Market Court voids procurement decision for procedural error and orders full re-tendering with cost compensation.

ASIAN TAUSTA

Helsingin kaupungin (jäljempänä myös hankintayksikkö) hankintakeskus on ilmoittanut 16.12.2011 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta koulutarvikkeiden sekä kuvaamataidon ja käsityöaskartelun työaineiden hankinnasta.

Helsingin kaupungin hankintakeskuksen hankintajohtaja on 1.3.2012 tekemällään hankintapäätöksellä § 20 valinnut Staples Finland Oy:n tarjouksen.

Helsingin kaupungin teknisen palvelun lautakunta on 26.4.2012 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä § 86 hylännyt Lekolar-Printel Oy:n hankintaoikaisuvaatimuksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 3.200.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu eikä hankintapäätöstä ole pantu muutoin täytäntöön.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Lekolar-Printel Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksua. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 6.146 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Valittajan ja voittaneen tarjoajan tarjouksissaan tarjoamat edullisimmat tuotteet on virheellisesti jätetty pois tarjousvertailun positiosta 101 yleisellä ja yksilöimättömällä perusteella ”koulujen käyttöön soveltuvat tuotteet” ja sille vasta tarjousten vertailussa annetulla merkityssisällöllä. Tarjouspyynnön vaatimus on ollut niin yleinen ja yksilöimätön, että se on jättänyt hankintayksikölle lähes rajoittamattoman vapauden valita haluamansa tuote.

Mikäli valittajan tuotetta ei olisi virheellisesti hylätty positiossa 101, olisi valittajan tarjous voittanut tarjouskilpailun. Valittajan tarjous olisi voittanut tarjouskilpailun myös, vaikka tarjousvertailuun positioon 101 olisi hyväksytty voittaneen tarjoajan edullisempi vahaväriliitu.

Hankintaohjelmassa on ilmoitettu position 101 osalta vaadittujen värien lukumäärä, mutta ei vaadittuja värejä, vaikka näin on menetelty tiettyjen muiden tuotteiden osalta. Valittajalla ei ole ollut tarjousta laatiessaan mahdollisuutta päätellä, että hankintayksikkö vaatii tietyn värisiä vahaväriliituja.

Valittajan vahaväriliidut soveltuvat koulukäyttöön. Valittaja on Suomessa koulutarvikkeiden, kuvaamataidon ja käsityöaskartelun työaineiden tarvikkeiden markkinajohtaja. Tarjouskilpailussa tarjousvertailun ulkopuolelle jätettyjä tuotteita tai niiden kanssa laadultaan vastaavia tuotteita käytetään yli puolessa Suomen kouluista.

Vastine

Vaatimukset

Helsingin kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.640 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Valittajan ja voittaneen tarjoajan tarjoamia vahaväriliituja ei ole hylätty hankintasäännösten vastaisesti. Hankintayksikkö on määritellyt hankinnan kohteet tarjoajien yhdenvertaista ja syrjimätöntä kohtelua noudattaen sekä olemassa olevat kilpailuolosuhteet huomioon ottaen. Lisäksi tarjouspyyntö on laadittu siten, että sen perusteella on voitu antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Vertailuperusteet ovat olleet hankintalain mukaiset. Koulujen käyttöön soveltuvuutta ei tule sekoittaa tarjousten vertailussa käytettäviin pisteytettäviin vertailuperusteisiin. Soveltuvuus on arvioitu ennen vertailua.

Hankittavien tuotteiden soveltuvuus käyttötarkoitukseensa on varmistettu tarjoajien kannalta tasapuolisella ja syrjimättömällä tavalla käyttäen erillisen asiantuntijaryhmän ammattitaitoa. Soveltuvuus on arvioitu toimitettujen näytekappaleiden perusteella ja arvioinnissa on keskitytty vain etukäteen ilmoitetun seikan, eli tuotteiden soveltuvuuden koulukäyttöön, arvioimiseen. Hankintapäätöksen perusteluissa ei ole tuotu esiin mitään sellaista vahaväriliitujen ominaisuuteen liittyvää tekijää, joka ei olisi ollut pääteltävissä tarjouspyynnöstä ja sen liitteissä esitetystä.

