Market Court annuls flawed public procurement decision and orders re-tendering due to scoring errors.

ASIAN TAUSTA

Suomen Julkishankinta Oy on Pielaveden kunnan (jäljempänä myös hankintayksikkö) sekä kymmenen muun kaupungin ja kunnan puolesta ilmoittanut 15.11.2012 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta tilintarkastuspalvelujen hankinnasta.

Pielaveden kunnanvaltuusto on 4.3.2013 tekemällään hankintapäätöksellä § 36 valinnut Oy Audiator Ab:n (30.1.2013 lukien BDO Audiator Oy) tarjouksen vuosille 2013–2016.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on Pielaveden kunnan ilmoituksen mukaan ollut pelkästään sen osalta lähes 11.000 euroa vuodessa.

Pielaveden kunnan ilmoituksen mukaan hankintasopimusta ei ole tehty eikä hankintapäätöstä ole muutoinkaan pantu täytäntöön.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Oulun HTM&JHTT-Tarkastus Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä ja kieltää hankintapäätöksen täytäntöönpanon. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 5.945 euroa. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 1.700 eurolla.

Perusteet

Oulun HTM&JHTT-Tarkastus Oy on tarjouksessaan esittänyt tarjouspyynnössä pyydetyn mukaisesti kuvauksen liittyen laadunvarmistusjärjestelmäänsä. Lisäksi tarjouksen liitteenä olevassa asiakirjassa ”Laadunvalvonta” on selvitetty järjestelmän toimivuuden valvontaa käytännössä. Vertailuperusteen ”tarjoajan laadunvarmistusjärjestelmä” osalta tarjousten vertailussa ei ole otettu huomioon Oulun HTM&JHTT-Tarkastus Oy:n tarjouksessaan ilmoittamia tietoja.

Vertailuperusteen ”vastuullisen tarkastajan kokemus” osalta tarjousten vertailussa Oulun HTM&JHTT-Tarkastus Oy:n tarjoaman vastuullisen tarkastajan kokemus on laskettu virheellisesti. Lisäksi pisteytys on suhteessa BDO Audiator Oy:n vastuullisen tarkastajan kokemuksesta esitettyyn nähden mielivaltainen.

Vertailuperusteen ”erityisosaaminen” osalta tarjouspyynnössä ei ole esitetty ennakkoon kriteereitä erityisosaamisen pisteytykselle. Tältä osin Oulun HTM&JHTT-Tarkastus Oy:n vastuullisen tarkastajan erityisosaamisalueiden pisteytys suhteessa BDO Audiator Oy:n tarjouksessa esitettyyn erityisasiantuntemukseen, joka ei palautejärjestelmän osalta ole liittynyt puheena olevaan vertailuperusteeseen, on suoritettu virheellisesti.

Mainituista syistä hankintapäätös on julkisista hankinnoista annetun lain vastainen.

Vastine

Vaatimukset

Pielaveden kunta on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Perusteet

Vertailuperusteen ”tarjoajan laadunvarmistusjärjestelmä” osalta BDO Audiator Oy:n kuvaus laadunvalvontajärjestelmästään on ollut laaja, ja se on mahdollistanut saada seikkaperäisen käsityksen siitä, miten laatua valvotaan käytännössä. Sitä vastoin Oulun HTM&JHTT-Tarkastus Oy:n tarjouksessa sen laadunvalvontajärjestelmää on kuvattu suppeasti ja eri asiakirjoissa sekavasti, eikä hankintayksiköllä sen perusteella ole ollut mahdollisuutta saada selvää, miten laadunvalvonta käytännössä järjestetään. Näistä syistä BDO Audiator Oy on saanut tämän laadullisen vertailuperusteen osalta täydet 10 pistettä ja Oulun HTM&JHTT-Tarkastus Oy 5 pistettä.

