Market Court voids direct award procurement decision due to lack of emergency justification and procedural violations.

ASIAN TAUSTA

Siuntion kunta (jäljempänä myös hankintayksikkö) on kartoittanut Siuntion kunnan 1.1.2013 toteutettavien lääkärivastaanoton palveluiden saatavuutta lähettämällä 20.11.2012 sähköpostiviestillä kyselyn kahdeksalle mahdolliselle tarjoajalle, joista kolme on kyselyn perusteella tehnyt tarjouksen.

Siuntion kunnanhallitus on 3.12.2012 tekemällään suorahankintapäätöksellä § 253 valinnut Doctagon Ab:n tarjouksen.

Suorahankintaa koskeva ilmoitus on julkaistu 6.12.2012.

Hankinnan arvioitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut noin 2.170.000 euroa.

Hankintayksikkö on 21.1.2013 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä § 18 hylännyt valittajan hankintaoikaisuvaatimuksen.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Attendo Terveyspalvelut Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä tekemästä hankintasopimusta tai muullakaan tavalla noudattamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 117.180 euroa. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.000 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti tehdessään perusterveydenhuollon vastaanottotoiminnan järjestämistä koskevan suorahankintapäätöksen, vaikka suorahankinnan edellytykset eivät ole täyttyneet.

Palveluiden hankinta suorahankintana ei ole ollut ehdottoman välttämätöntä, sillä kunnalla on ollut palveluiden järjestämiseksi vaihtoehtoja, jotka se on itse hylännyt. Hankintayksikkö olisi voinut järjestää sosiaali- ja terveyspalvelut esimerkiksi liittymällä Lohjan kaupunkiin tai tekemällä yhteistyötä Inkoon kunnan kanssa.

Hankintayksiköllä ei ole ollut sen omasta toiminnasta riippumaton, ennalta arvaamattomasta syystä aiheutunut kiire. Hankintayksikön tiedossa on ollut viimeistään kesäkuussa 2012, että se tarvitsee lääkärityövoimaa Lohjan kaupungin kanssa tehdyn yhteistyön päätyttyä.

Hankintayksikölle ei ole voinut tulla yllätyksenä, että virkalääkäreiden rekrytoiminen voi olla hankalaa. Virkalääkäreiden haku on päättynyt 22.10.2012, jolloin hankintayksiköllä on edelleen ollut mahdollisuus kilpailuttaa palveluiden hankinta hankintasäännöksissä edellytetyllä tavalla.

Vastine

Vaatimukset

Siuntion kunta on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 500 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Siuntion kunta on menetellyt hankintasäännösten mukaisesti hankkiessaan perusterveydenhuollon vastaanottopalvelut suorahankintana. Hankintayksikkö ei ole voinut noudattaa hankintasäännöksissä kilpailuttamiselle asetettuja määräaikoja siitä riippumattomasta, ennalta arvaamattomasta syystä aiheutuneen äärimmäisen kiireen vuoksi.

Siuntion kunta, Lohjan kaupunki, Nummi-Pusulan kunta ja Karjalohjan kunta ovat suunnitelleet kuntaliitosta, jonka oli tarkoitus toteutua 1.1.2013. Kuntaliitos on peruuntunut yllättäen toukokuussa 2012. Siuntion kunnanhallitus on tällöin päättänyt aloittaa neuvottelut sosiaali- ja terveydenhuollon palveluiden järjestämisestä Lohjan kaupungin kanssa. Lohjan yhdistymishallitus on kuitenkin 19.6.2012 päättänyt, ettei Lohjan kaupunki järjestä kyseisiä palveluita Siuntion kunnan kanssa.

Kesä-elokuussa 2012 Siuntion kunta on neuvotellut Inkoon kunnan kanssa yhteistyöstä sosiaali- ja terveydenhuollon palveluiden järjestämisessä, mutta neuvottelut eivät ole johtaneet sopimukseen. Siuntion kunnanvaltuusto on 3.9.2012 hyväksynyt kunnanhallituksen päätösesityksen, jonka mukaan kunta järjestää sosiaali- ja terveyspalvelut itsenäisesti 1.1.2013 lukien.