Hankinnan kohteena ovat olleet Helsingin kaupungin koulujen käyttöön hankittavat koulutarvikkeet sekä kuvaamataidon ja käsityöaskartelun työaineet, minkä perusteella hankinnan kohteiden teknisten määrittelyjen lähtökohtana on ollut koulujen käyttötarve ja hankittavien tuotteiden soveltuvuus koulujen käyttöön. Kokonaisuudessaan hankinta on käsittänyt suuren määrän yksittäisiä ja erilaisia tuotteita, mistä johtuen jokaisen position määrittely teknisesti täysin tyhjentävällä tavalla ei ole ollut mahdollista. Jokainen positio on myös pyritty määrittelemään siten, etteivät yhdenkään potentiaalisen tarjoajan materiaaleiltaan ja tarkemmilta ominaisuuksiltaan toisistaan poikkeavat tuotteet jäisi tarjouskilpailun ulkopuolelle liian yksityiskohtaisten teknisten määrittelyjen vuoksi.

Valittajan positioon 101 tarjoamien vahaväriliitujen soveltuvuus koulujen käyttöön on arvioitu tarjouspyynnössä ilmoitetulla tavalla. Varsinaisen tuotetestauksen on tehnyt ulkopuolinen kahden eri koulun opettajista koostunut asiantuntijaryhmä, jonka testin tuloksena on ollut se, että valittajan tarjoamat vahaväriliidut eivät sovellu koulukäyttöön.

Valittajan väite, jonka mukaan sen nyt kyseessä olevaan tarjouskilpailuun tarjoamia vahaväriliituja käytettäisiin yli puolessa Suomen kouluista, ei voi pitää paikkaansa. Valittajan tuotteen pakkauksessa ei ole ollut mitään merkintöjä eikä tietoa tuotteessa käytetyistä materiaaleista.

Valittajan vahaväriliitujen soveltumattomuutta on hankintapäätöksessä perusteltu seuraavasti: ”Liitujen värit eivät vastaa koulujen kuvaamataidossa käytettäviä perusvärisävyjä, peittävyys huono ja lyhyt kestävyys”. Perustelut osoittavat, että valittajan vahaväriliitujen soveltumattomuus on perusteltu hyvin yleisten vahaväriliitujen käytettävyyteen liittyvien tekijöiden kautta. Vahaväriliidut on siten hylätty vain sellaisilla perusteilla, joiden kautta on ollut selvää, että vahaväriliidut eivät ole täyttäneet sellaisia perusvaatimuksia, jotka koulujen opetustyössä käytettävien vahaväriliitujen yleisesti voidaan olettaa täyttävän ja joista ominaisuuksista alalla pitkään toimineen valittajan on täytynyt olla hyvin perillä.

Kuultavan lausunto

Staples Finland Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan kaikilta osin hankintasäännösten mukaisesti.

Vaatimus koulujen käyttöön soveltuvuudesta ei ole ollut vertailuperuste, vaan soveltuvuusvaatimus, joka tuotteen on tullut täyttää päästäkseen mukaan tarjousten vertailuun.

Koulutarvikkeiden kilpailutuksissa käytännössä ainoa tapa varmistua tuotteiden laadusta ja turvallisuudesta on testata tuotteet asiantuntijoilla. Tämä perustuu tuotteiden suureen lukumäärään ja laajaan laatukirjoon sekä siihen, että tuotteiden ominaisuuksille ei ole olemassa mitään yleisiä laadullisia standardeja, joilla vaatimukset voidaan yksiselitteisesti ja tarjoajia tasapuolisesti kohdellen asettaa. Kun tuotteille ei käytännössä voida määritellä yksiselitteisiä vaatimuksia, hankintayksiköllä tulee olla harkintavaltaa arvioida tuotteiden soveltuvuutta.

