Public procurement court dismisses bid rejection appeal but orders winning bidder to pay opponent's legal fees.

ASIAN TAUSTA

Mäntyharjun kunta (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 6.7.2012 julkaistulla ja 2.8.2012 korjatulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta Mäntyharjun päiväkodin uudisrakennuksen rakennusurakasta.

Mäntyharjun kunnan tekninen johtaja on 27.9.2012 tekemällään hankintapäätöksellä § 23 valinnut Rakennusliike V. Mättölä Oy:n tarjouksen ja samana päivänä tekemällään päätöksellä § 24 sulkenut Maarakennus Suutarinen Oy:n tarjouksen tarjouskilpailusta.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ylittänyt kansallisen kynnysarvon.

Markkinaoikeus on 24.10.2012 antamallaan päätöksellä hylännyt Maarakennus Suutarinen Oy:n vaatimuksen hankintapäätöksen täytäntöönpanon kieltämisestä väliaikaisesti.

Hankintasopimus on allekirjoitettu 1.11.2012.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Maarakennus Suutarinen Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevat hankintaa koskevat päätökset ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 460.579,45 euroa. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat asianosais- ja oikeudenkäyntikulut 36.580 eurolla.

Perusteet

Tarjouspyyntöasiakirjat ovat olleet ristiriitaiset väestönsuojaa koskevien vaatimusten osalta. Rakennusselostuksen mukaan rakennuksen väestönsuoja on S1-luokan suoja. Tämä tarkoittaa 300 millimetrin paksuisia kantavia rakenteita ja kattorakenteita. VSS-piirustuksessa on mainittu 400 millimetrin seinä- ja kattopaksuus. Tarjouspyyntöön liitetyn urakkaohjelman mukaan urakka-asiakirjoina noudatetaan rakennusurakan yleisiä sopimusehtoja YSE 1998. Kyseisten ehtojen mukaan sopimusasiakirjojen keskininen pätevyysjärjestys ristiriitatilanteessa määräytyy siten, että rakennusselostus on VSS-piirustuksen edellä. Valittajan tarjous on ollut rakennusselostuksessa vaadittua vastaava ja siten tarjouspyynnön mukainen.

Neuvottelussa valittaja on ilmoittanut, että väestönsuojan toteuttaminen vanhojen määräysten mukaisesti 400 millimetrin seinärakenteella on mahdollista lisätarjousta vastaan. Sillä, että seinä- ja kattobetonit tehtäisiin 300 millimetrin paksuuden sijasta 400 millimetrin paksuisena, olisi ollut nettohintaan noin 1.500 euron vaikutus. Valittajan tarjous olisi ollut tämänkin jälkeen selvästi halvin. Joka tapauksessa edellä sanotun sähköpostin toimittamisen jälkeen valittajan tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen.

Valittajan tarjous ei ole ollut myöskään elementoinnin osalta tarjouspyynnön vastainen. Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole vaadittu rakennuksen rakentamista paikalla. Hankintayksikön vaatimuksessa on kyse toisesta työtavasta, jollaista ei ole mainittu tarjouspyyntöasiakirjoissa ja jota ei siten voida vaatia. Tarjoaja sitoutuu rakentamaan ja luovuttamaan rakennuksen valmiina eli sitoutuu asiakirjojen mukaiseen lopputulokseen, ei työtapaan.

Hankintapäätöksessä on virheellisesti todettu, että valittaja olisi ilmoittanut, että muuratut väliseinät muutetaan elementeiksi. Valittaja on ilmoittanut neuvotteluissa, että muuratut väliseinät tehdään muurattuina. Ainoastaan kantavat seinät elementoidaan. Neuvotteluissa valittaja on myös ilmoittanut vastaavansa elementtisuunnitelmien ja siitä aiheutuvien muutoksien tarkistuskustannuksista seinä- ja kattoelementoinnin osalta. Valittaja on ilmoittanut vastaavansa asianmukaisista suunnittelun tarkastuksen lisäkustannuksista, millä on tarkoitettu, että tarkastuksen tulee perustua todellisiin kustannuksiin.

Vastine

Vaatimukset

Mäntyharjun kunta on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 7.680 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Tarjouksen selonottotilaisuuksissa on käynyt ilmi, että valittajan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen. Valittaja on tehnyt tarjouksensa laskemalla tarjoushinnan väestönsuojan osalta siten, että väestönsuojan kantavat rakenteet on tarjottu ohuempina kuin tarjouspyynnön liitteissä on vaadittu. Poikkeaminen väestönsuojaa koskevista tarjouspyynnön teknisistä eritelmistä on tullut neuvotteluissa esille valittajan omasta aloitteesta. Kyse on ollut tarjousten yhteismitallisuuteen ja vertailukelpoisuuteen liittyvästä seikasta.