Siuntion kunta on sopinut Lohjan kaupungin kanssa niin sanotun Lost-yhteistoiminta-alueen purkamisesta. Purkamiseen liittyneet yt-neuvottelut on käyty 25.9.–11.10.2012. Neuvottelujen yhteydessä on ilmennyt, että Siuntion kunnan palvelukseen siirtyy vain yksi lääkäri, joka tulisi olemaan virkavapaalla kevään 2013. Koska Siuntion kunnalla on ollut tietoa yt-neuvottelujen odotettavissa olleesta lopputuloksesta jo ennen neuvottelujen päättymistä, se on 28.9.–22.10.2012 asettanut avoimeen hakuun neljä lääkärin virkaa. Siuntion kunta ei ole saanut hakuaikana yhtään hakemusta.

Suorahankintasopimuksen tekeminen on ollut ehdottoman välttämätöntä, sillä kunnan on kaikissa tilanteissa turvattava kuntalaisille lakisääteiset terveydenhuollon palvelut. Lääkärinvirkojen hakuajan päätyttyä tuloksettomana kunta ei olisi ehtinyt kilpailuttaa perusterveydenhuollon vastaanottopalveluita hankintasäännöksissä edellytetyllä tavalla. Näin ollen se on tiedustellut kahdeksalta terveydenhoitoalalla toimivalta yritykseltä niiden kiinnostusta ja mahdollisuutta harjoittaa 1.1.2013 lukien lääkäreiden ja sairaanhoitajien vastaanottotoimintaa sekä palvelun suoria henkilöstökustannuksia. Hankintayksikkö on saanut kolmelta tarjoajalta tarjouksen, joista hankintayksikkö on valinnut hinnaltaan halvimman.

Kuultavan lausunto

Doctagon Ab ei ole sille varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut lausuntoa.

Vastaselitys

Valittaja on antanut vastaselityksen.

Muut kirjelmät

Siuntion kunta on antanut lisävastineen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 1 §:n 1 momentin mukaan valtion ja kuntien viranomaisten sekä muiden hankintayksiköiden on kilpailutettava hankintansa siten kuin hankintalaissa säädetään.

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 5 §:n 13 kohdan mukaan suorahankinnalla tarkoitetaan hankintamenettelyä, jossa hankintayksikkö julkaisematta hankintailmoitusta valitsee menettelyyn mukaan yhden tai usean toimittajan, jonka kanssa hankintayksikkö neuvottelee sopimuksen ehdoista.

Hankintalain 67 §:n mukaan hankintayksikkö voi tehdä suorahankinnan 27 ja 28 §:ssä säädetyin edellytyksin.

Hankintalain 27 §:n 3 kohdan mukaan hankintayksikkö voi valita suorahankinnan, jos sopimuksen tekeminen on ehdottoman välttämätöntä, eikä säädettyjä määräaikoja voida noudattaa hankintayksiköstä riippumattomasta, ennalta arvaamattomasta syystä aiheutuneen äärimmäisen kiireen vuoksi.

Asian oikeudellinen arviointi

Hankinnan kohteena on ollut perusterveydenhuollon vastaanottotoiminta ajalla 1.1.2013–31.12.2014. Hankintayksikkö on tehnyt hankintasopimuksen ilman, että hankinnasta olisi julkaistu hankintailmoitusta. Valittajan mukaan hankintayksikön menettely on ollut virheellinen. Näin ollen asiassa tulee harkittavaksi, ovatko suorahankinnan edellytykset täyttyneet.

Hankintayksikkö on 20.11.2012 kartoittanut lääkärivastaanoton palveluiden saatavuutta lähettämällä sähköpostiviestillä kyselyn kahdeksalle mahdolliselle tarjoajalle. Viestin mukaan Siuntio joutuu tässä vaiheessa tekemään suorahankinnan, mutta aloittaa tarjouskilpailun valmistelun 1.1.2014 alkaen toteutettavien palveluiden osalta vuoden 2013 puolella.

Viestissä on kartoitettu Siuntion kunnan lääkärinvastaanoton palveluiden saatavuutta 1.1.2013 lähtien ja pyydetty vastausta seuraaviin kysymyksiin:

” 1. Onko kiinnostusta ja mahdollisuutta aloittaa 1.1.2013

2. Millä hinnalla:

4 lääkärin virkaa, 5 sairaanhoitajan vakansseja ja yksi terveyskeskusavustajan vakanssi.

Palveluun sisältyy mm:

* lääkärin/sairaanhoitajan vastaanotto (kiireetön vastaanotto ja päiväpäivystys)

* koulu- ja neuvolaterveydenhuolto lääkärin työn osalta

* kutsuntatarkastukset

* vuodeosaston ja asumispalveluyksiköiden lääkärin työ (yhteensä n. 40 potilasta).”

