Market Court dismissed bid protest; procurement authority validly rejected abnormally low bid due to insufficient justification.

ASIAN TAUSTA

Kauniaisten kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on pyytänyt avointa menettelyä koskevalla 31.10.2011 päivätyllä kansallisella hankintailmoituksella ja tarjouspyynnöllä tarjouksia rakennuttamiskonsulttipalvelusta vuodelle 2012 ja optiokaudelle 2013–2014. Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 190.000 euroa.

Hankintayksikkö on saanut 13 tarjousta. Kauniaisten kaupungin yhdyskuntalautakunta on muutoksenhaun kohteena olevalla 29.11.2011 tekemällään hankintapäätöksellä (§ 180) hylännyt valittajan tarjouksen hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena ja valinnut Rakennuttajatoimisto HTJ Oy:n tarjouksen.

Markkinaoikeus on 16.1.2012 antamallaan päätöksellä kieltänyt hankintayksikköä väliaikaisesti tekemästä hankintapäätöksen perusteella hankintasopimusta tai panemasta hankintapäätöstä muutoinkaan täytäntöön.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankintapäätöstä ei ole pantu täytäntöön.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

X Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä.

Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan valittajalle hyvitysmaksuna menetettyjä tuloja määrältään vastaavat 30.000 euroa.

Perusteet

Tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, koska siinä ilmoitetut tarjousten vertailuperusteet ovat sallineet hankintayksikölle rajattoman vapauden tarjousten vertailussa. Arviointimenettely, jossa hinnan osuus on 25 prosenttia ja harkinnanvarainen osuus 75 prosenttia, on selkeiden ja avoimien mittareiden puuttuessa mahdollistanut halutun lopputuloksen. Lisäksi mahdollisesti myöhemmin erikseen sovittavien korjaushankkeiden rakennuttamisen hintaa koskevien tarjousten pyytäminen prosenttiosuutena hankkeen määrärahasta on ollut hankintasäännösten vastaista, koska tätä hintaa ei ole käytetty tarjousten vertailuperusteena eikä näitä tarjouksia ole siten kilpailutettu asianmukaisesti. Myös kahden palveluntoimittajan valitseminen tarjouspyynnön edellyttämän yhden sijasta on ollut hankintasäännösten vastaista.

Valittajan tarjous ei ole ollut tappiollinen ja yrityksellä on ollut paras mahdollinen luottoluokitus. Vantaan kaupunki on pisteyttänyt valittajayrityksen parhaaksi tarjoajaksi valitessaan projektinjohtaja-rakennuttajakonsulttia Kauniaisissa sijaitsevan Kaunialan sairaalan laadullisilta kriteereiltään erittäin vaativaan laajennus- ja peruskorjausprojektiin. Valittajan tarjous nyt kyseessä olevasta hankinnasta on työtuntimäärältään ja hinnaltaan ollut muita tarjouksia olennaisesti alhaisempi yritykselle sen sijaintipaikan ansiosta matka-aikojen osalta aiheutuvan säästön vuoksi. Tarjoushinnan määritys on yrityksen asia ja valittaja on tarkistanut tarjoushintansa oikeellisuuden hankintayksikön selvityspyynnön johdosta. Hankintayksiköllä ei siten ole ollut hyväksyttävää perustetta hylätä valittajan tarjousta.

Vastine

Hankintayksikkö on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut 3.000 eurolla.

Vaatimustensa perusteiksi hankintayksikkö on esittänyt, että tilaajalla on oikeus painottaa muita kuin hintatekijöitä nyt kyseessä olevassa hankintamenettelyssä tehdyllä tavalla ja että menettely ei ole loukannut tarjoajien tasavertaisuutta. Hankintayksikkö on noudattanut hankintasäännöksiä myös hylätessään valittajan tarjouksen.

Valittajan tarjouksessa esitetty tuntimääräarvio poikkeaa yli 25 prosenttia voittaneen tarjoajan vastaavasta arviosta, joka on ollut saaduissa tarjouksissa esitetyistä toiseksi alhaisin. Tällainen poikkeama antaa perustellun aiheen epäillä arviointivirhettä.

