Market Court dismissed bid protest; procurement agency followed rules despite alleged price manipulation.

ASIAN TAUSTA

Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (jäljempänä myös hankintayksikkö) on pyytänyt 22.12.2010 julkaistulla rajoitettua menettelyä koskevalla EU-hankintailmoituksella ja 15.4.2011 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia valtatien 7 (E18) moottoritieksi rakentamista välillä Hamina–Vaalimaa koskevan tiesuunnitelman laatimisesta.

Hankintayksikkö on muutoksenhaun kohteena olevalla hankintapäätöksellään valinnut Sito Oy:n ja Ramboll Finland Oy:n muodostaman työyhteenliittymän tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut noin 1.600.000 euroa.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankintapäätöstä ei ole pantu täytäntöön.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

A-Insinöörit Suunnittelu Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä noudattamasta virheellistä menettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä.

Valittaja on myös vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikölle tehottomuusseuraamuksen ja määrää hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksun sekä lyhentää hankintasopimuksen sopimuskauden päättymään määräämänsä ajan kuluttua.

Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan valittajalle hyvitysmaksuna 314.805 euroa.

Valittaja on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan valittajan arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 26.950 eurolla korkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti käyttäessään hinta- ja laatupisteiden yhdistämisessä menetelmää, joka on muuttanut tarjoushintoja ja niiden paremmuusjärjestyksen keinotekoisesti valittajan vahingoksi. Tarjoushintojen muuttaminen tarjousten jättämisen jälkeen tarjoajien tai hankintayksikön toimesta on selkeästi hankintasäännösten vastaista ja sellaisena kiellettyä. Tarjoushintojen manipulaatio on syrjivää. Tarjoukset tulee siten vertailla tarjoajien alun perin tarjouksissaan esittämillä absoluuttisilla hinnoilla eivätkä tarjoajan kilpailijoiden hintakilpailukykyyn liittyvät seikat saa vaikuttaa tarjoajan tarjoaman hinnan arviointiin millään tavalla.

Tarjouspyynnössä on edellä esitetystä huolimatta ilmoitettu tarjousten arvioinnissa käytettävän menettelyä, jolla hankintayksikkö leikkaa edullisia tarjoushintoja, sekä ilmoitettu laskentakaava, josta ilmenee yksittäisen tarjouksen hinnan muuttamisen tapahtuvan täysin siitä riippuen, kuinka monta tarjoajaa kilpailussa sattuu olemaan mukana ja miten ne ovat tarjouksensa hinnoitelleet. Yksittäisen tarjouksen vertailuhintaan ovat siten voineet vaikuttaa täysin satunnaiset muiden tarjoajien liiketoimintaa koskevat seikat, kuten muiden tarjoajien senhetkinen tilauskanta ja niiden tarjoushintaa nostavat suuret yleiskulut sekä henkilöstön tuntipalkkioiden jakautuminen ja muut kunkin tarjoajan omaan hinnoitteluun vaikuttavat tekijät, jotka eivät millään tavoin koske muita kuin kyseisiä tarjoajia ja niiden kykyä täyttää sopimusvelvoitteet korkealaatuisesti tarjoamallaan hinnalla.

Kyseessä olevassa hankinnassa on tarjousten vertailussa sekoitettu keskenään laadun ja hinnan arviointi. Hankintayksikkö on kaksivaiheisella prosessilla muuttanut todelliset tarjotut hinnat vertailuhinnoiksi laatuarvioinnin ja tarjousten lukumäärän perusteella. Tarjousten välisiä hintaeroja on keinotekoisesti muutettu ja tasoitettu sadoillatuhansilla euroilla. Kilpailua vääristäneen ja rajoittaneen hintamanipulaation perusteena on käytetty muista kilpailijoista satunnaisesti johtuvia tekijöitä, joilla ei ole ollut mitään vaikutusta valittajan todelliseen kykyyn täyttää sopimus tarjoamallaan hinnalla. Käytetty laskentakaava johtaa täysin sattumanvaraiseen lopputulokseen ja tässä hankinnassa vaikutusta on ollut kolmannen tarjoajan ylihintaisella tarjouksella.