Tarjouspyyntöasiakirjat eivät ole olleet ristiriitaisia. Rakennusselostuksessa on ilmoitettu, että rakennuksen väestönsuoja on S1-luokan suoja. Tarjouspyynnön liitteenä olleessa VSS-piirustuksessa puolestaan on ollut maininta, että väestönsuojan katon ja kantavien seinien paksuus on 400 millimetriä. Hankintayksikön ja valittajan välisissä neuvotteluissa ei ole todettu, että väestönsuojien seinien ja kattorakenteiden määritykset perustuisivat vanhentuneisiin määräyksiin. Kyse on ollut valittajan omasta käsityksestä, kuten neuvottelupöytäkirjasta käy ilmi.

Väestönsuojien luokittelusta ja kantavien seinärakenteiden paksuudesta säädetään väestönsuojista annetussa valtioneuvoston asetuksessa (408/2011), joka on tullut voimaan 1.7.2011. Asetuksen mukaan S1-luokan teräsbetonisen väestönsuojan ympärysseinien ja katon tulee olla vähintään 300 millimetriä paksua teräsbetonia. Asetuksessa ei ole kielletty ylittämästä väestönsuojien seinien ja katon ilmoitettua vähimmäispaksuutta. Kuten valittajan ja hankintayksikön välisissä neuvotteluissa on todettu, hankintayksikkö on päätynyt 400 millimetrin paksuuteen kantavissa rakenteissa ja katossa, jotta pitkä jänneväli voidaan varmasti toteuttaa ilman kantavaa väliseinää.

YSE 1998 -ehtojen mukainen urakka-asiakirjojen tulkintajärjestys tulee sovellettavaksi vain siinä tapauksessa, että asiakirjat ovat keskenään ristiriidassa. On normaalia, että rakennustyön yksityiskohdista määrätään esimerkiksi piirustuksissa. Kun väestönsuojan kantavien seinien ja kattorakenteiden paksuutta koskeva tieto on ollut selvästi merkittynä rakennepiirustukseen, jossa alan käytännön mukaisesti kyseisenlaiset tiedot ilmoitetaan, tarjouspyyntöasiakirjoja ei voida pitää ristiriitaisina tai alan käytäntöjen vastaisesti laadittuina.

Tarjouksia on arvioitava sellaisina kuin ne on toimitettu hankintayksikölle, joten valittajan myöhemmin toimittamaa ilmoitusta siitä, että se sitoutuu toimittamaan väestönsuojan tarjouspyyntöasiakirjojen mukaisesti, ei voida ottaa huomioon.

Valittaja on neuvotteluissa ilmoittanut muun ohella, että muuratut väliseinät muutetaan elementeiksi. Tarjouspyyntöasiakirjojen mukaisesti päiväkodin uudisrakennus on suunniteltu paikalla rakennettavaksi. Paikalla rakentamista koskevalla vaatimuksella hankintayksikkö on halunnut varmistua rakenteiden tiiveydestä ja lämpövaatimusten toteutumisesta. Valittajan tarjous on tältä osin perustunut tarjouspyynnöstä poikkeavaan ratkaisuun, jolla on myös kustannusvaikutuksia.

Valittajalla ei ole ollut todellista mahdollisuutta voittaa tarjouskilpailua eivätkä hyvitysmaksun määräämisen edellytykset näin ollen täyty. Vaadittu määrä on joka tapauksessa kohtuuttoman suuri.

Vastaselitys

Valittaja on lausunut muun ohella, että VSS-piirustuksessa oleva maininta rakenteen 400 millimetrin paksuudesta ei täydennä vaatimuksia, vaan on hankkeen laatuun nähden perustelematon. Tarjouspyynnössä oleva ristiriita rakennusselostuksen ja VSS-piirustusten välillä johtunee siitä, että suunnittelija ei ole huomioinut lainmuutosta. Tarjouspyynnön epäselvyydestä johtuen on ollut hyväksyttävää, että valittaja on voinut täsmentää tarjoustaan. Kyse on joka tapauksessa ollut merkityksettmästä puutteesta.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on todennut, ettei tarjouspyyntö ole väestönsuojan rakenteiden vahvuuden osalta ollut epäselvä. Tarjouspyyntöasiakirjoissa on myös selkeästi esitetty, miltä osin elementointi on mahdollista. Vaihtoehtoiset tarjoukset eivät ole olleet sallittuja. Valittajan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen tarjousten vertailukelpoisuuteen ja yhteismitallisuuteen vaikuttavilta osiltaan, ja hankintayksikkö on ollut velvollinen sulkemaan sen tarjouskilpailusta.