Valittajan tarjoama hinta on ollut noin 74 prosenttia halvempi kuin toiseksi edullisimman tarjouksen hinta. Myös muut tarjoajat toimivat kohteiden lähiseudulla, joten valittajan tarjouksen hintatason poikkeavuus muihin nähden ei selity tällä seikalla.

Valittaja on ennen hankintapäätöksen tekemistä antanut hankintayksikön pyynnöstä selvityksen tarjouksensa hinnoitteluperusteista. Valittaja ei ole tarjouskilpailun aikana tai antamassaan selvityksessä tuonut esille seikkoja, jotka antaisivat aiheen otaksua valittajan tarjouksen edustavan likimainkaan kyseessä olevien konsultointipalvelujen asianmukaisen hoitamisen edellyttämää oikeaa hintatasoa.

Valittajan tarjousta ei ole hylätty tarjoajayrityksen taloudellista asemaa koskevalla perusteella. Kaunialan sairaalaa koskeneet hankintakriteerit eivät ole hankintayksikön tiedossa. Hankintayksikkö ei ole tehnyt mitään päätöksiä prosenttiosuustarjouksiin liittyen. Koska hankintayksiköllä on ollut tarve varmistaa riittävä ulkopuolinen rakennuttamiskapasiteetti, tarjousvertailussa toiseksi tullut tarjoaja on valittu voittaneen tarjoajan varalle viimeksi mainitun suostumuksella, mikä menettely ei ole loukannut muiden tarjoajien oikeuksia.

Valittajan esittämä hyvitysmaksuvaatimus ei perustu lakiin ja on määrältään selvästi ylimitoitettu. Valittajan tarjous olisi tarjousvertailussa saanut selvästi keskiarvoa pienemmät pisteet.

Kuultavan lausunto

Rakennuttajatoimisto HTJ Oy ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta lausunnon antamiseen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Tarjouspyynnössä on oltava muun ohella tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys.

Hankintalain 63 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi hylätä hankinnan laatuun ja laajuuteen nähden hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen. Hankintayksikön on kirjallisesti pyydettävä tarjoajalta kirjallista selvitystä tarjouksen perusteista ennen tarjouksen hylkäämistä.

Hankintalain 63 §:n esitöiden mukaan (HE 50/2006 vp s. 107) hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisten tarjousten hylkäämisellä mahdollistetaan hankintayksikölle hankinnasta aiheutuvien riskien, kuten tarjoushinnan riittämättömyydestä todennäköisesti aiheutuvien taloudellisten riskien, huomioiminen. Hylkäämisen tulee perustua nimenomaan siihen, ettei tarjoajan tarjoamalla hinnalla tai muulla ehdolla ole mahdollista toteuttaa hankintaa tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla.

Tarjouspyyntö ja palveluntoimittajien valinta

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen tarjousten vertailuperusteiden osalta sallien hankintayksikölle rajattoman vapauden tarjousten vertailussa.

Tarjoukseen on tullut liittää tilaajavastuulain mukaiset selvitykset. Tarjouksessa on tullut ilmoittaa työstä vastaavaksi esitettävän henkilön, jolla on tullut olla vähintään ”SKOL 02 luokan (vanhempi konsultti) tai vastaava”, referenssit sekä arvio tarvittavasta työtuntimäärästä.

Tarjouspyynnön mukaan ”konsultin valintakriteereinä ovat seuraavat kolme arviointikokonaisuutta 1) yritys ja projektin johto ja henkilöstö, 2) tarjous (sisältö, yksityiskohtaisuus ja vastaavuusaste tarjouspyyntöön ja etenkin siinä asetettuihin tavoitteisiin verrattuna, työmääräarvio) ja 3) tarjoushintojen yhteissumma”. Tarjouspyynnön mukaan prosenttiosuustarjouksia ei käytetä vertailussa. Tarjouspyynnössä on lisäksi ilmoitettu edellä mainittujen vertailuperusteiden painoarvot seuraavasti:

