Market Court annuls procurement decision due to flawed evaluation criteria and orders re-tendering.

ASIAN TAUSTA

Suomen Julkishankinta Oy on Iisalmen kaupungin (jäljempänä myös hankintayksikkö) sekä kymmenen muun kaupungin ja kunnan puolesta ilmoittanut 15.11.2012 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta tilintarkastuspalvelujen hankinnasta. Iisalmen kaupungin osalta hankinnan sopimuskausi on ollut kaupunginvaltuuston vuosien 2013–2016 toimikauteen liittyen kolmivuotinen ja mahdollinen optiokausi kaksivuotinen.

Iisalmen kaupunginvaltuusto on 25.2.2013 tekemällään hankintapäätöksellä § 39 valinnut KPMG Julkishallinnon Palvelut Oy:n tarjouksen vuosille 2013–2015.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on Iisalmen kaupungin ilmoituksen mukaan ollut pelkästään sen osalta noin 27.000 euroa vuodessa.

Iisalmen kaupungin ilmoituksen mukaan hankintasopimusta ei ole tehty eikä hankintapäätöstä ole muutoinkaan pantu täytäntöön.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Oulun HTM&JHTT-Tarkastus Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä ja kieltää hankintapäätöksen täytäntöönpanon. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 19.098,75 euroa. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 1.900 eurolla.

Perusteet

Vertailuperusteen ”vastuullisen tarkastajan kokemus” osalta tarjousten vertailussa Oulun HTM&JHTT-Tarkastus Oy tarjoaman vastuullisen tarkastajan kokemus on laskettu virheellisesti.

Oulun HTM&JHTT-Tarkastus Oy on tarjouksessaan esittänyt tarjouspyynnössä pyydetyn mukaisesti kuvauksen liittyen laadunvarmistusjärjestelmäänsä. Lisäksi tarjouksen liitteenä olevassa asiakirjassa ”Laadunvalvonta” on selvitetty järjestelmän toimivuuden valvontaa käytännössä. Vertailuperusteen ”tarjoajan laadunvarmistusjärjestelmä” osalta tarjousten vertailussa ei ole otettu huomioon Oulun HTM&JHTT-Tarkastus Oy:n tarjouksessaan ilmoittamia tietoja.

Vertailuperusteen ”erityisosaaminen” osalta tarjouspyynnössä ei ole esitetty ennakkoon kriteereitä erityisosaamisen pisteytykselle. Tältä osin

Oulun HTM&JHTT-Tarkastus Oy:n ja vastuullisen tarkastajan erityisosaamisalueiden pisteytys on suoritettu virheellisesti. Asiat ilmenevät Oulun HTM&JHTT-Tarkastus Oy:n tarjousasiakirjoista ja sen vastuullisen tarkastajan ansioluettelosta. Lisäksi hyvä tilintarkastustapa edellyttää, ettei kyseisiä palveluja toteuteta lakisääteistä tilintarkastusta toteuttavien tarkastusyhteisöjen toimesta samalle asiakkaalle ja ettei niistä synny riippuvuussuhdetta lakisääteisten tilintarkastuspalveluiden hankinnan osalta.

Mainituista syistä hankintapäätös on julkisista hankinnoista annetun lain vastainen.

Vastine

Vaatimukset

Iisalmen kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.000 eurolla.

Perusteet

Vertailuperusteen ”vastuullisen tarkastajan kokemus” osalta tarjousten vertailu on perustunut tarjoajien esittämiin vastuullisen tarkastajan ansioluetteloihin. Pisteytys on perustunut ennen muuta siihen, että Oulun HTM&JHTT-Tarkastus Oy:n vastuullisen tarkastajan tilintarkastuskokemus, noin 14 vuotta, on merkittävästi lyhyempi kuin kahden muun tarjoajan vastuullisella tarkastajalla, yli 20 vuotta. Näin ollen mainitut kaksi muuta tarjoajaa ovat saaneet tämän laadullisen vertailuperusteen osalta täydet 20 pistettä ja Oulun HTM&JHTT-Tarkastus Oy 14 pistettä.