BDO Audiator Oy:n vastuullisen tarkastajan tilintarkastuskokemus on ollut yli 20 vuotta. Oulun HTM&JHTT-Tarkastus Oy:n vastuullisen tarkastajan tilintarkastuskokemus on ollut noin 14 vuotta, ja hänen ansioluettelonsa on ollut epäselvä ja harhaanjohtava, koska siitä ei ole ilmennyt, missä tarkastuskohteissa hän on toiminut vastuullisena tarkastajana ja missä avustavana tilintarkastajana. Tästä syystä asiaa on selvitelty hallintolain 31 §:n nojalla olemalla yhteydessä Oulun HTM&JHTT-Tarkastus Oy:öön. Tällöin on selvinnyt, että mainitun tarjoajan vastuullisella tarkastajalla on ollut kokemusta lähinnä avustavana tilintarkastajana toimimisesta. Näistä syistä BDO Audiator Oy on saanut tämän laadullisen vertailuperusteen osalta täydet 20 pistettä ja Oulun HTM&JHTT-Tarkastus Oy 5 pistettä.

Vertailuperusteen ”erityisosaaminen” osalta Oulun HTM&JHTT-Tarkastus Oy ei ole tarjouksessaan eritellyt omaa erityisosaamistaan vaan on tyytynyt viittaamaan vain vastuulliseksi tarkastajaksi nimetyn ansioluetteloon ja yleiseen palvelukuvaukseen. BDO Audiator Oy:n tarjouksessa erityisosaamista on kuvattu erillisillä liitteillä. BDO Audiator Oy on saanut tämän laadullisen vertailuperusteen osalta täydet 10 pistettä ja Oulun HTM&JHTT-Tarkastus Oy 2 pistettä.

Laatupisteiden arviointi ja vertailu on kaikkinensa tapahtunut julkisista hankinnoista annetun lain mukaisesti syrjimättömästi, tasapuolisesti ja tarjouspyynnön mukaisesti.

Kuultavan lausunto

BDO Audiator Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 1.000 eurolla. Lausunnossa on esitetty hankintayksikön pisteytyksen oikeellisuutta tukevia näkökohtia.

Vastaselitys

Valittaja ei ole sille varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut vastaselitystä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Tarkastelun lähtökohdat

Valituksessa on tarjousten vertailun virheellisyyksien ohessa kiinnitetty huomiota myös vertailuperusteiden epäselvään asettamiseen tarjouspyynnössä. Asiassa on kysymys myös siitä, onko tarjoajien soveltuvuuden arvioinnissa ja tarjousten vertailussa käytettävät seikat erotettu tarjouspyynnössä toisistaan riittävän selkeästi.

Toisin kuin hankintailmoituksessa mainitusta CPV-koodista 98000000 ja päänimikkeistöstä ”Muut yhteisöön liittyvät, yhteiskunnalliset ja henkilökohtaiset palvelut” voisi päätellä, hankinnan kohteena olevissa tilintarkastuspalveluissa on kysymys julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) liitteen A mukaisista ensisijaisista palveluista. Kun Suomen Julkishankinta Oy:n tarjouspyynnöllä kilpailutetun koko hankinnan ennakoitu arvo on ylittänyt hankintalain 16 §:ssä tarkoitetun EU-kynnysarvon, asiassa tulevat sovellettaviksi hankintalain II osan säännökset.

Tarjouspyyntöä koskevat oikeusohjeet

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 41 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohessa ehdokkaiden ja tarjoajien taloudellista ja rahoituksellista tilannetta, teknistä kelpoisuutta ja ammatillista pätevyyttä koskevat ja muut vaatimukset sekä luettelo asiakirjoista, joita ehdokkaan tai tarjoajan on tätä varten toimitettava (kohta 6) ja tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden suhteellinen painotus tai kohtuullinen vaihteluväli taikka poikkeuksellisissa tapauksissa vertailuperusteiden tärkeysjärjestys (kohta 7).

Hankintalain 52 §:n mukaan ehdokas tai tarjoaja on suljettava tarjouskilpailusta, ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus muuten arvioitava sekä tarjoajat valittava ennen tarjousten vertailua.