”Arviointikokonaisuuksien 1 ja 2 painoarvo on sama (kerroin 1) ja tarjoushinnan painoarvo neljäsosa edellisten painoarvosta (kerroin 0,25). Kunkin osa-alueen arvostelupisteet lasketaan sijoituksen mukaan em. painoarvokertoimet huomioiden. Arvostelupisteet ovat 1 – n; n = tarjousten määrä = parhaimmaksi arvioidun tarjouksen pistemäärä kullakin osa-alueella ja tarjoushintapisteytyksessä kerrottuna painoarvokertoimella. Jos useampi tarjous arvioidaan jollain osa-alueella samanarvoiseksi, annetaan niitä seuraavat alemmat pisteet jättämällä ensin vastaava määrä sijoituksia pois. Tarjouskilpailun voittajaksi valitaan edellä kuvatulla menettelyllä korkeimman pistemäärän saanut konsultti.”

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa tarjousta valittaessa sovellettavien kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden sekä niiden mahdollisen painotuksen määrittämisessä. Kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteena tulee kuitenkin käyttää sellaisia seikkoja, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on taloudellisesti edullisin. Vertailuperusteiden tulee lisäksi liittyä hankinnan kohteeseen ja olla luonteeltaan syrjimättömiä. Vertailuperusteet eivät myöskään saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Ottaen huomioon tarjouspyynnön kohdekuvauksen yhteydessä annetut tiedot pyydetyn konsulttipalvelun sisällöstä sekä hankinnan luonteen ja laajuuden markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on voinut määrittää vertailuperusteet sekä niiden painotuksen tarjouspyyntöasiakirjoissa ilmoitetulla tavalla. Vertailuperusteiden perusteella on voitu selvittää, mikä tarjouksista on taloudellisesti edullisin. Vertailuperusteiden voidaan katsoa liittyneen hankinnan kohteeseen ja olleen luonteeltaan syrjimättömiä. Vertailuperusteiden ei voida katsoa antaneen hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa. Hankintayksikkö ei siten ole menetellyt virheellisesti tarjousten vertailuperusteet tarjouspyyntöasiakirjoista ilmenevällä tavalla asettaessaan.

Valittaja on lisäksi esittänyt, että tarjouspyyntö on prosenttiosuustarjousten osalta ollut hankintasäännösten vastainen.

Tarjouspyynnön mukaan ”prosenttiosuustarjouksia ei käytetä vertailussa”. Näin ollen niitä ei ole tarkoitettu käytettävän vertailussa eikä hankintapäätökseen myöskään ole sisältynyt ratkaisuja prosenttiosuustarjousten osalta. Tarjouspyynnön ei voida katsoa tältäkään osin olleen syrjivä.

Valittaja on myös esittänyt, että palveluntoimittajat on valittu tarjouspyynnön vastaisesti, kun konsultteja on valittu kaksi.

Tarjouspyynnön mukaan tarjouskilpailun voittajaksi valitaan tarjousten vertailussa korkeimman pistemäärän saaneen tarjouksen tehnyt konsultti. Hankintapäätöksen mukaan rakennuttajakonsultiksi on valittu Rakennuttajatoimisto HTJ Oy, jonka ”suostumuksen mukaisesti varalle valitaan toiseksi korkeimmat vertailupisteet saanut” tarjoaja.

Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnön mukaan palveluntoimittajia on nyt kyseessä olevassa hankintamenettelyssä tullut valita yksi ja että näin on hankintapäätöksen perusteella myös tapahtunut. Mahdollisen työruuhkan purkamiseen varautumista koskeva ratkaisu ei ole ollut päätös kahden palveluntoimittajan valinnasta.

Valittajan tarjouksen hinta

Valittaja on esittänyt, että sen tarjous on perusteettomasti hylätty poikkeuksellisen alhaisen hinnan perusteella.

Valittaja on ilmoittanut tarjouksessaan kohdekohtaisten tarjoushintojen yhteissummana 48.100 euroa ja vastaavana rakennuttamisen kokonaistyötuntiarviona 1.620 tuntia.

