Market Court dismissed appeal against procurement decision, ruling tender rejection lawful due to unclear tender requirements.

ASIAN TAUSTA

Kempeleen kunta (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 15.5.2012 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä puitejärjestelynä toteutettavasta mielenterveyskuntoutujien asumispalveluiden hankinnasta ajalle 1.9.2012–31.12.2016 ja mahdollisille optiovuosille 31.12.2018 saakka.

Kempeleen kunnan sosiaalisen turvallisuuden palvelutuotantopäällikkö on 27.6.2012 tekemällään hankintapäätöksellä § 17 valinnut Provesta Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 1.300.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu eikä hankintapäätöstä ole muutoin pantu täytäntöön.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Esperi Care Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä sakon uhalla panemasta täytäntöön virheellistä hankintapäätöstä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä.

Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 130.000 euroa. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 4.327,60 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö on virheellisesti sulkenut valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta sillä perusteella, että valittajan tarjous ei ole täyttänyt tarjouksen muodolle asetettuja vaatimuksia. Hankintayksikkö on katsonut, että kuvaus koskien tarjoajan toimitiloja, asiakkaille tarjottavia asuntoja ja toimintaympäristöä, olisi tullut toimittaa kummankin hankinnan kohteena olevan palvelutuotteen osalta eli kahtena identtisenä kappaleena. Valittaja on toimittanut hankintayksikölle yhden kuvauksen. Kyseinen kuvaus on ollut identtinen molempien tarjottavien palvelutuotteiden osalta ja kuvaus on ollut tarjouspyynnön ja sen kohdan 4 mukainen. Mikäli katsotaan, että valittajan tarjous ei ole tältä osin täyttänyt tarjouksen muodolle asetettuja vaatimuksia, tulee ottaa huomioon, ettei tarjouspyyntö ole ollut kyseisen kohdan osalta täysin selkeä. Mahdollinen valittajan tarjouksessa ollut puute ei ole myöskään johtanut tarjousten vertailukelvottomuuteen.

Hankintayksikkö on myös virheellisesti tulkinnut, että valittajan tarjoama palvelu ei ole täyttänyt palvelulle asetettuja ehdottomia vaatimuksia. Hankintapäätöksen perusteluissa on tältä osin ilmoitettu, että valittajan kohdalla ei ole täyttynyt tarjouspyynnössä ollut vaatimus siitä, että kullakin kuntoutujalla on yksin käytössä oleva erillinen asunto, minimipinta-ala 35 neliömetriä tai jaetussa käytössä oleva soluasunto, jossa henkilökohtainen hygieniatila ja henkilökohtainen asuintila oltava vähintään 20 neliömetriä. Tarjouspyynnön mukaan riittävää on ollut se, että ehdot täyttyvät puitesopimusta solmittaessa ja joka tapauksessa viimeistään 15.8.2012. Valittajan ei ole näin ollen tarvinnut vielä tarjouksen jättöhetkellä täyttää asumiseen liittyviä ehdottomia vaatimuksia.

Asumiseen liittyvät ehdottomat vaatimukset rajaavat myös mahdollisten tarjoajien joukkoa, joten vaatimuksissa ei ole otettu huomioon tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun periaatetta. Asumiseen liittyvät ehdottomat vaatimukset eivät ole mahdollistanut tarjoajille yhtäläisiä mahdollisuuksia osallistua tarjouskilpailuun.

Voittaneen tarjoajan tarjous olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena. Voittaneen tarjoajan tarjouksessa hinta on annettu tarjouksen mukaisen henkilömäärän perusteella. Valittajan käsityksen mukaan hinta olisi kuitenkin tullut antaa per henkilö.

Hankintapäätös on virheellinen myös siksi, että tarjousten perusteella on valittu ainoastaan yksi palveluntuottaja, vaikka tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että tarjousten perusteella valitaan 2–3 palvelutuottajaa puitesopimuksen piiriin.