Viimeksi mainitun säännöksen esitöiden mukaan (HE 50/2006 vp s. 95) tarjoajien ominaisuuksien ja soveltuvuuden arvioinnin erottaminen hankinnan kohteeseen liittyvien tekijöiden eli tarjousten sisällön arvioinnista lisää hankintamenettelyn puolueettomuutta, läpinäkyvyyttä ja avoimuutta sekä parantaa tarjoajien oikeusturvaa. Hankintayksikön on esitöiden mukaan ilmoitettava etukäteen ehdokkailta tai tarjoajilta edellytettävät vähimmäisvaatimukset sekä arvioitava niiden täyttymistä erillisessä hankintamenettelyn vaiheessa.

Hankintalain 62 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen vertailuperusteina voidaan käyttää esimerkiksi laatua, hintaa, teknisiä ansioita, esteettisiä ja toiminnallisia ominaisuuksia, ympäristöystävällisyyttä, käyttökustannuksia, kustannustehokkuutta, myynnin jälkeistä palvelua ja teknistä tukea, huoltopalveluja, toimituspäivää tai toimitus- tai toteutusaikaa taikka elinkaarikustannuksia.

Viimeksi mainitun pykälän esitöiden (HE 50/2006 vp s. 105–106) mukaan kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden asettaminen on hankintayksikön harkittavissa. Vertailuperusteiden on liityttävä hankinnan kohteeseen, oltava objektiivisia ja syrjimättömiä eivätkä ne saa antaa hankintayksilölle rajoittamatonta valinnanvapautta. Esitöissä on myös todettu, että vertailuperusteina ei tule käyttää sellaisia perusteita, jotka liittyvät ehdokkaiden tai tarjoajien ominaisuuksiin. Ehdokkaiden ja tarjoajien ominaisuuksien arvioinnissa ja tarjousten arvioinnissa käytettävät perusteet tulee myös erottaa toisistaan. Esitöissä on edelleen todettu, että hankintayksikkö on oikeutettu ottamaan tarjousten vertailussa huomioon vain tarjoajien tarjouksissaan esittämät tiedot.

Asian arviointi

Hankintalain 52 §:stä ilmenevä hankintamenettelyn kaksivaiheisuus edellyttää, että tarjoajien soveltuvuuden arvioinnissa ja tarjousten vertailussa käytettävät seikat on erotettu toisistaan riittävän selkeästi.

Suomen Julkishankinta Oy:n tarjouspyynnön kohdassa 9 ”Tarjoajan kelpoisuus- ja vähimmäisvaatimukset” on todettu ”laadunvalvonnan” osalta, että tarjoaja esittää selvitykset siitä, ”1) miten tilintarkastaja tai tilintarkastusyhteisö ja sen vastaavaksi tilintarkastajaksi esittämä henkilö on huolehtinut laadunvalvonnasta, 2) miten laadunvalvonta on järjestetty ja miten sen toimivuutta valvotaan”. Erääksi laadulliseksi vertailuperusteeksi tarjouspyynnön kohdassa 13 ”Päätöksenteon perusteet” on puolestaan asetettu ”tarjoajan laadunvarmistusjärjestelmä”. Mainitun vertailuperusteen osalta tarjouspyynnön kohdassa 6 ”Hankinnan kohteen kriteerit” on esitetty, että ”tilintarkastajan tai tilintarkastusyhteisön esittämän vastuullisen tilintarkastajan laadunvalvontajärjestelmän kuvaus, miten se on järjestetty ja miten sen toimivuutta valvotaan käytännössä”.

Edellä kuvatuin tavoin tarjouspyynnössä ei ole käytetty käsitteitä ”laadunvalvonta” ja ”laadunvarmistus” johdonmukaisesti. Puheena olevan vertailuperusteenkaan osalta tarjoajia ei siis ole pyydetty toimittamaan laadunvarmistusjärjestelmänsä kuvausta. Myös tarjoajien tarjouksista käy ilmi, että käsitteinä ”laadunvalvonta” ja ”laadunvarmistus” eivät ole alalla vakiintuneet tarkoittamaan eri asioita ottaen huomioon jo se, että tarjouksissa esitetyn perusteella laadunvarmistus voi olla niin organisaation sisäisen kuin ulkopuolisen tahonkin suorittamaa toimintaa.