Hankintayksikkö on hintamanipulaatiolla muuttanut tarjoushintojen paremmuusjärjestyksen tarjousvertailussa valittajan vahingoksi ja poistanut keinotekoisesti edullisen tarjoushinnan valittajalle tuoman kilpailuedun. Hankintayksikkö on lisännyt valittajan tarjoushintaan 39.364 euroa ja vähentänyt voittaneen tarjoajan tarjoushinnasta 275.441 euroa, muuttaen näin tarjouksia arvioidessaan tarjoajien tarjouksissaan esittämiä hintoja 314.805 euroa voittaneen tarjoajan hyväksi ja valittajan vahingoksi. Lähtökohtaisesti virheellinen ja syrjivä laatuvertailu on sijoitettu hintavertailuun tavalla, joka on muuttanut yritysten paremmuusjärjestyksen päinvastaiseksi siitä mikä se olisi ollut, jos vertailussa olisi käytetty todellisia tarjoushintoja ja syrjimätöntä laatuvertailua. Mikäli hintavertailu olisi tehty todellisilla tarjoushinnoilla, olisi tarjousten paremmuusjärjestys ollut päinvastainen ja valittaja olisi voittanut kilpailun, jos siinä olisivat olleet mukana vain valittaja ja voittanut tarjoaja.

Hankintayksikön suorittama todellisten tarjoushintojen manipulointi hankintalain mukaisessa tarjouskilpailussa on räikeä menettelyvirhe. Vaikka hintamanipulaatio olisikin yleisesti käytössä, ei tämä tee menettelystä hankintasäännösten mukaista. Myöskään se, että halvimman tarjoushinnan muodostaman hintaedun leikkaus on ilmoitettu tarjouspyynnössä, ei tee menettelystä sallittua. Hankintayksiköllä ei ole oikeutta muuttaa tarjoajien ilmoittamia tarjoushintoja sillä tavoin, että muutoksella vaikutetaan siihen järjestykseen mikä hinnoilla olisi, jos tarjousvertailu olisi toteutettu alkuperäisillä todellisilla tarjoushinnoilla eikä syrjivästi toteutettua laatuarviointia olisi sisällytetty vertailuhintoihin.

Tarjousten laadun arvioinnin osalta tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu, millä perusteella tarjoukset pisteytetään yksittäisten laatutekijöiden osalta. Tarjouspyyntö on siten ollut epäselvä. Tarjousten arvioinnissa on myös käytetty alakriteerejä, joita ei ole tarjouspyyntövaiheessa ilmoitettu. Tarjoajilla on oikeuskäytännön mukaan kuitenkin oltava ennen tarjousten tekemistä tieto siitä, millä kaikilla perusteilla tarjouksia arvioidaan. Tarjousten laadun ja sen osatekijöiden sisältö ja pisteiden antamisperusteet olisi tullut selvittää tarjoajille etukäteen. Laatupisteytyksen laaja skaala ja pisteiden myöntämisperusteiden ilmoittamatta jättäminen ovat mahdollistaneet hankintayksikölle lähes rajattoman valinnanmahdollisuuden tarjousten arvioinnissa.

Tarjousten vertailu laadullisten tekijöiden osalta on suoritettu virheellisesti. Ensinnäkin kyseessä olevan tiehankkeen aikaisempaa yleissuunnitelmavaihetta on arvioitu tarjousten käsittelyssä voittanutta tarjoajaa suosivasti, koska tämän esittämän tiesuunnittelijan ansioksi on mainittu toiminta yleissuunnitelmavaiheen projektipäällikkönä. Eri moottoritiehankkeista saadun kokemuksen tulee olla arvioinnissa yhdenvertaista. Sillä seikalla, että voittanut tarjoaja on laatinut kyseisen tiehankkeen yleissuunnitelman, ei saa tarjouksia tässä kilpailutuksessa arvioitaessa olla merkitystä muiden tarjoajien vahingoksi kohdetta tai menetelmiä koskevan tietämyksen osalta.

Toiseksi valittaja on omassa tarjouksessaan esittänyt vesilain mukaisten lupien hakemisen, kiinteistöjärjestelyt ja yhteistyön maanmittauslaitoksen kanssa sekä laadunvarmistuksen organisoinnin. Laadunvarmistuksen käytännön toimet eivät juurikaan poikkea toisistaan, vaikka voittanut tarjoaja on kirjoittanut asiasta laajemmin, eikä peruste tarjousten kolmen pisteen erolle tältä osin ilmene hankintapäätöksestä.