Vastine

Vaatimukset

Kempeleen kunta on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen. Lisäksi hankintayksikkö on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 5.881,50 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Valittajan tarjous ei ole täyttänyt tarjouksen muodolle asetettuja vaatimuksia. Tarjouspyynnön liitteenä olleessa laatulomakkeessa on vaadittu kuvausta palveluntuottajan toimitiloista, asiakkaalle tarjottavista asunnoista ja toimintaympäristöstä. Laatulomakkeessa on ollut nimenomainen vaatimus siitä, että kuvaus on tehtävä kummankin palvelutuotteen osalta. Valittajan tarjouksesta ei ole selvinnyt, missä palvelutuotteen 2 tukiasujat tulevat asumaan. Tarjouspyyntö ei ole ollut kyseisen kohdan osalta epäselvä, eikä kyseisessä kohdassa ole vaadittu valittajan väittämällä tavalla kahta identtistä kuvausta palveluntuottajan toimitiloista. Valittajan tarjouksessa tältä osin ollut puute on ollut niin olennainen, ettei sen tarjous ole ollut vertailukelpoinen.

Yhden hengen huoneet ovat Kempeleen Myötätuulen päärakennuksessa olevia tilapäiseen asumiseen tarkoitettuja huoneita, joiden keittiö, sauna- ja wc-tilat ovat yhteisiä henkilökunnan kanssa. Huoneita ei voida käyttää vakituiseen asumiseen.

Valittajan tarjouksessa ei myöskään kerrota, missä palvelutuotteen 2 kolme kuntoutujaa tulisivat asumaan. Tarjouksesta ei selviä, ollaanko heille hankkimassa muita asuntoja ja koska sekä mistä.

Asumisen liittyvillä ehdottomilla vaatimuksilla ei ole rikottu tarjoajien tasapuolista ja yhdenvertaista kohtelua. Tarjouspyynnön asumiseen liittyvät ehdottomat vaatimukset ovat Asumisen ja rahoituksen kehittämiskeskuksen (ARA) vuoden 2011 suunnitteluoppaan suositusten mukaisia erityisryhmien asumisen kriteerejä.

Voittaneen tarjoajan tarjous ei ole ollut tarjouspyynnön vastainen. Hintalomakkeella ei ole pyydetty vuorokausihintaa per kuntoutuja vaan hankinnan laajuuden mukaista vuorokausihintaa.

Puitesopimuksen piirin ei ole voitu valita 2–3 palveluntuottajaa, koska vain yksi tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen. Hankintamenettelyssä ei ole siten tapahtunut virhettä tällä perusteella.

Kuultavan lausunto

Provesta Oy on ensisijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus jättää valituksen tutkimatta. Toissijaisesti kuultava on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen. Kuultava on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 2.378,82 eurolla viivästyskorkoineen.

Valitus tulee jättää tutkimatta, koska valittajan hintalomakkeeseen on merkitty palvelutuottajaksi Merimajakka Oy. Tämän perusteella on mahdollista, että valittaja ei ole edes tehnyt tarjousta, jolloin sillä ei ole puhevaltaa asiassa. Yhteisötietojärjestelmän mukaan Merimajakka Oy -nimistä yhtiötä ei ole olemassa eikä kyseessä ole myöskään valittajan aputoiminimi. Valittajan tarjouksessa on virhe, jonka johdosta on hyvin epäselvää, kuka olisi tuottanut palvelun, mikäli valittaja olisi valittu palvelutuottajaksi. Tästäkin syystä valittajan tarjous olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta.

Hankintayksikkö ei ole menettelyt virheellisesti, kun se on sulkenut valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta. Valittaja on tarjouksessaan ilmoittanut järjestävänsä mielenterveyskuntoutujien asumisen tarjouspyynnön ehdottomat vaatimukset täyttämättömällä tavalla eikä ole otaksuttavasti ilmoittanut, että sillä olisi aikomuskaan täyttää ehdottomat vaatimukset viimeistään 15.8.2012. Tarjouspyynnössä on selkeästi pyydetty kuvausta palvelutuntuottajan toimitiloista, asiakkaille tarjottavista asunnoista ja toimintaympäristöistä molempien palvelutuotteiden osalta.