Vertailuperusteen ”tarjoajan laadunvarmistusjärjestelmä” osalta kahden muun tarjoajan kuin Oulun HTM&JHTT-Tarkastus Oy:n laadunvarmistusjärjestelmän kuvaus on ollut seikkaperäinen, kun taas Oulun HTM&JHTT-Tarkastus Oy:n vastaava kuvaus on ollut hyvin yleispiirteinen, eikä esimerkiksi otsikolla ”Laadunvarmistusjärjestelmä” ole toimitettu pyydettäessäkään muuta selvitystä kuin sisällysluettelo. Näin ollen mainitut kaksi muuta tarjoajaa ovat saaneet tämän laadullisen vertailuperusteen osalta täydet 10 pistettä ja Oulun HTM&JHTT-Tarkastus Oy 5 pistettä.

Vertailuperusteen ”erityisosaaminen” osalta Oulun HTM&JHTT-Tarkastus Oy ei ole tarjouksessaan eritellyt omaa erityisosaamistaan vaan on tyytynyt viittaamaan vain vastuulliseksi tarkastajaksi nimetyn ansioluetteloon ja yleiseen palvelukuvaukseen. Näin ollen mainitut kaksi muuta tarjoajaa ovat saaneet tämän laadullisen vertailuperusteen osalta täydet 10 pistettä ja Oulun HTM&JHTT-Tarkastus Oy 3 pistettä.

Laatupisteiden arviointi on tapahtunut mainitut seikat huomioon julkisista hankinnoista annetun lain mukaisesti syrjimättömästi, tasapuolisesti ja tarjouspyynnön mukaisesti.

Kuultavan lausunto

KPMG Julkishallinnon Palvelut Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Valituksessa on pyritty esittämään KPMG Julkishallinnon Palvelut Oy:n tarjouksesta ilmenevä yrityksen ja sen osaamisen esittely sellaisessa valossa, että KPMG Julkishallinnon Palvelut Oy:n riippumattomuus tästä syystä jollakin tavalla vaarantuisi lakisääteisiä tilintarkastuspalveluja tarjottaessa. Väite on perustelematon ja perusteeton.

Muut kirjelmät

Valittaja ei ole sille varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut vastaselitystä. Vastaselityksen toimittamiselle varatun määräajan 14.6.2013 jälkeen valittaja on 19.6.2013 saapuneella kirjeellä ilmoittanut toimittavansa vastaselityksensä joskus myöhemmin, kun valittaja on saanut hankintayksiköltä pyytämänsä asiakirjan. Hankintayksikkö on 20.6.2013 toimittanut markkinaoikeudelle ja valittajalle tämän pyytämän asiakirjan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Tarkastelun lähtökohdat

Valituksessa on tarjousten vertailun virheellisyyksien ohessa kiinnitetty huomiota myös vertailuperusteiden epäselvään asettamiseen tarjouspyynnössä. Asiassa on kysymys myös siitä, onko tarjoajien soveltuvuuden arvioinnissa ja tarjousten vertailussa käytettävät seikat erotettu tarjouspyynnössä toisistaan riittävän selkeästi.

Toisin kuin hankintailmoituksessa mainitusta CPV-koodista 98000000 ja päänimikkeistöstä ”Muut yhteisöön liittyvät, yhteiskunnalliset ja henkilökohtaiset palvelut” voisi päätellä, hankinnan kohteena olevissa tilintarkastuspalveluissa on kysymys julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) liitteen A mukaisista ensisijaisista palveluista. Kun Suomen Julkishankinta Oy:n tarjouspyynnöllä kilpailutetun koko hankinnan ennakoitu arvo on ylittänyt hankintalain 16 §:ssä tarkoitetun EU-kynnysarvon, asiassa tulevat sovellettaviksi hankintalain II osan säännökset.

Tarjouspyyntöä koskevat oikeusohjeet

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 41 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohessa ehdokkaiden ja tarjoajien taloudellista ja rahoituksellista tilannetta, teknistä kelpoisuutta ja ammatillista pätevyyttä koskevat ja muut vaatimukset sekä luettelo asiakirjoista, joita ehdokkaan tai tarjoajan on tätä varten toimitettava (kohta 6) ja tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden suhteellinen painotus tai kohtuullinen vaihteluväli taikka poikkeuksellisissa tapauksissa vertailuperusteiden tärkeysjärjestys (kohta 7).

