ensisijaisesti julkishallinnon toteutunutta referenssikohdetta viimeiseltä kolmelta vuodelta (2009–2012). Yksi julkishallinnon referenssikohteista tulee olla tilavarausjärjestelmän valmis toteutus. Mikäli kolmen julkishallinnon referenssikohde vaatimus ei toteudu, tulee tarjoajan esittää vähintään yksi julkishallinnon ehtojen täyttävä referenssikohde tilavaraus toteutuksella.”

Liitteessä 2.2 on annettu lomakepohja, joka tarjoajien on tullut täyttää. Lomakkeessa tarjoajien on tullut ilmoittaa kolme referenssiä seuraavasti:

* Referenssi 1: julkinen sektori (varattavia tiloja)

* Referenssi 2: julkinen sektori tai yksityinen, vaatimukset täyttävä

* Referenssi 3: julkinen sektori tai yksityinen, vaatimukset täyttävä

Tarjoajien on tullut esittää lomakkeella täydentäviä tietoja kustakin ilmoittamastaan referenssistä. Sarakkeessa ”Referenssikohteen nimi” referenssejä on yksilöity seuraavasti: ”Yli 50000 asukkaan kaupunki /tai yli 30000 varattavaa resurssia / varauskohde”.

Tarjouspyynnön liitteenä 12 on ollut asiakirja ”Tarjousten rakenne”, jossa esitettyä järjestystä hankintayksikkö on toivonut tarjousten noudattavan. Liitteen kohdassa 2.1.1 ”Yrityksen referenssit ja niiden esittely” on todettu seuraavaa:

”Täytetty referenssikohdetaulukko (liite 2.2.) sekä mahdolliset lisäselvitykset liitteineen:

* vastaanottajatiedot (mille organisaatiolle referenssi on toteutettu)

* lyhyt kuvaus referenssistä

* käyttäjämäärät

* toiminnallisuudet.”

Hankintayksikön on laadittava tarjouspyyntö niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Hankintayksikkö vastaa myös tarjouspyyntöön antamistaan tarkennuksista. Vastuu mahdollisista tarjouspyynnön ja sen tarkennusten epäselvyyksistä ja tulkinnanvaraisuuksista on lähtökohtaisesti hankintayksiköllä.

Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnössä ja sen liitteissä on ilmoitettu referenssejä koskevat vaatimukset. Tarjouspyynnön liitteistä on yksiselitteisesti ilmennyt, että tarjoajan on tullut ilmoittaa vähintään kolme referenssiä resurssienhallintajärjestelmän valmiista toteutuksista. Referensseistä vähintään yksi on tullut toimittaa julkiselle sektorille. Tarjouspyynnön liitteissä 2.2 ja 12 on lisäksi yksilöity, mitä tarkentavia tietoja referensseistä tarjouksen liitteissä on tullut ilmoittaa.

Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntö on ollut sisällöltään ja sanamuodoiltaan niin selvä, että sen perusteella on voitu antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Tarjoajien soveltuvuus

Valittajan mukaan hankintayksikkö on hankintalain vastaisesti katsonut, ettei valittaja olisi täyttänyt tarjouspyynnössä referensseille asetettuja vaatimuksia, ja siten hankintalain vastaisesti sulkenut valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta.

Hankintalain 52 §:n mukaan ehdokas tai tarjoaja on suljettava tarjouskilpailusta, ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus muuten arvioitava sekä tarjoajat valittava ennen tarjousten vertailua.

Hankintalain 56 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi esittää ehdokkaiden tai tarjoajien rahoituksellista ja taloudellista tilannetta, teknistä suorituskykyä ja ammatillista pätevyyttä sekä laatua koskevia vaatimuksia sekä vaatia ehdokkaita ja tarjoajia esittämään niihin liittyviä selvityksiä. Pykälän 2 momentin mukaan vaatimusten ja niiden täyttymisen todistamiseksi pyydettävien selvitysten tulee liittyä ehdokkaan ja tarjoajan edellytyksiin toteuttaa hankinta, ja ne on suhteutettava hankinnan luonteeseen, käyttötarkoitukseen ja laajuuteen. Vaatimuksista ja selvityksistä on ilmoitettava hankintailmoituksessa. Ehdokkaat tai tarjoajat, jotka eivät täytä hankintayksikön asettamia vähimmäisvaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta. Pykälän 4 momentin mukaan hankintayksikkö voi pyytää ehdokkaita tai tarjoajia täydentämään tai täsmentämään selvityksiä ja muita asiakirjoja.

Valittaja on ilmoittanut tarjouksensa liitteessä 2.2 kolme referenssiä. Referenssien 1 ja 2 osalta tilaajina ovat olleet kaksi suomalaista kaupunkia ja referenssin 3 osalta useamman kunnan muodostama koulutuskuntayhtymä.

Hankintayksikkö on 21.5.2012 lähettänyt valittajalle sähköpostiviestin, jossa on todettu seuraavaa:

”Tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua vaarantamatta hankintayksikkö voi sallia ilmeisen kirjoitus- tai muun vastaavan virheen korjaamisen, mikäli tämä ei tosiasiallisesti johda tarjouksen parantamiseen. Pyydämme Teitä täsmentämään ilmoitustanne liittyen seuraaviin kelpoisuusehto kohtiin; Kelpoisuusehdot, B, kohta 1 Tarjouspyynnön liite 2.2. Asiakastyytyväisyyskyselyn referenssitaulukko.