Kuultavan tarjous ei ole ollut tarjouspyynnön vastainen. Tarjouspyynnössä ei ole yksiselitteisesti mainittu, tuleeko hinnat ilmoittaa palvelutuotekohtaisina kokonaisvuorokausihintoina tarjouspyynnön mukaisten asukasmäärien mukaan laskettuna vai palvelutuotekohtaisina henkilövuorokausihintoina. Kuultava on pyrkinyt ilmoittamaan hinnat mahdollisimman selvästi. Kuultava on ilmoittanut hinnat sekä palvelutuotekohtaisina kokonaisvuorokausihintoina tarjouspyynnön mukaisten asukasmäärien mukaan laskettuna ja lisäksi selvyyden vuoksi palvelutuotekohtaisina henkilövuorokausihintoina.

Vastaselitys

Valittaja on todennut muun ohella, toisin kuin hankintayksikkö on vastineessaan esittänyt, että valittaja ei ole tarjouksessaan tarjonnut Kempeleen Myötätuulen tiloja vaan tarjouksessaan kuvaamia tarjouspyynnön mukaisia tiloja. Tarjouspyynnössä ei ole edellytetty tarjouksissa kuvattavan, miten asuntoja hankintaan, milloin niitä hankintaan ja mistä niitä hankitaan, eikä muutoinkaan kuvaamaan asuntoja. Näin ollen merkitystä ei ole sillä, että valittajan tarjouksessa ei ole palvelutuotteen 2 osalta kerrottu, missä kuntoutujat tulisivat asumaan.

Valittaja on aikaisemmin tuottanut irtisanomisen kohteena olevia palveluita. Hankintayksikkö on irtisanonut sopimuksen päättymään juuri ennen kilpailutuksen julkistamista. Kilpailutuksen seurauksena hankintayksikkö on ryhtynyt siirtämään asukkaita toiselle palveluntuottajalle, vaikka loogista olisi, että aikaisempi palveluntuottaja jatkaisi palveluntuottajana niin kauan, kunnes uusi sopimus on solmittu. Tällä hetkellä hankintayksikkö ei osta puheena olevia palveluja valittajalta vaan niitä ostetaan todennäköisesti voittaneelta tarjoajalta. Tässä järjestelyssä on tosiasiassa kyse hankintasopimuksen täytäntöönpanosta.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on lisävastineessaan esittänyt muun ohella, että hankintayksikkö on tehnyt sopimuksen hankinnan väliaikaisesta järjestämisestä voittaneen tarjoajan kanssa. Sopimus hankinnan väliaikaisesta järjestämisestä voidaan irtisanoa päättymään markkinaoikeuden ratkaisun vuoksi.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Valituksen tutkiminen

Julkisista hankinnoista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 85 §:n 1 momentin mukaan hankintaa koskevan asian voi saattaa markkinaoikeuden käsiteltäväksi tekemällä valituksen se, jota asia koskee.

Kuultava on esittänyt, että valitus tulee jättää tutkimatta, koska valittajan tarjouksen hintalomakkeeseen on merkitty palvelutuottajaksi eri yritys kuin valittaja on. Tämän perusteella kuultava on väittänyt, että valittaja ei ole edes tehnyt tarjousta, jolloin sillä ei ole puhevaltaa asiassa.

Markkinaoikeus toteaa asiakirja-aineiston perusteella, että valittaja on asiassa jättänyt tarjouksen omissa nimissään ja valittajayritys on siten asiassa asianosainen. Valitus on näin ollen tutkittava.

Pääasiaratkaisun perustelut

Hankinnan kohteen määrittely

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella hankinnan kohde noudattaen soveltuvin osin, mitä teknisistä eritelmistä 44 ja 45 §:ssä säädetään.