Sen lisäksi, että valittajan vahaväriliidut eivät ole testauksen perusteella soveltuneet koulujen käyttöön, ne eivät ole täyttäneet tarjouspyynnössä edellytettyä toistakaan vaatimusta, jonka mukaan tarjotut tuotteet on tullut pystyä todentamaan voimassaolevasta sähköisestä tai painetusta kuvastosta. Valittajan toimittamien vahaväriliitujen pakkauksessa ei ole ollut mitään merkintöjä. Valittajan tarjous olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta jo tällä perusteella.

Valittajan väitteiden hyväksyminen tarkoittaisi sitä, että tarjouspyyntö on ollut sekä vahaväriliituja että myös useita muita tuotteita koskevien vaatimusten osalta epäselvä. Tämän seurauksena ei siten voi olla valittajan vaatima uusi tarjousvertailu ja hankintapäätös, vaan velvoite kilpailuttaa hankinta uudestaan.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että tarjousten vertailuperusteiden ilmoittamista koskevia oikeusohjeita voidaan soveltaa nyt kysymyksessä olevassa tapauksessa, koska tarjotun tuotteen hylkääminen on huomattavasti ankarampi toimenpide kuin tuotteen vertaileminen, vaikka kyseessä onkin nyt soveltuvuuden arviointi.

Hankintapäätöksen toimittajavalinnan osalta ratkaiseva virhe on ollut täydentää tuotteiden vaatimuksia vasta tarjousten käsittelyvaiheessa.

Tarjouspyyntöä ei ole laadittu niin selväksi, että sen perusteella olisi ollut mahdollista antaa keskenään yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Kun ainoat kaksi vakavasti alalla toimivaa yritystä eivät ole pystyneet tarjoamaan tarjouspyynnön mukaisia koulukäyttöön soveltuvia tuotteita (valittajalla 15 ja voittaneella tarjoajalla 14 tarjouspyynnön vastaista tuotetta), on selvää, että tarjoajat eivät ole tarjouspyynnön perusteella pystyneet arvioimaan, mitkä tuotteet ovat olleet tarjouspyynnön mukaisia.

Hankintayksikkö on tarkentanut vaatimustaan tuotteen todentamisesta voimassa olevasta sähköisestä tai painetusta kuvastosta tarjousajan kysymyksiin antamissaan vastauksissaan ja ilmoittanut, että sähköinen verkkokauppa täyttää vaatimuksen sähköisestä kuvastosta. Koska valittajan tuotteet ovat löytyneet sähköisestä verkkokaupasta, on valittajan tarjous ollut tältä osin tarjouspyynnön mukainen.

Hankintayksikkö on jättänyt laboratoriotestauksen tekemättä voittaneen tarjoajan positioon 101 tarjoamalle edullisemmalle vahaväriliidulle. Valittajan tekemän laboratoriotestin tulosten perusteella voittaneen tarjoajan edullisempi, hylätty vahaväriliitu on ollut todella laadukas.

Hintavertailu on ollut julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastainen. Tarjousten kokonaishinnalla ei ole ollut tarjousvertailussa mitään merkitystä. Hankintayksikkö ei ole laskenut saamistaan tarjouksista kokonaishintaa eikä vertaillut tarjousten kokonaishintaa. Hankintayksikön käyttämässä pisteytysmallissa tuotteiden enimmäispistemäärä (painoarvo) ei ole ollut tarjoushetkellä tiedossa, vaan pistemäärä on määräytynyt tarjouspyynnössä tuotekohtaisesti ilmoitetun kulutusarvion ja tuotekohtaisten tarjoushintojen keskiarvon perusteella. Pisteytysmalli ei ole seurannut logiikkaa, jossa hinnaltaan edullisempi tarjous menestyisi tarjousten hintavertailussa paremmin kuin hinnaltaan kalliimpi tarjous. On ollut sattumanvaraista, onko hinnaltaan halvemmalla tarjouksella saanut kalliimpaa tarjousta enemmän vai vähemmän pisteitä.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on lisävastineessaan esittänyt, että hankintalainsäädäntö antaa hankintayksikölle laajan liikkumisvaran hankinnan kohteen määrittelyssä. Hankittavan tuotteen soveltuvuuden arviointi tilaajan tarkoittamaan käyttöön on aina hankintayksikön tehtävä. Koulukäyttöön soveltuvuuden vaatimuksellaan hankintayksikkö on pyrkinyt varmistamaan, että lopullisesti hankittavat tuotteet todella soveltuvat siihen tarkoitukseen, johon ne hankitaan.

