Market Court dismisses bid protest where framework agreement scope was not materially altered from tender notice.

ASIAN TAUSTA

Savon Hankinta Oy (sittemmin nimeltään Suomen Julkishankinta Oy ja jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 25.3.2010 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta energiatehokkuuden edistämishankkeesta. Tarjouspyynnön mukaan hankinnan sopimuskauden on ollut tarkoitus alkaa 1.5.2010.

Savon Hankinta Oy on saanut kolme tarjousta, muun ohessa valittaja Schneider Electric Buildings Finland Oy:n tarjouksen. Savon Hankinta Oy:n toimitusjohtaja on 19.4.2010 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Siemens Osakeyhtiön tarjouksen.

Savon Hankinta Oy:n ja Siemens Osakeyhtiön välinen hankintasopimus on tehty 24.5.2010. Hankinnan sopimuskausi on 1.5.2010–31.5.2014.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 1.600.000 euroa.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Hakemus

Vaatimukset

Schneider Electric Buildings Finland Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintaratkaisun ja kieltää hankintayksikköä välittömästi panemasta sitä täytäntöön sekä kieltää hankintayksikköä noudattamasta virheellistä menettelyä eli esimerkiksi käyttämästä puheena olevaa hankintasopimusta puitesopimuksena. Hakija on edelleen vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Hakija on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää sille maksettavaksi hyvitysmaksuna 70.000 euroa. Lisäksi hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 8.206,25 eurolla ja asianosaiskulut 1.050 eurolla, molemmat määrät viivästyskorkoineen.

Perusteet

Savon Hankinta Oy on kilpailuttanut Pieksämän kaupungin omistamien tiettyjen tarjouspyynnössä yksilöityjen kiinteistöjen energiatehokkuuden edistämishankkeen ja tehnyt 24.5.2010 Siemens Osakeyhtiön kanssa hankintasopimuksen.

Yhdenvertaisen kohtelun ja avoimuuden periaatteet edellyttävät, että tekijät, joiden perusteella kumppanuussuhdetta koskevat sopimusehdot määritetään, ilmoitetaan neuvotteluasiakirjoissa, jotta tarjoajat voivat ottaa ne huomioon tarjouksia laatiessaan. Kumppanuussopimuksen täytäntöönpanon aikana toteutettavat muutokset, jotka eivät perustu neuvotteluasiakirjoihin, vaarantavat useimmiten tarjoajien yhdenvertaisen kohtelun. Kaikki sopimuksen tarkoitusta koskevat olennaiset muutokset on rinnastettava uuden sopimuksen tekoon, mikä edellyttää uutta kilpailutusmenettelyä.

Nyt puheena oleva sopimus mahdollistaa muidenkin kuin kilpailutettujen kiinteistöjen ja muidenkin kuin Pieksämäen kaupungin omistamien kiinteistöjen energiatehokkuushankkeet. Sopimuksessa ei ole mainintaa tarjouspyynnössä yksilöidyistä kiinteistöistä, vaan sopimus kattaa sanamuotonsa mukaan kaikki julkiset rakennukset ja kiinteistöt. Lisäksi sopimus on tehty siten, että se on puhtaasti puitesopimus. Puitesopimus tuo voittaneelle tarjoajalle mahdollisuuden ilman kilpailuttamista hoitaa hankintayksikön ja sen yhteistyötahojen omistamien kiinteistöjen energiatehokkuushankkeita sopimuskautena 1.5.2010–31.5.2014. Puheena oleva sopimus sisältää siis kokonaan uuden, toisenlaisen ja sisällöltään paljon laajemman hankinnan kuin mitä kilpailutus ja sen perusteella 19.4.2010 tehty hankintapäätös on käsittänyt.