Hankintapäätöksestä ja hankintayksikön markkinaoikeudessa esittämästä ilmenee, että Oulun HTM&JHTT-Tarkastus Oy on saanut vertailuperusteen ”tarjoajan laadunvarmistusjärjestelmä” osalta heikommat pisteet kuin BDO Audiator Oy sen vuoksi, että sen kuvaus laadunvarmistusjärjestelmästään on ollut yleispiirteinen.

Tarjoajien soveltuvuusvaatimukset ja tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteet voivat vaihdella hankinnan kohteesta riippuen. Hankintalaissa ei ole säännöksiä siitä, mitkä seikat hankintamenettelyssä tulee huomioida tarjoajien soveltuvuutta arvioitaessa ja mitkä seikat tarjousten vertailussa. Tarjouspyynnössä on kuitenkin selvästi yksilöitävä, miltä osin tarjoajilta ja tarjouksilta edellytettyjä ominaisuuksia on tarkoitus käyttää tarjoajien soveltuvuusarvioinnissa ja miltä osin tarjousten vertailussa. Hankintayksikön on myös kyettävä perustelemaan käyttämiensä soveltuvuusehtojen ja vertailuperusteiden asianmukaisuus. Kaikissa tilanteissa tarjousten vertailuperusteiden on liityttävä hankinnan kohteeseen ja niillä on oltava merkitystä arvioitaessa, mikä tarjouksista on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin.

Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnössä tarjoajien soveltuvuudesta laadunvalvonnan suhteen edellytetty ja toisaalta tarjouspyynnössä ilmoitetut tarjousten vertailussa laadunvarmistusjärjestelmän suhteen huomioon otettavat seikat on ilmaistu ensinnäkin siten, että tarjoajille on voinut perustellusti jäädä epäselväksi, miten nämä seikat vaikuttavat hankintamenettelyn eri vaiheissa. Toiseksi tarjouspyynnössä ei ole selvitetty, miten vertailuperusteen ”tarjoajan laadunvarmistus-järjestelmä” osalta pyydettyä kuvausta on ollut tarkoitus tarjousten vertailussa asiallisesti arvioida. Näiltä osin tarjouspyyntö ei ole ollut omiaan johtamaan vertailukelpoisten tarjousten antamiseen.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankinnassa on menetelty julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalain 94 §:n 1 momentissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Ottaen huomioon hankintamenettelyn virheellisyys ja jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu, asiassa ei ole tarpeen lausua hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista muista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei ole vielä tehty. Näin ollen muutoksenhaun kohteena olevan päätöksen täytäntöönpano voidaan kieltää. Hankintamenettelyn virheellisyyden liittyessä jo tarjouspyyntöön markkinaoikeus katsoo, että hankintamenettelyn virheellisyys voidaan korjata vain kilpailuttamalla hankinta uudelleen.

Mikäli Pielaveden kunta aikoo edelleen toteuttaa tilintarkastuspalveluidensa hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat, mukaan lukien CPV-koodista todettu.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Ottaen huomioon asian ratkaisu olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi arvioimalla 1.000 eurolla. Sitä vastoin kuultava, joka on kohdistanut oikeudenkäyntikuluvaatimuksensa valittajaan, saa pitää sanotut kulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Pielaveden kunnanvaltuuston 4.3.2013 tekemän hankintapäätöksen § 36. Markkinaoikeus kieltää Pielaveden kuntaa tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoinkaan täytäntöön nyt asetetun 5.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Pielaveden kunnan korvaamaan Oulun HTM&JHTT-Tarkastus Oy oikeudenkäyntikulut 1.000 eurolla.

Markkinaoikeus hylkää BDO Audiator Oy:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Anne Ekblom-Wörlund ja Sami Myöhänen.

HUOMAA:

Päätösten lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.