Valittaja on antanut lisävastaselityksen, minkä johdosta hankintayksikkö on vielä antanut lisävastineen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Julkisista hankinnoista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella hankinnan kohde noudattaen soveltuvin osin, mitä teknisistä eritelmistä 44 ja 45 §:ssä säädetään.

Hankintalain 44 §:n 1 momentin mukaan hankinnan sisältöä kuvaavat tekniset eritelmät on esitettävä hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Teknisten eritelmien on mahdollistettava tarjoajille yhtäläiset mahdollisuudet osallistua tarjouskilpailuun. Tekniset eritelmät eivät saa perusteettomasti rajoittaa kilpailua julkisissa hankinnoissa.

Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia Mäntyharjun päiväkodin uudisrakennuksen rakennusurakasta. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että päiväkodin tulee olla puurakenteinen arkkitehtisuunnitelmien mukaisesti. Tarjouspyynnössä on lisäksi ilmoitettu, että vaihtoehtoisia tarjouksia ei hyväksytä ja että hankinnan kohde on kuvattu tarkemmin tarjouspyynnössä ja sen liiteasiakirjoissa.

Tarjouspyynnön kohdan "tarjousten avaaminen ja käsittely" mukaan hankintayksikkö on varannut tilaisuuden ennen hankintapäätöksen tekemistä tarkistaa kirjallisesti, että urakoitsija on ottanut hinnoittelussaan huomioon tarjouspyyntöasiakirjoissa annetun ohjeistuksen. Kyseisessä kohdassa on myös ilmoitettu, että tarjouksen sisällön selvittämisen yhteydessä vain tarkistetaan, että urakoitsija on ymmärtänyt tarjouspyyntöaineiston sisällön oikein ja että tarjous on tarjouspyynnön mukainen. Tarjouspyynnön sanotun kohdan mukaan tarjoajien huomiota on kiinnitetty erikseen siihen, että tarjouksen tarkistamisen yhteydessä ei ole mahdollista muuttaa tarjouspyynnön vastaista tarjousta tarjouspyynnön mukaiseksi eikä myöskään parantaa tarjousta millään tavoin.

Tarjouspyynnön liitteessä olleessa rakennusselostuksessa on muun ohella ilmoitettu kohdassa 1231 "väestönsuojat" seuraavasti:

"Väestönsuoja tehdään VSS-elementtinä. Väestönsuoja ja hätäpoistumistien rakenteet teräsbetonia VSS-piirustuksen ja rakennesuunnitelmien mukaan. Rakennuksen väestönsuoja on S1-luokan suoja."

Tarjouspyynnön liitteinä olleista VSS-piirustuksista on puolestaan ilmennyt, että väestönsuojan seinien ja katon paksuuden tulee olla 400 millimetriä.

Hankintailmoituksista ja tarjouspyynnöstä ilmenevästi hankinnasta on ollut mahdollista esittää sähköpostitse lisäkysymyksiä 7.8.2012 saakka.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan hankintayksikkö ja valittaja ovat tarjousten jättämisen jälkeen muun muassa 10.9.2012 käyneet neuvotteluja, joiden tarkoituksena on ollut ennen lopullista urakoitsijan valintaa varmistaa ja ottaa selko tarjouksen sisältöön liittyvistä kysymyksistä. Kyseisestä tilaisuudesta laaditun 11.9.2012 päivätyn ja kaikkien osapuolten allekirjoittaman pöytäkirjan mukaan valittaja on sanotussa tilaisuudessa huomauttanut, että tarjouspyynnön suunnitelmien mukaan väestönsuoja on suunniteltu vanhojen määräysten mukaisesti, ja todennut, että valittajan tarjouksen mukaan väestönsuoja rakennetaan elementtirakenteisena nykymääräysten mukaisesti.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden mukaan oikeus päättää hankintojensa sisällöstä tarpeittensa mukaisesti ja laaja harkintavalta sen suhteen, miten se määrittelee hankinnan kohteen. Hankintayksikön on kuitenkin otettava huomioon vaatimus tarjoajien tasapuolisesta ja syrjimättömästä kohtelusta. Hankinnan kohteelle tarjouspyynnössä asetettavien vaatimusten tulee edellä lausutun perusteella olla hankinnan kannalta perusteltuja eivätkä mainitut vaatimukset saa perusteettomasti rajoittaa kilpailua.