Kolmanneksi vuoropuhelun arviointi on ollut syrjivää piste-eron ollessa seitsemän pistettä. On täysin perusteetonta väittää, että aikaisempien kontaktien puuttuminen voisi aiheuttaa ristiriitoja maanomistajien kanssa. Arvioinnissa on sivuutettu lukuisia valittajan esittämiä vuoropuheluun liittyviä seikkoja, kuten mediayhteistyö sekä jatkuva palautteen kerääminen ja seuranta.

Tarjoajien kokemuksella E18-teiden tai elinkaarimallilla toteutettujen teiden suunnittelusta ei ole merkitystä hankinnan kohteena olevan suunnittelutyön ja suunnittelijoiden ammattitaidon arvioinnissa. Suunniteltava kohde ei moottoritienä ole haasteellinen, vaan pikemminkin normaali tai helppo suunnittelukohde, eikä se tässä suhteessa eroa valittajan referensseinään esittämistä kohteista.

Hankintapäätöksessä ei ole hankintasäännösten edellyttämällä tarkkuudella selvitetty, mitä vertailuperusteiden alakriteereitä tarjousten arvioinnissa on käytetty, millä perusteilla tarjoukset on pisteytetty ja mihin niiden piste-erot tarkalleen perustuvat. Piste-erot ovat osin erittäin suuret, mutta pisteytyksen sanallisesta kuvauksesta ei ole lainkaan pääteltävissä tämän perusteita.

Vastine

Hankintayksikkö on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan hankintayksikön arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 16.284 eurolla korkoineen.

Hankintayksikön tarjousten vertailussa käyttämä menetelmä ei ole miltään osin ristiriidassa lainsäädännön tai oikeuskäytännön kanssa. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu tarjousten vertailuperusteet ja niiden painotukset hankintasäännösten mukaisesti. Tarjousten arviointi ja vertailu on tehty tasapuolisesti ja syrjimättömästi tarjouspyynnössä kuvatulla tavalla ja hankintapäätös on perusteltu hankintasäännösten mukaisesti.

Parhaan tarjouksen määrittämismenetelmä on ilmoitettu tarjouspyynnön liitteenä olleessa asiakirjassa ”Suunnittelijan valinta SUVA-HE28102009 28.10.2009/15.4.2011”. Hankintayksikkö on toiminut tarkasti tarjouspyynnössä kuvatun menettelyn mukaisesti. Kokonaistaloudellista edullisuutta parhaan tarjouksen valintaperusteena käytettäessä hankintayksikön on mitattava sekä laatua että hintaa. Nämä kaksi asiaa on voitava laskea yhteen. Tapoja on käytännössä kaksi: hinnan muuttaminen pisteiksi ja laadun muuttaminen hinnaksi. Nyt kyseessä olevassa hankintamenettelyssä laatu on muutettu hinnaksi niin kutsutulla SUVA-menetelmällä, jossa tarjoushinnan lisäksi otetaan huomioon odotettavissa oleva suunnittelutyön ja lopputuotteen laatu. Menettely ja siinä käytetyt etukäteen valitut muuntokertoimet on kuvattu tarkasti tarjouspyynnössä.

SUVA-menetelmää käytettäessä laadulliset tekijät arvioidaan yleensä suunnittelutyöhön osallistuvan henkilöstön kokemuksen, suunnittelutyön sisällön ja työn suorittamisen kuvauksen perusteella. Laatutekijöiden arvioinnin tulos muunnetaan euromääräiseksi laatuhyvitykseksi käyttäen tehtävän vaativuuden perusteella valittua kerrointa. Tarjousten vertailuhinnat saadaan alentamalla laadullisesti parhaimpien tarjousten tarjoushintaa laatuhyvityksen määrällä.

Valittajan väite tarjoushintojen manipuloinnista on perusteeton. Hankintayksikön tavoitteena on ollut saada palveluntuottajaksi hinta-laatusuhteeltaan parhaan tarjouksen tekijä sekä laadullisten tekijöiden merkitystä lisäämällä välttää kilpailun kuihtuminen pelkäksi hintakilpailuksi.