Lisäksi koulukäyttöön soveltuvuuden arviointi on toteutettu tarjoajia kohtaan syrjimättömällä ja tasapuolisella menettelyllä vain tarjoajien toimittamien näytekappaleiden avulla. Täten olisi vastoin hankintamenettelyssä noudatettavia periaatteita, jos tarjoajan puolelta esitetyt mielipiteet jonkin tuotteen soveltuvuudesta ja laadukkuudesta ohittaisivat hankintayksikön puolesta toteutetun asiantuntijaryhmän arvioinnin perustellun tuloksen.

Valittaja ei ole ottanut lainkaan kantaa hankintayksikön käyttämään hintavertailuun alkuperäisessä valituksessaan. Näin ollen on kyseenalaista, missä määrin lisäkirjelmässä on mahdollista vedota perusteisiin, jotka ovat täysin uusia suhteessa valittajan valituksessaan määräaikana esittämiin vaatimuksiin ja niiden perusteisiin.

Hintavertailun kannalta merkitykselliset seikat on ilmoitettu riittävällä tavalla tarjouspyyntöasiakirjoissa. Tarjoajat ovat voineet ottaa mainitut seikat huomioon tarjouksia laatiessaan. Alalla toimiva elinkeinonharjoittaja on tarjouspyynnössä ilmoitettujen tietojen perusteella tullut tietoiseksi siitä, millä seikoilla on merkitystä tarjousten vertailussa.

Lopullinen hintavertailu on tehty tarjouspyynnön mukaisesti. Tarjoajia on kohdeltu hintaa laskettaessa tasapuolisesti ja syrjimättä hankintasäännösten mukaisesti. Hankintayksikkö on käyttänyt kyseessä olevaa hintavertailua lukuisissa tarjouskilpailuissa. Hintavertailu on myös arvioitu markkinaoikeudessa julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden mukaiseksi.

Valittaja on antanut lisävastaselityksen ja hankintayksikkö lisävastineen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Valituksen tutkiminen

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 105 §:n mukaan valitukseen sovelletaan muutoin hallintolainkäyttölakia, jollei hankintalaissa toisin säädetä.

Hallintolainkäyttölain 23 §:n 1 momentin mukaan valituskirjelmässä on ilmoitettava päätös, johon haetaan muutosta, miltä kohdin päätökseen haetaan muutosta ja mitä muutoksia siihen vaaditaan tehtäväksi sekä perusteet, joilla muutosta vaaditaan.

Hallintolainkäyttölain 27 §:n 2 momentin mukaan valittaja saa valitusajan päättymisen jälkeen esittää uusia perusteita vaatimuksensa tueksi, jollei asia sen johdosta muutu toiseksi.

Valittaja on valitusajan päättymisen jälkeen markkinaoikeuteen toimittamassaan vastaselityksessä esittänyt, että hankintamenettelyssä käytetty hintavertailu on ollut hankintalain vastainen. Markkinaoikeus katsoo, että hallintolainkäyttölain 27 §:n säännökset huomioon ottaen tältä osin kysymys ei ole sellaisen uuden perusteen esittämisestä, jonka johdosta asia olisi muuttunut toiseksi, eikä valituksen tutkimiselle tältä osin siten ole estettä.