Referenssikohteet:

a) mistä varattavasta resurssista (tila, henkilö, venepaikka jne.) toteutuksessa on ollut kyse?

b) kuinka monta varattavaa resurssia (kpl) kyseinen jo toteutunut/valmis kohde on käsittänyt /tai kuinka monta asukasta kohdetta käyttää? ja

c) onko kyseessä julkinen vai yksityinen asiakasreferenssi.”

Täydennyspyynnöstä on lisäksi ilmennyt, että täydennystä vaadittiin kunkin kolmen referenssin osalta kaikkiin kohtiin a) – c).

Valittaja on 21.5.2012 vastannut täydennyspyyntöön ja ilmoittanut, että referenssit 1 ja 3 ovat koskeneet tilavarausjärjestelmän toimittamista ja referenssi 2 tilavarausjärjestelmään integroidun kassa- ja kulunvalvontajärjestelmän toimittamista julkisille tilaajatahoille. Kuntien asukasmäärä on kunkin referenssin osalta ylittänyt 50.000 asukasta.

Hankintapäätöksessään 21.6.2012 hankintayksikkö on katsonut, että valittajan referenssit 1 ja 3 ovat täyttäneet niille tarjouspyynnössä asetetut soveltuvuusvaatimukset. Referenssin 2 osalta hankintapäätöksessä on kuitenkin todettu, että ”tarjottu referenssikohde oli kulunvalvontajärjestelmän laajennus, ei kelpoisuusehtojen mukainen resurssivarausjärjestelmän toteutus”.

Hankintapäätöksen mukaan Innofactor Oy:n tarjous on ollut ainoa, joka on täyttänyt kaikki soveltuvuudelle asetetut vaatimukset ja edennyt tarjousten tarjouspyynnön mukaisuuden vertailuun. Hankintayksikkö on hylännyt muiden tarjouskilpailuun osallistuneiden tarjoajien tarjoukset ammatilliseen ja tekniseen suorituskykyyn sekä ammatilliseen pätevyyteen liittyvien vaatimusten vastaisina.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa tarjoajien soveltuvuutta koskevien vaatimusten asettamisessa sekä niiden soveltamisessa. Hankintayksikön on kuitenkin kohdeltava tarjoajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä suljettava tarjouskilpailusta sellaiset tarjoajat, jotka eivät täytä tarjoajan soveltuvuudelle asetettuja ehdottomia vähimmäisvaatimuksia. Tarjouskilpailuun osallistuvien tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu edellyttää, että tarjoajat ovat etukäteen tietoisia soveltuvuutta koskevista vähimmäisvaatimuksista sekä niistä seikoista ja selvityksistä, joiden perusteella soveltuvuusarviointi tehdään.

Tarjouspyynnössä tarjoajille on ilmoitettu, että referenssien on tullut koskea resurssienhallintajärjestelmän valmiita toteutuksia. Markkinaoikeus on edellä todennut, ettei tarjouspyyntö liitteineen ole ollut referenssien osalta epäselvä. Hankintayksikön hankintamenettelyn aikana valittajalle tekemä täydennyspyyntö ei ole ollut tarjouspyynnössä esitettyyn nähden ristiriitainen, vaan täydennyspyynnöstäkin on käynyt ilmi, että kunkin referenssin tuli koskea resurssienhallintajärjestelmän valmista toteutusta.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on harkintavaltansa puitteissa voinut katsoa, että valittajan referenssinään ilmoittama kassa- ja kulunvalvontajärjestelmä, joka on integroitu tilavarausjärjestelmään, ei ole ollut tarjouspyynnössä tarkoitettu resurssivarausjärjestelmän valmis toteutus. Hankintayksikön ei ole tarvinnut huomioida valittajan referensseinä muita kuin liitteellä 2.2 ”Asiakastyytyväisyyskyselyn referenssitaulukko” ilmoitettuja referenssejä.

Tarjouskilpailun voittanut tarjoaja Innofactor Oyj on ilmoittanut referensseinään kolme valmista toimitusta koskien tila-, resurssi- ja ajanvarausjärjestelmiä. Referenssit on toimitettu yli 50.000 asukkaan kaupungille tai yli 30.000 käyttäjälle ja ne on toteutettu vuoden 2009 jälkeen. Referensseistä kaksi on toimitettu julkisella sektorilla toimivalle tilaajalle. Voittanut tarjoaja on siten toimittanut asianmukaiset tiedot tarjouspyynnössä edellytetyistä referenssikohteista. Hankintayksikkö on näin ollen perustellusti voinut katsoa, että Innofactor Oyj on täyttänyt tarjouspyynnössä edellytetyt soveltuvuutta koskeneet vaatimukset.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö ja kuultava joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut ja kuultavan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Timmi Software Oy:n korvaamaan Espoon kaupungin oikeudenkäyntikulut 1.000 eurolla sekä Innofactor Oyj:n oikeudenkäyntikulut 1.000 eurolla, molemmat määrät viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän markkinaoikeuden päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet ylituomari Kimmo Mikkola ja markkinaoikeustuomarit Reima Jussila ja Ville Parkkari.

HUOMAA:

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.