Hankintayksiköllä on ollut lakisääteinen velvollisuus järjestää hankinnan kohteena olevat perusterveydenhuollon vastaanottotoiminnan palvelut. Siuntion kunta on tehnyt Lohjan kaupungin kanssa sosiaali- ja terveyspalveluiden osalta yhteistyötä 1.1.2009–31.12.2012. Sopimuksen päätyttyä Siuntiolle on syntynyt tarve järjestää palvelut itse 1.1.2013 lukien.

Hankintayksikön mukaan palveluiden järjestämisessä on ollut ennalta arvaamaton ja äärimmäinen kiire, joka on johtunut hankintayksiköstä riippumattomista syistä. Hankintayksikön mukaan kiire on johtunut ensinnäkin siitä, että Siuntion kunnan, Lohjan kaupungin, Nummi-Pusulan kunnan ja Karjalohjan kunnan suunnittelema kuntaliitos on peruuntunut toukokuussa 2012. Siuntion kunnanhallitus on tällöin aloittanut neuvottelut yhteistyöstä sosiaali- ja terveydenhuollon palveluiden järjestämisessä 1.1.2013 lukien Lohjan kaupungin ja Inkoon kunnan kanssa. Koska neuvottelut eivät ole johtaneet sopimukseen, Siuntion kunnanvaltuusto on 3.9.2012 päättänyt järjestää sosiaali- ja terveyspalvelut itsenäisesti 1.1.2013 lukien. Lisäksi hankintayksikkö on käynyt Lohjan kaupungin kanssa yhteisen niin sanotun Lost-yhteistoiminta-alueen purkamiseen liittyneet yt-neuvottelut 25.9.–11.10.2012. Tällöin hankintayksikkö on asettanut avoimeen hakuun neljä lääkärin virkaa, mutta ei ole saanut hakuaikana 28.9.–22.10.2012 yhtään hakemusta.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa sen suhteen, tuottaako se palvelut omana työnä vai hankkiiko se palvelut kilpailuttamalla. Kilpailuttaessaan palvelut hankintayksikön on kuitenkin käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen. Edellä mainittuja periaatteita tulee noudattaa myös silloin, kun hankintayksikkö arvioi suorahankinnan edellytysten olemassaoloa. Koska suorahankinta on poikkeus yleiseen kilpailuttamisvelvoitteeseen, sen käyttöedellytyksiä on tulkittava suppeasti.

Hankintayksikön tiedossa on ollut, että yhteistyösopimus Lohjan kaupungin kanssa päättyy 31.12.2012. Tehdessään 3.9.2012 päätöksen sosiaali- ja terveyspalveluiden järjestämisestä itsenäisesti hankintayksikön on tullut huomioida, että palveluiden järjestämiseen voi liittyä haasteita. Hankintayksikön on täytynyt varautua myös siihen vaihtoehtoon, että jos se ei pysty itse hankkimaan tarvittavia henkilöstöresursseja, palvelut joudutaan hankkimaan yksityisiltä terveydenhuoltopalveluita tarjoavilta yrityksiltä. Hankintayksikön tiedossa on siten ollut, että hankinta saatetaan joutua kilpailuttamaan hankintamenettelyssä.

Markkinaoikeus katsoo, että vaikka hankintayksikkö on lopulta joutunut järjestämään palvelut kiireellisellä aikataululla, hankintayksikkö olisi voinut välttää tilanteen omilla toimillaan. Kyse ei siten ole ollut sellaisesta hankintayksiköstä riippumattomasta ja ennalta arvaamattomasta syystä aiheutuneesta äärimmäisestä kiireestä, jonka nojalla hankintasopimus olisi voitu tehdä kilpailuttamatta. Suorahankinnalle ei näin ollen ole ollut edellytyksiä.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Siuntion kunnanhallituksen 3.12.2012 tekemän suorahankintapäätöksen § 253. Markkinaoikeus kieltää Siuntion kuntaa tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 100.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Siuntion kunnan korvaamaan Attendo Terveyspalvelut Oy:n oikeudenkäyntikulut 1.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän markkinaoikeuden päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Siuntion kunnan vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Maarit Lindroos-Kokkonen, Reima Jussila ja Olli Wikberg.

HUOMAA:

Päätösten lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.