Pääasiaratkaisun perustelut

Oikeusohjeet

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 41 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella hankinnan kohteen määrittely noudattaen, mitä teknisten eritelmien ja vaatimusten esittämisestä 44 ja 45 §:ssä säädetään, sekä hankinnan kohteeseen liittyvät muut laatuvaatimukset, ja tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä kokonaistaloudellista edullisuutta tarjouksen vertailuperusteet ja niiden suhteellinen painotus tai kohtuullinen vaihteluväli taikka poikkeuksellisissa tapauksissa vertailuperusteiden tärkeysjärjestys. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa on oltava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjousten tekemisessä.

Hankintalain 41 §:n esitöiden (HE 50/2006 vp s. 87) mukaan tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa ilmoitettavat tiedot riippuvat hankinnan sisällöstä, koosta ja luonteesta. Esitöiden mukaan lähtökohtana on, että tarjoajilla on riittävät tiedot vertailukelpoisten tarjousten tekemiseen.

Hankintalain 62 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin hankinnan kohteeseen liittyvien vertailuperusteiden mukaan, tai se, joka on hinnaltaan halvin. Pykälän 3 momentin mukaan käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden suhteellinen painotus on ilmoitettava hankintailmoituksessa tai tarjouspyyntöasiakirjoissa. Painotus voidaan ilmaista myös ilmoittamalla kohtuullinen vaihteluväli. Jos vertailuperusteiden suhteellisen painotuksen ilmaiseminen ei ole perustellusti mahdollista, vertailuperusteet on ilmoitettava tärkeysjärjestyksessä.

Hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp s. 105 ja 106) on 62 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella, että kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden asettaminen on hankintayksikön harkittavissa. Vertailuperusteiden on liityttävä hankinnan kohteeseen, oltava objektiivisia ja syrjimättömiä, eivätkä ne saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta. Perusteet on lisäksi ilmoitettava hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Hankintayksikkö on oikeutettu ottamaan tarjousten vertailussa huomioon vain tarjoajien tarjouksissaan esittämät tiedot.

Edelleen hankintalain 62 §:n esitöissä (HE 50/2006 vp s. 107) on tuotu esiin, että vertailuperusteiden ilmoittamisvelvoitteella pyritään edistämään hankintamenettelyn avoimuutta ja mahdollistamaan menettelyn jälkikäteinen arviointi. Tarjoajat voivat ottaa vertailuperusteet huomioon tarjouksia laatiessaan, mikä osaltaan edistää myös tarjousten vertailukelpoisuutta.

Hankinnan kohteen määrittely

Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia koulutarvikkeista sekä kuvaamataidon ja käsityöaskartelun työaineista. Tarjouspyynnön kohdan ”Tarjousten vertailu” mukaan ”Lopulliseen vertailuun otetaan vain koulujen käyttöön soveltuvat tuotteet ja tuotteet, joista on hankintaohjelmassa ilmoitettu kulutusarvio.”

Tarjouskilpailussa käytettyä tuotetestausta on tarkennettu Helsingin kaupungin hankintakeskuksen 29.12.2011 päivätyssä ”Vastaukset tarjouspyynnöstä H106-11-1 esitettyihin kysymyksiin” -otsikoidussa asiakirjassa, jossa antamassaan vastauksessa kysymykseen 1 hankintayksikkö on ilmoittanut muun ohella, että ”Tärkeimmistä tuotteista tulemme pyytämään näytteet ja laatutasoltaan meille soveltumattomat tuotteet tullaan hylkäämään ja näin ollen eivät ole lopullisessa vertailussa mukana.”

Tarjouspyynnön kohdassa ”Tekniseen suorituskykyyn, tuotteisiin ja toimituksiin liittyvät vaatimukset” on ilmoitettu, että ”Tarjoajien tulee varautua toimittamaan näytteet tarjoamistaan tuotteista pyydettäessä viipymättä. Olemme merkinneet hankintaohjelmaan (Liite 1) ne positiot, joista tulemme pyytämään näytteet.”