Suunnittelutehtävässä on siihen käytettävän henkilötyön riittävää määrää pidettävä laadukkaan työn perusedellytyksenä suunnittelijoiden taidon ja kokemuksen ohella. Työmäärän liiallinen vähentäminen on aina uhka laadun suhteen. Käyttämällä menettelyä, jossa alhaisen tarjoushinnan hintaetua leikataan, on pyritty ehkäisemään suunnittelutyön laadun kustannuksella tapahtuvaa työmäärän liiallista minimoimista kilpailukeinona. Kaikissa hintaetua leikkaavissa vertailumenettelyissä tarjouksen hinnan käsittely riippuu muiden tarjousten hinnoista. Muutoin tilaaja joutuisi itse etukäteen määrittämään tarvittavat tunnusluvut, mikä puolestaan ohjaisi tarjottavia hintoja. Menettely on sekä tilaajan että työn tekemisestä vastaavien konsulttien etujen mukaista eikä se ole miltään osin ristiriidassa oikeuskäytännön kanssa.

Tarjousten laadun arviointi on suoritettu arvioimalla tarjouksissa hankkeeseen osoitetut henkilöresurssit ja suunnittelutyön suorittamistapa. Tarjouspyynnössä on kuvattu yhteensä kuusi laadullista tekijää, jotka on edelleen jaettu lukuisiin alakohtiin ja joille kullekin on määritetty osuus laadun yhteisarvosanasta. Henkilöresurssien osalta on arvioitu erikseen projektin johtamisesta ja hallinnoinnista vastaavat henkilöt, eri tekniikka-alojen vastuuhenkilöt sekä erikoisalojen vastuuhenkilöt. Suunnittelutyön suorittamisen osalta on arvioitu tarjouksessa kuvatun tehtävän käsittelyä ja aikataulutusta, suunnittelutyön organisointia ja laadunvarmistusta sekä sidosryhmäyhteistyötä ja vuorovaikutteisuutta.

Laatuhyvityksen laskemisessa käytetään perushintaa, joka kuvaa alinta normaaliksi katsottavaa tarjoushintaa ja joka lasketaan alimpien tarjoushintojen keskiarvona. Nyt kyseessä olevassa hankintamenettelyssä perushinta on laskettu kahden alimman tarjoushinnan keskiarvona, jota on vielä pienennetty kertoimella 0,95 sen saattamiseksi lähemmäs alempaa tarjoushintaa.

Tarjouksen laatuhyvitys lasketaan osuutena perushinnasta kertomalla se kyseisen tarjouksen suhteellisella laatuarvosanalla sekä laatuhyvityskertoimella. Laatuhyvityskerroin kuvaa suunnittelijan mahdollisuuksia vaikuttaa lopputuotteen laatuun ja se valitaan etukäteen tehtävän koon ja vaativuuden perusteella. Nyt kyseessä olevassa hankintamenettelyssä kertoimeksi on valittu 0,2, joka rajaa suurimman laatuhyvityksen 20 prosenttiin perushinnasta.

Tarjousten vertailuhinnat on määritetty vähentämällä tarjoushinnasta tai muunnetusta tarjoushinnasta edellä mainittu laatuhyvitys. Perushinnan ylittävien tarjousten osalta tarjoushintana käytetään tarjottua hintaa. Perushinnan alittavien tarjousten osalta tarjoukselle määritetään muunnettu tarjoushinta. Menettely ei muuta tarjousten keskinäistä halvemmuusjärjestystä. Muunnettua tarjoushintaa käyttämällä pyritään hintaetua leikkaamalla siihen, ettei työn laatua huononneta hinnan alentamiseksi.

Nyt kyseessä olevassa hankintamenettelyssä halvimmalle tarjoukselle on laskettu muunnettu tarjoushinta, joka on ollut 95 prosenttia perushinnasta lisättynä 5 prosentilla tarjotusta hinnasta. Valittajan tarjoama hinta on ollut 1.330.346 euroa ja sen tarjouksen muunnettu tarjoushinta 1.374.861 euroa. Voittaneen tarjoajan tarjoamaa hintaa ei ole muunnettu.

Tarjousten vertailuhinnat ovat muodostuneet edellä selostetulla tavalla siten, että joko tarjoushinnasta tai muunnetusta tarjoushinnasta on vähennetty laatuhyvitys.

Tarjousten vertailussa voittanut tarjoaja ei ole saanut lisäpisteitä siitä, että työyhteenliittymän toinen jäsen on laatinut hankkeen yleissuunnitelman. Voittanut tarjoaja on toisaalta tinkinyt vuoropuhelun määrästä ja menetelmistä tarjouspyynnössä edellytettyyn tasoon nähden, minkä johdosta sen tarjous on saanut alhaisen pistemäärän tältä osin. Voittanut tarjoaja ei myöskään ole tarjouksessaan ottanut huomioon ”Vihreä moottoritie” -hankkeen liityntää tiesuunnitteluun.