Hankintalain 44 §:n 1 momentin mukaan hankinnan sisältöä kuvaavat tekniset eritelmät on esitettävä hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Teknisten eritelmien on mahdollistettava tarjoajille yhtäläiset mahdollisuudet osallistua tarjouskilpailuun. Tekniset eritelmät eivät saa perusteettomasti rajoittaa kilpailua julkisissa hankinnoissa.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden mukaan oikeus päättää hankintojensa sisällöstä tarpeittensa mukaisesti ja sillä on laaja harkintavalta sen suhteen, miten se määrittelee hankinnan kohteen. Hankintayksikön on kuitenkin otettava huomioon vaatimus tarjoajien tasapuolisesta ja syrjimättömästä kohtelusta. Hankinnan kohteelle tarjouspyynnössä asetettavien vaatimusten tulee edellä lausutun perusteella olla hankinnan kannalta perusteltuja eivätkä mainitut vaatimukset saa perusteettomasti rajoittaa kilpailua.

Edellä todetun perusteella hankintayksiköllä on lähtökohtaisesti oikeus määritellä, minkälaisia asumispalveluita se haluaa hankkia ja minkälaisia muita hankinnan kohteeseen liittyviä vaatimuksia se asettaa. Markkinaoikeus katsoo, että puheena olevat tarjottavien asuntojen sijaintiin, kokoon ja varustukseen liittyvät vaatimukset ovat olleet hankinnan kohteen kannalta perusteltuja eikä asiassa ole muutoinkaan tullut ilmi, että asetetut vaatimukset olisivat tarjoajia perusteettomasti syrjiviä. Hankintayksikkö ei ole siten toiminut valittajan esittämällä tavalla virheellisesti hankinnan kohdetta määritellessään.

Tarjousten tarjouspyynnön mukaisuus

Tarjousvertailussa tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu voi toteutua ainoastaan, jos tarjoukset ovat keskenään yhteismitallisia ja vertailukelpoisia. Hankintayksikkö on tästä syystä velvollinen hylkäämään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen silloin, kun tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousvertailussa.

Tarjouspyynnössä on kuvattu kaksi hankinnan kohteena olevaa palvelutuotetta. Palvelutuote 1 on ollut kuntouttava palveluasuminen (ei ympärivuorokautinen) ja palvelutuote 2 kuntouttava tuettu asuminen. Tarjouspyynnön mukaan tarjoajan on tullut tehdä tarjous molemmista palvelutuotteista yhtenä kokonaisuutena eikä osatarjouksia ole hyväksytty.

Tarjouspyynnön kohdassa 17 ”Tarjousten keskinäinen vertailu ja päätöksentekoperusteet” on muun ohella ilmoitettu, että tarjous suljetaan pois tarjousvertailusta 1) jos se ei täytä tarjousten muodolle asetettuja vaatimuksia; 2) siinä ei ole vastattu kaikkiin tarjouspyynnössä esitettyihin seikkoihin; 3) tarjottu palvelu ei täytä sille asetettuja ehdottomia vaatimuksia. Tarjouspyynnössä on lisäksi kohdassa 14 ”Tarjouksen antaminen” ilmoitettu, että tarjous asumispalvelusta annetaan tarjouspyynnön liitteenä 1 olevalla tarjouspyyntölomakkeella, tarjous asumispalvelun laadusta liitteenä 2 olevalla laatulomakkeella ja tarjous asumispalvelun vuorokausihinnoista liitteenä 3 olevalla hintalomakkeella.

Tarjouspyynnön liitteenä 2 olleella laatulomakkeella on mainittu tarjousvertailussa pisteytettävänä seikkana kuvaus palveluntuottajan toimitiloista, asiakkaille tarjottavista asunnoista ja toimintaympäristöstä. Laatulomakkeessa on vielä sanotun kuvauksen osalta viitattu tiloihin, varustetasoon ja sijaintiin sekä ilmoitettu, että kuvaukset on tehtävä kummankin palvelutuotteen osalta.