Vastine ja lausunto

Vaatimukset

Suomen Julkishankinta Oy ja Siemens Osakeyhtiö ovat vaatineet, että markkinaoikeus jättää hakemuksen tutkimatta. Suomen Julkishankinta Oy ja Siemens Osakeyhtiö ovat lisäksi vaatineet, että markkinaoikeus velvoittaa hakijan korvaamaan niiden yhteiset arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.590 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö on antanut hankintapäätöksen hakemusosoituksineen tiedoksi hakijalle 19.4.2010. Tästä on alkanut 14 päivän muutoksenhakuaika. Hakija ei ole toimittanut hakemustaan määräajassa markkinaoikeuteen, vaan lähes kaksi vuotta hankintapäätöksen tekemisen jälkeen. Hakemus on siten jätettävä tutkimatta.

Tarjouspyyntöasiakirjojen liitteenä olleen kannattavuusselvityksen perusteella hankkeen kokonaisarvon on arvioitu olevan 1,6 miljoonaa euroa. Todetun selvityksen on laatinut yhtiö, joka on nykyisin osa hakijatahoa. Hankinnan toteutunut kokonaisarvo on noin 1,1 miljoonaa euroa eli huomattavasti alle arvioidun.

Hankintayksikkö ei ole tilannut voittaneelta tarjoajalta mitään hanketta, joka ei olisi sisältynyt tarjouskilpailuun. Tarjouspyynnön mukaan hankinnan kohteena on ollut kehityshanke valittavan kumppanin kanssa tilaajan omistamissa tarjouspyynnössä yksilöidyissä kiinteistöissä. Energiasäästöhankkeen tarjouspyyntö on koskenut edellä todetussa kannattavuusselvityksessä mainittuja kiinteistöjä. Tarjouspyynnön mukaan kiinteistöstä valitaan kohteeksi viisi kiinteistöä tarkempaan selvitykseen. Lisäksi tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että hankintayksiköllä on oikeus lisätä tai poistaa kiinteistöjä.

Hankintasopimus on allekirjoitettu hankintayksikön osalta 14.5.2010 ja voittaneen tarjoajan osalta 24.5.2010. Hankintasopimuksessa on todettu, että hankekohtaisista toimeksiannoista tehdään hankekohtainen toimeksiantosopimus tilaajan ja hanketta suorittamaan valitun sopimustoimittajan välillä. Hankintasopimuksen mukaan hankekohtainen sopimus laaditaan kyseistä hanketta koskevan tarjouksen perusteella tai suoraan valituksi tulleeseen tarjoukseen perustuen.

Vastaselitys

Hakija on vastaselityksessään lausunut muun ohella, että hakemus on tutkittava, koska hankintasäännösten mukaista päätöksen tiedottamisvelvoitetta ei ole toteutettu.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Kysymyksenasettelu markkinaoikeudessa

Asiassa on kysymys ensinnäkin siitä, voiko markkinaoikeus tutkia hakemuksen. Mikäli hakemus on tutkittavissa, asiassa on kysymys siitä, onko hankintayksikkö hankintapäätöksen tekemisen jälkeen hankintasopimusta tehtäessä julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti hyväksynyt hankinnan kohteeseen tarjouspyyntöasiakirjoista poikkeavia muutoksia.

Hakemuksen tutkiminen

Hankintamenettely on aloitettu ja muutoksenhaun kohteena oleva hankintaratkaisu on tehty ennen 1.6.2010. Asiaan sovelletaan siten julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007; jäljempänä hankintalaki) säännöksiä sellaisina kuin ne olivat voimassa ennen 1.6.2010.

Hankintalain 73 §:n 1 momentin (348/2007) mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Saman lain 77 §:n (348/2007) mukaan hakemus on tehtävä 14 päivän kuluessa siitä, kun ehdokas tai tarjoaja on saanut kirjallisesti tiedon

73 §:n 1 momentissa (348/2007) tarkoitetusta päätöksestä sekä hakemusosoituksen. Hankintasopimuksen tekeminen ei estä hakemuksen käsittelyä.

Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti lähdetty siitä, että hankintaviranomaisen päätöksen käsitettä on tulkittava laajasti. Hankintalaissa, sellaisena kuin se on ollut voimassa ennen 1.6.2010, ei ole ollut enimmäismääräaikaa tai erityisiä suorahankintaan liittyviä määräaikoja muutoksenhaulle. Mainitut seikat huomioon ottaen markkinaoikeus voi tutkia hakemuksen siltä osin kuin se koskee hakijan väitettä siitä, että hankintayksikkö olisi hankintapäätöksen tekemisen jälkeen hankintasopimusta tehtäessä julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti hyväksynyt hankinnan kohteeseen tarjouspyyntöasiakirjoista poikkeavia muutoksia.

Hankintapäätöksen täytäntöönpano

Mainitusta ratkaisusta ilmenevät periaatteet soveltuvat myös nyt käsillä olevan kysymyksen arviointiin.

Hankintailmoituksen kohdassa ”Hankinnan kuvaus” on ilmoitettu, että hankinnan kohteena on kehityshanke valittavan toimittajan kanssa tilaajan omistamissa liitteessä tarkemmin yksilöidyissä kiinteistöissä. Mainittu liite on ollut TAC Finland Oy:n laatima ”Kannattavuusselvitys Pieksämäki” -niminen asiakirja. Kyseisessä asiakirjassa on kuvattu eräitä Pieksämäen kaupungin omistuksessa olevia kiinteistöjä ja niiden energiansäästöpotentiaalia sekä tehty suosituksia.

Tarjouspyynnön kohdassa ”Tarjouspyynnön kohde” on ilmoitettu, että hankinnan kohteena on kehityshanke valittavan kumppanin kanssa tilaajan omistamissa kannattavuusselvityksessä tarkemmin yksilöidyissä kiinteistöissä. Kyseisessä kohdassa on edelleen esitetty, että tarjouspyyntö koskee kannattavuusselvityksessä todettuja kiinteistöjä. Tarjouspyynnön mukaan liitteenä olevista kiinteistöistä valitaan kohteiksi viisi kiinteistöä tarkempaan selvitykseen. Edelleen tarjouspyynnön mukaan hankkijalla on oikeus kehityshankkeen kokonaisarvon puitteissa lisätä tai poistaa kiinteistöjä. Tarjouspyynnön johdannon mukaan kehityshankkeen kokonaisarvon on arvioitu olevan noin 1,6 miljoonaa euroa.

Tarjouspyynnössä on edelleen kohdassa ”Muut vaikutukset” todettu muun ohella seuraavaa: ”Savon Hankinta Oy aloitti toimintansa 1.2.2008 ja lähikunnat ja kuntayhtymät voivat ilmoittautua mukaan yhtiön kilpailutuksiin myöhemmin. Tämän kilpailutuksen myötä tehtäviä sopimuksia sovelletaan myös myöhemmin liittyneisiin yhteisöihin.”

Savon Hankinta Oy:n ja Siemens Osakeyhtiön 24.5.2010 tekemässä sopimuksessa on kohdassa 2 ”Sopimuksen tarkoitus, sisältö, kohde ja vastuut” tuotu esiin muun ohessa, että sopimuksen tarkoituksena on edistää julkisiin rakennuksin ja kiinteistöihin kohdistuvia energiatehokkuushankkeita ja että tarjouskilpailun tarkoituksena oli valita tilaajan/tilaajien kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin kumppani kehityshankkeeseen ja siihen liittyvien palveluiden toteuttamiseen. Kyseisessä sopimuksen kohdassa on edelleen ilmoitettu, että sopimuksen kohteena on tarjouspyynnössä kuvattujen energiatehokkuushankkeiden eri osa-alueiden mukaisten toimeksiantojen tilaaminen ja että puitejärjestelyyn valitulta toimittajalta voidaan tilata muitakin energiatehokkuushankkeisiin liittyviä toimeksiantoja sopimuksen ehtojen mukaisesti.