Moottoritien rakentamisessa on varauduttu käyttämään elinkaarimallia, joka perustuu yksityisen ja julkisen sektorin kumppanuuteen muun muassa rahoituksen järjestämisessä. Elinkaarimallin käyttö edellyttää hankintayksikön vastaavasta hankkeesta saaman kokemuksen mukaan myös tiesuunnitelmavaiheessa suunnittelijalta myös muihin moottoritiehankkeisiin nähden tavanomaista enemmän osaamista prosessin ja tien rakentamisen vapausasteiden suunnittelun osalta.

Nyt kyseessä olevassa hankkeessa on korostettu erityisesti kokemusta tiesuunnitelman laatimisesta. Tehtävän haastavuudesta johtuen tarjoajien kokemuksen arvioinnissa on painotettu täsmälleen vastaavan tyyppisissä hankkeissa saatua kokemusta. Tarjouspyynnön mukaisesti henkilöresurssien osalta on arvioitu ensisijaisesti tiesuunnitelman laatimisessa mukana oloa vastaavassa hankkeessa ja tehtävässä. Tällä on tarkoitettu suuren moottoritiehankkeen, mutta ei välttämättä E18-tien tai Suomeen rakennetun moottoritien, tiesuunnitelman tuottaneen ja laatineen suunnittelutoimiston palveluksessa oloa esitettyä vastaavassa tehtävässä. Henkilöiden kykyjen arviointiin ei siten ole vaikuttanut se, onko kokemus E18-tieltä vaan se, koskeeko se moottoritien tiesuunnitelman laatimista hankkeissa, joissa hankintamuotona on ollut elinkaarimalli tai suunnittele ja toteuta -malli.

Kuultavien lausunto

Sito Oy ja Ramboll Finland Oy ovat yhteisessä lausumassaan vaatineet, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan niiden arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 8.000 eurolla viivästyskorkoineen.

Suunnittelutoimeksiannoissa tarjousten laadun arviointi on perusteltua. Kokonaistaloudellisen edullisuuden käyttämistä parhaan tarjouksen valintaperusteena suunnittelutoimeksiantoja kilpailutettaessa kannatetaan koko alalla hyvin laajasti, koska sen katsotaan parantavan sekä suunnitteluprosessin että lopputuotteena olevan suunnitelman sisältöä. Kokonaistaloudellisen edullisuuden määrittelemiseksi on yhdistettävä laadullisia vertailutekijöitä ja hintaa jollakin menettelyllä. Kyseessä olevassa hankinnassa käytetty SUVA-menettely on ollut elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten ja liikenneviraston sekä niiden edeltäjän Tiehallinnon käytössä jo useita vuosia ja se on tuttu alalla toimiville yrityksille. Menettely ei ole sen keinotekoisempi kuin muutkaan hintaa ja laatutekijöitä yhdistävät menetelmät. Laatuhyvityksen määrityksessä käytetty kerroin 0,2 on maltillinen ja voisi perustellusti olla suurempikin tämän tyyppisessä toimeksiannossa.

Tarjousten valintamenettely on tarjouspyynnössä kuvattu keskimääräistä selkeämmin ja kaikki arvioitavat laatutekijät painoarvoineen on ilmoitettu. Myös pisteytyksen skaalaus ja tarkkuus on kuvattu tarjouspyyntöasiakirjassa korostusta käyttäen. Tarjousten pisteytysmenettely ja sen soveltaminen on siten esitetty tarjouspyynnössä yksiselitteisesti. Lisäksi hankintayksikkö on tarjouspyynnössä kuvannut kaksivaiheisen tarjousten arviointiprosessin kulun. Tarjousten kaikkien laadullisten tekijöiden on ilmoitettu tulevan arvioitaviksi prosessin ensimmäisessä vaiheessa ennen tarjousten hintaosien avaamista, mikä on tarjoajien oikeusturvan ja menettelyn läpinäkyvyyden kannalta keskeistä. Koska tilaaja ei tiedä hintoja, laatuarviointi tehdään vain tarjousten laatutietojen pohjalta.

Hankintapäätös sekä sen liitteenä olleet tarjousten pisteytyksen sanalliset perustelut ja SUVA-laskentataulukko ovat selkeät ja alan käytäntöön verrattuna harvinaisen laajat, tarkat ja perustellut.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Sovellettavat säännökset

Julkisista hankinnoista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 41 §:n 1 momentin 7 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä kokonaistaloudellista edullisuutta tarjouksen vertailuperusteet ja niiden suhteellinen painotus tai kohtuullinen vaihteluväli taikka poikkeuksellisissa tapauksissa vertailuperusteiden tärkeysjärjestys. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa on oltava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjousten tekemisessä.