Hankintayksiköllä on ollut lähtökohtaisesti oikeus määritellä rakennettavan väestönsuojan seinien ja katon paksuus suuremmaksi kuin valtioneuvoston asetuksessa 408/2011 on vähimmäisvaatimuksena edellytetty. Asian arvioinnin kannalta ei ole edellä todetun perusteella merkitystä sillä, onko hankinnan kohteena olevan rakennusurakan tekninen toteuttaminen sinällään vaatinut 400 millimetrin paksuutta kantavissa rakenteissa ja katossa, jotta jänneväli voidaan varmasti toteuttaa ilman kantavaa väliseinää, vai olisiko 300 millimetrin paksuus riittänyt. Kyseessä on ollut hankinnan kohteeseen liittyvä tekninen vaatimus, jonka sisältö on ollut hankintayksikön harkintavallassa. Asiassa ei ole edes väitetty, että hankinnan kohteen määrittely olisi ollut syrjivää valittajaa kohtaan. Näin ollen hankintayksikkö ei ole menetellyt tältä osin valittajan väittämällä tavalla virheellisesti hankinnan kohteen määrittelyssä.

Edellä esitetyllä tavalla rakennusselostuksessa on kohdassa "väestönsuojat" määritelty väestönsuojan olevan S1-luokan suoja, mutta myös viitattu sen rakentamiseen VSS-piirustusten mukaisesti. Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole ollut mainintaa 300 millimetriä paksuista seinistä ja katosta. VSS-piirustuksiin on selvästi ollut merkitty väestönsuojan osalta seinien ja katon paksuudeksi 400 millimetriä. Tarjouspyyntöasiakirjat eivät ole siten olleet ristiriitaisia väestönsuojan seinien ja katon paksuutta koskevien vaatimusten osalta. Tarjousten selonottotilaisuuksista laaditun pöytäkirjan perusteella on pääteltävissä, että valittajakin on havainnut sanotun väestönsuojaa koskevan vaatimuksen ja että valittajan nimenomaisena tarkoituksena on ollut kyseessä olevasta tarjouspyynnön edellytyksestä poikkeaminen. Tarjouspyyntöä ei voida näin ollen pitää perustellusti tältä osin epäselvänä.

Hankintalain 2 §:n 1 momentista ilmenevä tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus voi toteutua ainoastaan, jos tarjoukset ovat keskenään yhteismitallisia ja vertailukelpoisia. Tämän vuoksi hankintayksikkö on velvollinen sulkemaan tarjouskilpailusta tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen silloin, kun tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousvertailussa.

Valittaja on ilmoittanut tarjousten selonottotilaisuuksissa rakentavansa väestönsuojan tarjouspyyntöasiakirjoista poikkeavasti. Kyseessä on ollut tarjousten hinnoitteluun ja siten tarjousten vertailukelpoisuuteen vaikuttava seikka. Koska tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu edellyttää myös, että tarjouksia arvioidaan sellaisina kuin ne on toimitettu hankintayksikölle tarjousten jättämiselle annettuun määräaikaan mennessä, asiaa ei anna aihetta tarkastella toisin se seikka, että valittaja on tarjousten jättämisen ja tarjousten selonottotilaisuuksien jälkeen toimittamallaan sähköpostilla ilmoittanut kumoavansa selonottotilaisuuksissa väestönsuojien osalta ilmoittamansa. Hankintayksikkö ei ole siten menetellyt virheellisesti sulkiessaan valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta.

Koska valittajan tarjous on tullut jo edellä mainitun syyn vuoksi sulkea tarjouskilpailusta, asiassa ei ole tarpeen lausua valittajan tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuudesta muilta osin.

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Maarakennus Suutarinen Oy:n korvaamaan Mäntyharjun kunnan oikeudenkäyntikulut 4.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän markkinaoikeuden päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Maarit Lindroos-Kokkonen, Reima Jussila ja Ville Parkkari.

HUOMAA:

Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa 23.12.2014 taltionumero 4052.