Hankintaohjelmassa on muun ohella mainittu ”Vahaväriliitu, värilajitelma”, jonka kohdalla on mainittu, että vahaväriliidun koko on ilmoitettava. Tuotepositioon 101 tarjottavien mainittujen vahaväriliitujen osalta on ilmoitettu seuraavaa: ”kova laatu 10–15 väriä/rs, pituus 5–7 cm”. Lisäksi mainitun tuoteposition kohdalla on ilmoitettu, että kyseiseen positioon on tarjottava vähintään kahta tuotetta ja että tuotteista pyydetään näyte. Mainitun tuoteposition kohdalla koulujen kulutusarvioksi sopimuskaudella on ilmoitettu 800.000 vahaväriliitua.

Valittaja on tarjouksessaan tarjonnut positioon 101 kahta vahaväriliitua: ”Vahaliidut Basic 10 väriä, 10 ras., pituus 60 mm” ja ”Vahaliidut Basic 15 väriä, 10 ras., pituus 60 mm”, jotka molemmat hankintayksikkö on hankintapäätöksen liitteenä 1 olleen Hankintamuistion H106-11-3 liitteenä 2 olleen hankintaohjelman mukaan hylännyt seuraavilla perusteilla: ”Liitujen värit eivät vastaa koulujen kuvaamataidossa käytettäviä perusvärisävyjä, peittävyys huono ja lyhyt kestävyys.”

Hankinnan kohteena olleiden tuotteiden soveltuvuusarvioinnin suorittamistavasta ja sen suorittajista ei ole ollut mainintaa tarjouspyyntöasiakirjoissa. Hankintapäätöksen liitteenä olevassa hankintamuistiossa on mainittu, että tuotetestauksia on suoritettu kahdella koululla ja hankintakeskuksessa. Hankintayksikkö on markkinaoikeudessa tuonut esiin, että hankittavien tuotteiden soveltuvuus käyttötarkoitukseensa on varmistettu käyttäen erillisen asiantuntijaryhmän ammattitaitoa. Soveltuvuuden arviointi on suoritettu toimitettujen näytekappaleiden perusteella ja arvioinnissa on keskitytty arvioimaan vain tuotteiden koulukäyttöön soveltuvuutta.

Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnössä ilmoitettu vaatimus koulujen käyttöön soveltuvuudesta on kyseessä olevassa hankinnassa ollut hankinnan kohteeseen liittyvä vaatimus, jonka tarkan määrittämisen tulee tapahtua jo tarjouspyynnössä.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa sen suhteen, miten se määrittelee tarjouspyynnössä hankinnan kohteen ja tarjouksen valintaan vaikuttavat seikat. Tarjouspyyntöä ei saa kuitenkaan laatia siten, että se kohtelisi tarjoajia syrjivästi tai epätasapuolisesti. Vertailuperusteet eivät myöskään saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailussa. Tarjouskilpailuun osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankinnan kohde ja tarjouksen valintaan vaikuttavat seikat tulee kuvata tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa.

Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnössä tarjottaville tuotteille asetettu vaatimus ”koulujen käyttöön soveltuvat tuotteet” on ollut niin yleinen ja yksilöimätön, ettei tarjoajilla ole yksin sen ja hankintayksikön tarjouspyyntöasiakirjoissa esittämien näytepyyntöjen perusteella ollut mahdollisuutta arvioida, mihin konkreettisiin seikkoihin hankintayksikkö tulee tarjottujen tuotteiden arvioinnissa kiinnittämään huomiota. Muun muassa position 101 osalta tarjouspyynnön perusteella ei ole tullut tarjoajien tietoon, että vahaväriliitujen värien tulee vastata tiettyjä koulujen kuvaamataidossa käytettäviä perusvärisävyjä, kun tätä teknistä eritelmää ei ole määritetty tarjouspyynnössä.