Hankintayksikkö on 23.11.2011 pyytänyt sähköpostitse valittajalta ”hankintalain 63 §:n mukaista selvitystä tarjouksen perusteista” sen johdosta, että valittajan tarjoama hinta ”vaikuttaa poikkeuksellisen alhaiselta”. Valittaja on ilmoittanut 25.11.2011 päivätyssä ”hankintalain 63 §:n mukaisessa selvityksessä” muun ohella seuraavaa: ”Yrityksemme on pitkäaikainen (22 v) paikallinen kauniaislainen yritys, joten tunnemme hyvin tarjouskohteet. Toimimme paikallisena yrityksenä lähellä tarjouskohteita, jolloin saamme merkittäviä kustannussäästöjä verrattuna muualla maassamme tapahtuvaan toimintaamme ja näin ollen pystymme antamaan edullisen tarjouksen. Olemme tarkastaneet tarjouksemme oikeellisuuden. Olemme toimineet pitkään alalla, joten kokeneena yrittäjänä toimimme kustannustehokkaasti. Yrityksemme kuuluu parhaaseen talousluokitukseen.”

Hankintayksikkö on hankintapäätöksellään hylännyt valittajan tarjouksen. Hankintapäätöksen mukaan valittajan tarjous ”hylätään tarjotun konsultoinnin laatuun ja laajuuteen sekä muihin saatuihin tarjouksiin (12 kpl) nähden hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena”. Hankintapäätöksessä on lisäksi mainittu, että valittajalta on pyydetty sähköpostilla kirjallista selvitystä yrityksen antaman tarjouksen perusteista.

Hankintapäätökseen liitetyn tarjousten vertailutaulukon mukaan valittajan 48.100 euron tarjous on ollut hinnaltaan halvin. Seuraavaksi halvimman tarjouksen vertailuhinta on ollut 184.000 euroa ja kalleimman tarjouksen vertailuhinta 525.750 euroa. Voittaneen tarjoajan tarjouksen vertailuhinta on ollut 189.550, joka on ollut neljänneksi halvin.

Vertailutaulukon mukaan valittajan tarjouksessa esitetty 1.620 tunnin työtuntiarvio on ollut pienin. Seuraavaksi pienin työtuntiarvio on ollut voittaneen tarjoajan esittämä 2.230 tuntia ja suurin 7.010 tuntia.

Vertailutaulukon mukaan valittajan tarjouksen mukainen 29,69 euron tuntihinta on ollut alhaisin. Seuraavaksi halvin tuntihinta on ollut 46,87 euroa ja kallein tuntihinta 117,07 euroa.

Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus toteaa, että valittajan tarjous on ollut hinnaltaan olennaisesti alhaisempi kuin muut hankintayksikön saamat tarjoukset. Valittajan tarjoama kokonaishinta on ollut vain noin neljännes muista tarjouksista halvimman tarjouksen kokonaishinnasta. Valittaja ei ole hankintayksikön asiaa erikseen tiedusteltua esittänyt erolle muuta syytä kuin rakennuskohteiden lyhyen etäisyyden yrityksen toimipisteestä.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa sen suhteen, pitääkö se tarjoushintaa poikkeuksellisen alhaisena ja hylkääkö se tarjouksen tällä perusteella. Markkinaoikeus katsoo, että valittajan esittämät syyt tarjoamansa hinnan alhaisuudelle eivät ole olleet riittäviä selittämään näin suurta eroa muihin tarjouksiin nähden. Hankintayksikkö on perustanut ratkaisunsa valittajan tarjouksen hylkäämisestä perusteltuun epäilyyn siitä, ettei valittaja kykene toimittamaan pyydettyä palvelua tarjotulla hinnalla. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksiköllä on ollut hyväksyttävä peruste katsoa valittajan tarjous hinnaltaan poikkeuksellisen alhaiseksi ja hylätä se tällä perusteella.

Johtopäätös

Edellä lausutun perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeuden 16.1.2012 määräämä väliaikainen kielto raukeaa.

Markkinaoikeus velvoittaa X Oy:n korvaamaan Kauniaisten kaupungin oikeudenkäyntikulut 1.500 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän markkinaoikeuden päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Nina Korjus, Olli Wikberg ja Tapio Erme.