Hankintalain 62 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin hankinnan kohteeseen liittyvien vertailuperusteiden mukaan, tai se, joka on hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen vertailuperusteina voidaan käyttää esimerkiksi laatua, hintaa, teknisiä ansioita, esteettisiä ja toiminnallisia ominaisuuksia, ympäristöystävällisyyttä, käyttökustannuksia, kustannustehokkuutta, myynnin jälkeistä palvelua ja teknistä tukea, huoltopalveluja, toimituspäivää tai toimitus- tai toteutusaikaa taikka elinkaarikustannuksia. Pykälän 2 momentin mukaan käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden suhteellinen painotus on ilmoitettava hankintailmoituksessa tai tarjouspyyntöasiakirjoissa.

Tarjouspyyntö ja hankintapäätös

Hankintayksikkö on pyytänyt tarjouksia tiesuunnitelman laatimisesta koskien valtatien 7 (E18) moottoritieksi rakentamista välillä Hamina–Vaalimaa. Tarjouspyynnön mukaan tiesuunnitelman sisältökokonaisuus käsittää tiesuunnitelmaan sisältyvien Tiesuunnitelmakansion sisällysluettelon mukaisten A, B, C ja D -osien alustavan asiakirja- ja suunnitelmapiirustusluettelon laatimisen sekä tiesuunnitelmaselostuksen sisällysluettelon määrityksen.

Tarjouspyynnön mukaan suunnittelijaksi valitaan kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen tehnyt tarjoaja. Tarjousten arvioinnissa otetaan huomioon suunnittelulta ja suunnitelmalta odotettavissa oleva laatu sekä tarjoushinta. Tarjoushintana eli niin sanotun SUVA-ohjeen perushintana käytetään suunnittelutyön tavoitepalkkion (osa A) ja aikapalkkion (osa B), siltojen tarkastusten kokonaishinnan (osa C), maastotietojen käsittelyn kokonaishinnan (osa D) ja melumittausten kokonaishinnan (osa E) yhteenlaskettua kokonaissummaa. Perushintaan ei sisällytetä suunnittelutyön (osat A ja B) kuluja.

Suunnittelijan valinnassa käytettävää menettelyä on kuvattu tarjouspyyntöasiakirjoihin sisältyneessä, hankekohtaisilla määrityksillä tarkennetussa asiakirjassa ”Suunnittelijan valinta SUVA-HE28102009 28.10.2009/15.4.2011”. Tuon asiakirjan mukaan edullisin tarjous on vertailuhinnaltaan alin tarjous. Tarjouksen vertailuhinta saadaan vähentämällä vertailussa käytettävästä muunnetusta tarjoushinnasta tarjouksen laadulliset ominaisuudet huomioon ottava laatuhyvitys. Asiakirjassa on kuvattu miten laadullisia tekijöitä arvioidaan, miten tarjoushintojen perusteella määritetään perushinta, miten tarjoushinnoista lasketaan perushintaa käyttäen muunnetut tarjoushinnat tarjouksen alhaisen tarjoushinnan vaikutuksen huomioon ottamiseksi ja miten tarjouksille lasketaan vertailuhinta.

Hankintayksikkö on muutoksenhaun kohteena olevalla hankintapäätöksellään valinnut kolmesta saamastaan tarjouksesta Sito Oy:n ja Ramboll Finland Oy:n muodostaman työyhteenliittymän tarjouksen kokonaistaloudellisesti edullisimpana. Hankintapäätökseen sisältyy taulukko, jossa on esitetty tarjoajittain tarjoushinta euroina, tarjoukselle annetut laatupisteet ja laatusija, vertailuhinta ja tarjouksen kokonaissija. Hankintapäätöksen liitteenä on 13.6.2011 päivätty tarjousten laadullisen arvioinnin ja sen perustelut sisältävä asiakirja ”Tarjousten arviointi ja suunnittelijan valintakokous: Suunnittelijan laatuarviointi”. Tässä asiakirjassa on tarjoajittain esitetty kunkin tarjouspyynnössä ilmoitetun vertailuperusteen ja sen alakohdan osalta arvioinnissa huomioon otetut seikat sekä tarjoukselle annetut pisteet.