Hankintalain 52 §:n mukaan ehdokas tai tarjoaja on suljettava tarjouskilpailusta, ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus muuten arvioitava sekä tarjoajat valittava ennen tarjousten vertailua.

Viimeksi mainitun säännöksen esitöiden mukaan (HE 50/2006 vp s. 95) tarjoajien ominaisuuksien ja soveltuvuuden arvioinnin erottaminen hankinnan kohteeseen liittyvien tekijöiden eli tarjousten sisällön arvioinnista lisää hankintamenettelyn puolueettomuutta, läpinäkyvyyttä ja avoimuutta sekä parantaa tarjoajien oikeusturvaa. Hankintayksikön on esitöiden mukaan ilmoitettava etukäteen ehdokkailta tai tarjoajilta edellytettävät vähimmäisvaatimukset sekä arvioitava niiden täyttymistä erillisessä hankintamenettelyn vaiheessa.

Hankintalain 62 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen vertailuperusteina voidaan käyttää esimerkiksi laatua, hintaa, teknisiä ansioita, esteettisiä ja toiminnallisia ominaisuuksia, ympäristöystävällisyyttä, käyttökustannuksia, kustannustehokkuutta, myynnin jälkeistä palvelua ja teknistä tukea, huoltopalveluja, toimituspäivää tai toimitus- tai toteutusaikaa taikka elinkaarikustannuksia.

Viimeksi mainitun pykälän esitöiden (HE 50/2006 vp s. 105–106) mukaan kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden asettaminen on hankintayksikön harkittavissa. Vertailuperusteiden on liityttävä hankinnan kohteeseen, oltava objektiivisia ja syrjimättömiä eivätkä ne saa antaa hankintayksilölle rajoittamatonta valinnanvapautta. Esitöissä on myös todettu, että vertailuperusteina ei tule käyttää sellaisia perusteita, jotka liittyvät ehdokkaiden tai tarjoajien ominaisuuksiin. Ehdokkaiden ja tarjoajien ominaisuuksien arvioinnissa ja tarjousten arvioinnissa käytettävät perusteet tulee myös erottaa toisistaan.

Asian arviointi

Hankintalain 52 §:stä ilmenevä hankintamenettelyn kaksivaiheisuus edellyttää, että tarjoajien soveltuvuuden arvioinnissa ja tarjousten vertailussa käytettävät seikat on erotettu toisistaan riittävän selkeästi.

Suomen Julkishankinta Oy:n tarjouspyynnön kohdassa 9 ”Tarjoajan kelpoisuus- ja vähimmäisvaatimukset” on todettu ”laadunvalvonnan” osalta, että tarjoaja esittää selvitykset siitä, ”1) miten tilintarkastaja tai tilintarkastusyhteisö ja sen vastaavaksi tilintarkastajaksi esittämä henkilö on huolehtinut laadunvalvonnasta, 2) miten laadunvalvonta on järjestetty ja miten sen toimivuutta valvotaan”. Erääksi laadulliseksi vertailuperusteeksi tarjouspyynnön kohdassa 13 ”Päätöksenteon perusteet” on puolestaan asetettu ”tarjoajan laadunvarmistusjärjestelmä”. Mainitun vertailuperusteen osalta tarjouspyynnön kohdassa 6 ”Hankinnan kohteen kriteerit” on esitetty, että ”tilintarkastajan tai tilintarkastusyhteisön esittämän vastuullisen tilintarkastajan laadunvalvontajärjestelmän kuvaus, miten se on järjestetty ja miten sen toimivuutta valvotaan käytännössä”.