Lisäksi esillä olevassa hankintamenettelyssä osa tuotteista on todettu koulukäyttöön soveltumattomiksi, vaikka hankintayksikkö ei ole edes pyytänyt niistä näytettä koulukäyttöön soveltuvuuden arvioimiseksi. Muun muassa valittajan positioon 24 tarjoama kynänteroitin on hylätty sen perusteella, että kyseinen tuote ei ole ollut kaksoisteroitin eikä sitä ole voitu tästä johtuen käyttää kaikkiin värikyniin, vaikka kyseistä teknistä vaatimusta ei ole esitetty tarjouspyyntöasiakirjoissa.

Edellä todetun perusteella hankinnan kohteena oleville tuotteille on vasta tarjottujen tuotteiden soveltuvuutta arvioitaessa asetettu sellaisia lisävaatimuksia, joista tarjoajilla ei ole ollut tietoa tarjouksia tehdessään. Tarjoajat eivät siten ole tarjouspyynnön perusteella voineet varmuudella tietää hankinnan kohteen ehdottomia vaatimuksia. Tarjouspyynnön laatiminen hankinnan kohteena olevien tuotteiden määrittelyn osalta liian yleisellä ja yksilöimättömällä tavalla on myös antanut hankintayksikölle lähes rajoittamattoman vapauden tarjousten vertailuun hyväksyttävien tuotteiden valinnassa.

Tarjouspyyntö on edellä lausuttu huomioon ottaen laadittu hankinnan kohteen ja tarjouksen valintaan vaikuttavien seikkojen osalta niin epäselvästi, ettei se ole ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua hankintamenettelyssä.

Vertailuperusteiden asettaminen

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikön käyttämä tarjoushintojen pisteytysmalli on hankintalain vastainen, koska siinä hinnaltaan edullisempi tarjous ei välttämättä saa enemmän pisteitä kuin kalliimpi tarjous, vaan hintapisteytyksen lopputulos jää riippumaan sattumasta.

Tarjouspyynnön kohdassa ”Tarjousten vertailu” on ilmoitettu muun ohella seuraavaa:

”Hankintaohjelmissa tarjoajien tulisi pyrkiä tarjoamaan mahdollisimman useille riveille. Mikäli tarjoaja ei tarjoa vaatimukset täyttäviä tuotteita riveille, kyseisiä rivejä käsitellään tarjousvertailussa tyhjinä riveinä. Hankintaohjelman rivit on painotettu toisiinsa nähden taulukossa ilmoitettujen arvioitujen volyymien sekä tarjottujen hintojen suhteessa. Tyhjästä rivistä tarjoaja ei saa vertailupisteitä. Tyhjien rivien merkitys lopullisessa vertailupistemäärässä määräytyy niiden suhteellisten painoarvojen mukaisesti.

Hintavertailussa kunkin vertailtavan tarjousrivin hinnaltaan edullisin tarjous saa kyseisen rivin volyymin ja tarjoushintojen mukaan painotetut maksimipisteet. Tarjoajan hintarivien kokonaispisteet lasketaan yhteen. Vertailupisteet lasketaan kahden desimaalin tarkkuudella. Kun tarjoatte useampaa tuotetta positiota kohden, pyydämme lisäämään tarvittavan määrän rivejä ja merkitsemään riveille myös tuotteen positionumeron. Lopulliseen kokonaisvertailuun huomioidaan kunkin position hinnaltaan edullisin soveltuva tuote.”