Sopimuksessa on edelleen kohdassa 3 ilmoitettu sopimuskauden olevan 1.5.2010–31.5.2014. Lisäksi sopimuksen kohdassa 4 ”Uudet asiakkaat” on ilmoitettu, että Savon Hankinta Oy voi tehdä yhteistoimintasopimuksia uusien yhteisöjen kanssa ja tästä kilpailutuksesta tehtävää sopimusta voidaan soveltaa uusiin asiakkaisiin, mikäli ne itse näin päättävät.

Sopimuksessa on myös kuvattu kohdassa 7 hankekohtaisen tilaamisen malli. Hankekohtaisen sopimisen osalta sopimuksen kohdassa 8 on todettu, että hankekohtaisista toimeksiannoista tehdään hankekohtainen toimeksiantosopimus tilaajan ja hanketta suorittamaan valitun sopimustoimittajan välillä. Hankekohtainen sopimus on sopimuksessa ilmoitettu laadittavan kyseistä hanketta koskevan tarjouksen perusteella tai suoraan valituksi tulleeseen tarjoukseen perustuen. Tällöin hankintasopimuksen mukaan sopimuksessa voidaan muun ohella tarkemmin sopia toimittajan suorituksen sisällöstä sekä toimituksessa noudatettavasta aikataulusta.

Markkinaoikeus toteaa edellä esitetyn perusteella, että tarjouspyynnössä on kerrottu, että hankinnan kohteena ovat olleet hankintailmoituksen ja tarjouspyynnön kannattavuusselvitystä koskevassa liitteessä luetellut Pieksämäen kaupungin omistamat kiinteistöt ja niille suoritettavat energiansäästötoimenpiteet. Tarjouspyynnössä on kuitenkin myös ilmoitettu, että hankintasopimusta voidaan laajentaa hankintayksikkönä toimivan yhteishankintayksikön muihin asiakkaisiin. Lisäksi tarjouspyynnössä on ollut varaus siitä, että kannattavuusselvityksessä ilmoitettuihin kiinteistöihin voi tulla muutoksia kehityshankkeen kokonaisarvon puitteissa.

Mainittujen seikkojen perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintasopimuksella ei ole julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti laajennettu hankinnan kohdetta, kun sopimuksella on varattu muille yhteisöille mahdollisuus liittyä sopimukseen. Edellä viitatuista tarjouspyynnön maininnoista on ollut myös pääteltävissä, että tarjouskilpailun voittavan tarjoajan kanssa tehtävä sopimus tulee olemaan tyypiltään puitesopimus, koska kaikkia tilaamisiin liittyviä ehtoja ei ole selostettu tarjouspyynnössä. Hankinnan toteuttamisen ehtoja ei ole pelkästään sillä perusteella, että kyseessä oleva sopimus on puitesopimus, muutettu olennaisesti. Asiassa ei ole myöskään ilmennyt, että hankintasopimus suhteessa kilpailutettuun hankkeeseen olisi arvon tai kohteen osalta sillä tavoin erilainen, että sopimus koskisi merkittävästi laajempaa hankintaa kuin mistä kilpailutuksessa on ollut kysymys. Näin ollen hankintasopimus ei ole olennaisesti eronnut tarjouskilpailun kohteena olleesta hankinnasta.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan hakijan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Hakemus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen hakija saa pitää oikeudenkäynti- ja asianosaiskulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö ja kuultava joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Hakija on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön ja kuultavan määrältään kohtuulliset yhteiset oikeudenkäyntikulut.

Täytäntöönpanon keskeyttäminen

Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei hakijan muutoksenhaun kohteena olevan hankintaratkaisun täytäntöönpanon keskeyttämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää Schneider Electric Buildings Finland Oy:n hakemuksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Schneider Electric Buildings Finland Oy:n korvaamaan Suomen Julkishankinta Oy:n ja Siemens Osakeyhtiön yhteiset oikeudenkäyntikulut 2.590 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän markkinaoikeuden päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeuden ylituomari Kimmo Mikkola ja markkinaoikeustuomarit Sami Myöhänen ja Markus Mattila.

HUOMAA:

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.