Edellä kuvatuin tavoin tarjouspyynnössä ei ole käytetty käsitteitä ”laadunvalvonta” ja ”laadunvarmistus” johdonmukaisesti. Puheena olevan vertailuperusteenkaan osalta tarjoajia ei siis ole pyydetty toimittamaan laadunvarmistusjärjestelmänsä kuvausta. Myös tarjoajien tarjouksista käy ilmi, että käsitteinä ”laadunvalvonta” ja ”laadunvarmistus” eivät ole alalla vakiintuneet tarkoittamaan eri asioita ottaen huomioon jo se, että tarjouksissa esitetyn perusteella laadunvarmistus voi olla niin organisaation sisäisen kuin ulkopuolisen tahonkin suorittamaa toimintaa.

Hankintapäätöksestä ja siinä mainituista asiakirjoista sekä hankintayksikön markkinaoikeudessa esittämästä ilmenee, että Oulun HTM&JHTT-Tarkastus Oy on saanut vertailuperusteen ”tarjoajan laadunvarmistusjärjestelmä” osalta heikommat pisteet kuin kaksi muuta tarjoajaa sen vuoksi, että sen kuvaus laadunvarmistusjärjestelmästään on ollut yleispiirteinen.

Tarjoajien soveltuvuusvaatimukset ja tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteet voivat vaihdella hankinnan kohteesta riippuen. Hankintalaissa ei ole säännöksiä siitä, mitkä seikat hankintamenettelyssä tulee huomioida tarjoajien soveltuvuutta arvioitaessa ja mitkä seikat tarjousten vertailussa. Tarjouspyynnössä on kuitenkin selvästi yksilöitävä, miltä osin tarjoajilta ja tarjouksilta edellytettyjä ominaisuuksia on tarkoitus käyttää tarjoajien soveltuvuusarvioinnissa ja miltä osin tarjousten vertailussa. Hankintayksikön on myös kyettävä perustelemaan käyttämiensä soveltuvuusehtojen ja vertailuperusteiden asianmukaisuus. Kaikissa tilanteissa tarjousten vertailuperusteiden on liityttävä hankinnan kohteeseen ja niillä on oltava merkitystä arvioitaessa, mikä tarjouksista on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin.

Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnössä tarjoajien soveltuvuudesta laadunvalvonnan suhteen edellytetty ja toisaalta tarjouspyynnössä ilmoitetut tarjousten vertailussa laadunvarmistusjärjestelmän suhteen huomioon otettavat seikat on ilmaistu ensinnäkin siten, että tarjoajille on voinut perustellusti jäädä epäselväksi, miten nämä seikat vaikuttavat hankintamenettelyn eri vaiheissa. Toiseksi tarjouspyynnössä ei ole selvitetty, miten vertailuperusteen ”tarjoajan laadunvarmistus-järjestelmä” osalta pyydettyä kuvausta on ollut tarkoitus tarjousten vertailussa asiallisesti arvioida. Näiltä osin tarjouspyyntö ei ole ollut omiaan johtamaan vertailukelpoisten tarjousten antamiseen.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankinnassa on menetelty julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalain 94 §:n 1 momentissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Ottaen huomioon hankintamenettelyn virheellisyys ja jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu, asiassa ei ole tarpeen lausua hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista muista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei ole vielä tehty. Näin ollen muutoksenhaun kohteena olevan päätöksen täytäntöönpano voidaan kieltää. Hankintamenettelyn virheellisyyden liittyessä jo tarjouspyyntöön markkinaoikeus katsoo, että hankintamenettelyn virheellisyys voidaan korjata vain kilpailuttamalla hankinta uudelleen.

Mikäli Iisalmen kaupunki aikoo edelleen toteuttaa tilintarkastuspalveluidensa hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat, mukaan lukien CPV-koodista todettu.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Ottaen huomioon asian ratkaisu olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi arvioimalla 1.000 eurolla. Sitä vastoin hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Iisalmen kaupunginvaltuuston 25.2.2013 tekemän hankintapäätöksen § 39. Markkinaoikeus kieltää Iisalmen kaupunkia tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoinkaan täytäntöön nyt asetetun 10.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Iisalmen kaupungin korvaamaan Oulun HTM&JHTT-Tarkastus Oy oikeudenkäyntikulut 1.000 eurolla.

Markkinaoikeus hylkää Iisalmen kaupungin vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Anne Ekblom-Wörlund ja Sami Myöhänen.

HUOMAA:

Päätösten lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.