Tarjousten kokonaistaloudellinen edullisuus on ratkaistu tarjouspyynnön kohdan ”Tarjousten vertailu” mukaan siten, että hinnan painoarvo on 90 prosenttia ja ympäristömyönteisten materiaalien käytön painoarvo 10 prosenttia. Tarjouspyynnön edellä mainitussa kohdassa on lisäksi ilmoitettu seuraavaa:

”Ympäristömyönteisistä papereista valmistetut tuotteet liitteessä 3 lasketaan yhteen ja eniten tarjonnut saa 10 vertailupistettä. Muiden tarjousten vertailupisteet seuraavasti: tarjousten vertailupistemäärä = asianomaisen tarjouksen (Y) kokonaispisteet jaettuna suurimman kokonaispistemäärän saaneella tarjouksella (x) kerrottuna 10 pisteellä.

Laskukaava Y/X x10 pistettä.

Sopimustoimittajaksi valitaan yksi eniten vertailupisteitä saanut tarjoaja.”

Hankintayksikkö on 29.12.2011 päivätyssä ”Vastaukset tarjouspyynnöstä H106-11-1 esitettyihin kysymyksiin” -otsikoidussa asiakirjassa tarkentanut muun ohella tarjouskilpailussa käytettävää tarjousvertailua. Mainitun asiakirjan vastauksessa kysymykseen 2 on ilmoitettu seuraavaa:

”Tarjousvertailussa lasketaan kunkin tarjousrivin tarjoushintojen keskiarvo. Tämän jälkeen lasketaan tarjoushintojen keskiarvojen mukainen kunkin tarjousrivin hankintavolyymillä kerrottu osuus kyseisen tuoteryhmän hankinnan kokonaisarvosta. Seuraavaksi lasketaan kunkin tarjousrivin suhteellinen osuus tuoteryhmän hintapisteistä. Tarjousrivin maksimihintapisteet määräytyvät tämän mukaisesti. Tuoterivin halvin hinta saa kyseisen tuoterivin maksimihintapisteet (muut tarjoushintojen hintapisteet lasketaan suhteuttamalla tarjoushintaa halvimpaan tarjoushintaan). Mikäli tarjoaja ei ole tehnyt tarjousta kyseiselle tuoteriville, ei kyseisestä tuoterivistä saa hintapisteitä.”

Markkinaoikeus toteaa, että hankintamenettelyssä sovelletun tarjoushintojen pisteytysmallin mukaan vertailtavan position hinnaltaan edullisin tarjous on saanut kyseisen rivin volyymin ja tarjoushintojen mukaan painotetut enimmäispisteet ja muiden tarjoajien hintapisteet on laskettu suhteuttamalla niiden tarjoushinta halvimpaan tarjoushintaan. Tarjoajien lopulliset hintapisteet on saatu laskemalla tarjoajien hintarivien kokonaispisteet yhteen.

Markkinaoikeus katsoo, että vaikka tarjouspyynnössä ei ole esitetty positioiden suhteellisia painoarvoja, alalla ammattimaisesti toimiva tarjoaja on tarjouspyynnössä esitettyjen arvioitujen hankintamäärien ja tiedossaan olleiden tuotteidensa hintojen perusteella saanut käsityksen siitä, kuinka suuri tietyn position osuus koko hankinnan arvosta on ollut. Hankintayksikkö ei ole siten vertailuperusteita asettaessaan menetellyt tältä osin tarjoajia kohtaan syrjivästi tai muutoinkaan hankintasäännösten vastaisesti.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Helsingin kaupunki aikoo edelleen toteuttaa koulutarvikkeiden sekä kuvaamataidon ja käsityöaskartelun työaineiden hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä. Asian näin päättyessä hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Helsingin kaupungin hankintakeskuksen hankintajohtajan 1.3.2012 tekemän hankintapäätöksen § 20. Markkinaoikeus kieltää Helsingin kaupunkia tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 200.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Helsingin kaupungin korvaamaan Lekolar-Printel Oy:n oikeudenkäyntikulut 4.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän markkinaoikeuden päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Helsingin kaupungin vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Maarit Lindroos-Kokkonen, Pasi Yli-Ikkelä ja Olli Wikberg.

HUOMAA:

Päätösten lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.