Valittaja on oheistanut tarjoukseensa liikesalaisuudeksi ilmoitetun liitteen, joka on otsikoitu nimellä ”Kuvaus palveluntuottajan toimitiloista, asiakkaille tarjottavista asunnoista ja toimintaympäristöstä”. Markkinaoikeus toteaa puheena olevasta liitteestä, että valittaja ei ole siinä yksilöinyt sitä, miten valittajan tarjoamat toimitilat, tarjottavat asunnot ja toimintaympäristö kohdentuvat eri palvelutuotteiden välillä.

Voittaneen tarjoajan tarjouksen osalta valittaja on esittänyt, että tarjous olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena, koska tarjouksessa hinta on annettu tarjouksen mukaisen henkilömäärän perusteella. Valittajan mukaan hinta olisi kuitenkin tullut antaa per henkilö.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu kohdassa 14 ”Tarjouksen antaminen” seuraavaa: ”Tarjous asumispalvelun vuorokausihinnasta annetaan hintalomakkeella (liite 3) arvonlisäverottomana (alv 0 %) kiinteänä euromääräisenä bruttohintana, josta kaikki myönnettävät alennukset on vähennetty.”

Tarjouspyynnön liitteenä olleella hintalomakkeella on pyydetty vuorokausihintaa kummankin hankinnan kohteena olevan palvelutuotteen osalta. Hintavertailun osalta on tarjouspyynnön kohdassa 17 ilmoitettu, että hinta lasketaan siten, että palvelutuotteiden 1 ja 2 vuorokausihinnat ja näiden yhteenlaskettu summa muodostaa tarjoajan vertailtavan hinnan. Tarjouspyynnössä ei ole mainittu, tarkoitetaanko sanotulla vuorokausihinnalla vuorokausihintaa per asiakas, vai vuorokausihintaa tarjouspyynnössä mainitulla asukasmäärällä laskettuna.

Markkinaoikeus toteaa, että voittanut tarjoaja on tarjouksessaan ilmoittanut pyydetyt palveluotteiden vuorokausihinnat sekä tarjouspyynnössä mainituilla asiakasmäärillä laskettuna että asiakaskohtaisesti. Markkinaoikeus katsoo, että hintojen ilmoittamisella mainituilla kahdella eri tavalla ei ole ollut vaikutusta tarjouksen vertailukelpoisuuteen. Hankintayksikkö ei näin ollen ole menettelyt virheellisesti, kun se ei ole sulkenut voittanutta tarjoajaa tarjouskilpailusta sen hinnan ilmoittamistavan vuoksi.

Johtopäätös

Markkinaoikeus on edellä katsonut, että hankinnan kohdetta ei ole määritelty virheellisesti ja että hankintayksikkö ei ole toiminut virheellisesti sulkiessaan valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena ja katsoessaan voittaneen tarjoajan tarjouksen olevan tarjouspyynnön mukainen. Kun jo näistä syistä valitus on hylättävä, asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö ja kuultava joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Hankintayksikön tarpeellisista toimenpiteistä johtuvien kohtuullisten oikeudenkäyntikulujen määrää arvioidessaan markkinaoikeus on kiinnittänyt huomiota siihen, että hankintayksikkö on toimittanut kirjelmän markkinaoikeuden sitä pyytämättä. Tämän huomioon ottaen markkinaoikeus arvioi hankintayksikön kohtuullisten oikeudenkäyntikulujen määräksi 3.000 euroa. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut mainitulla määrällä ja kuultavan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Esperi Care Oy:n korvaamaan Kempeleen kunnan oikeudenkäyntikulut 3.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän markkinaoikeuden päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus velvoittaa Esperi Care Oy:n korvaamaan Provesta Oy:n oikeudenkäyntikulut 2.378,82 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän markkinaoikeuden päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeuden ylituomari Kimmo Mikkola ja markkinaoikeustuomarit Sami Myöhänen ja Markus Mattila.

HUOMAA:

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.