Hankintapäätöksen mukaan voittaneen tarjoajan tarjous on ollut sekä kokonaissijaltaan että laatusijaltaan ensimmäinen ja valittajan tarjous toinen. Voittaneen tarjoajan tarjouksen tarjoushinta on ollut 1.599.876 euroa, tarjouksen saamat laatupisteet 8,750 ja vertailuhinta 1.324.435 euroa. Valittajan tarjouksen tarjoushinta on puolestaan ollut 1.330.346 euroa, tarjouksen saamat laatupisteet 4,926 ja vertailuhinta 1.363.799 euroa.

Tarjousten vertailuhinnan määrittäminen

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti käyttäessään tarjousten hinta- ja laatupisteiden yhdistämisessä menetelmää, joka on muuttanut tarjoushintoja ja niiden paremmuusjärjestyksen keinotekoisesti valittajan vahingoksi.

Hankintayksikkö on tarjouspyynnön liitteenä olevassa edellä mainitussa asiakirjassa ”Suunnittelijan valinta SUVA-HE28102009 28.10.2009/15.4.2011” kuvannut yksityiskohtaisesti sen menetelmän, jota käyttäen hankintayksikkö saattaa vertailukelpoisiksi ja yhdistelee toisaalta hinnan ja toisaalta muiden tarjousten vertailuperusteiksi ilmoitettujen seikkojen osalta tarjouksista tehdyt arviot. Tämä niin sanottu SUVA-menetelmä perustuu laadullisille arviointiperusteille annettujen pisteiden muuntamiseen hinnaksi niin, että tarjouksia voidaan verrata toisiinsa. Menetelmässä lähtökohtana on tarjoajan tarjoama hinta sellaisenaan.

Hankintayksikkö on sanottua menetelmää käyttäen arvioinut tarjouksia tarjouspyynnössä kuvattujen yhteensä kuuden laadullisen tekijän ja niiden alatekijöiden osalta. Arvioitujen eri laatutekijöiden arvosanoista on laskettu ilmoitetuilla painokertoimilla kullekin tarjoukselle kokonaislaatuarvosana. Kokonaislaatuarvosanojen avulla kullekin tarjoukselle on laskettu myös suhteellinen laatuarvosana, joka on kuvannut sen laadullista tasoa suhteessa kaikkiin muihin tarjouksiin. Suhteellista laatuarvosanaa on käytetty kunkin tarjouksen laatuhyvityksen määrittämiseen.

Laatutekijöiden arvioinnin tulos on muunnettu euromääräiseksi laatuhyvitykseksi. Tarjouksen laatuhyvitys on laskettu osuutena perushinnasta kertomalla se kyseisen tarjouksen suhteellisella laatuarvosanalla sekä tehtävän vaativuuden perusteella valitulla laatuhyvityskertoimella. Laatuhyvityksen laskemisessa käytetty perushinta on kuvannut alinta normaaliksi katsottua tarjoushintaa ja se on laskettu kahden alimman tarjoushinnan keskiarvona, jota on vielä pienennetty kertoimella 0,95 sen saattamiseksi lähemmäs alempaa tarjoushintaa.

Tarjousten vertailuhinnat on määritetty vähentämällä tarjoushinnasta tai muunnetusta tarjoushinnasta edellä mainittu laatuhyvitys. Perushinnan ylittävien tarjousten osalta tarjoushintana on käytetty tarjottua hintaa. Perushinnan alittavien tarjousten osalta tarjoukselle on määritetty muunnettu tarjoushinta.

Halvimmalle tarjoukselle on laskettu muunnettu tarjoushinta, joka on ollut 95 prosenttia perushinnasta lisättynä 5 prosentilla tarjotusta hinnasta. Valittajan tarjoama hinta on ollut 1.330.346 euroa ja sen tarjouksen muunnettu tarjoushinta 1.374.861 euroa. Voittaneen tarjoajan tarjoamaa hintaa ei ole muunnettu.

Tarjousten vertailuhinnat ovat muodostuneet siten, että joko tarjoushinnasta tai muunnetusta tarjoushinnasta on vähennetty laatuhyvitys.

Tarjouspyynnössä ilmoitettua menetelmää käytettäessä tarjoushintojen arvioinnissa huomioon otettavaa hajontaa pienennetään hinnaltaan tietyllä tavalla määritettyä raja-arvoa alhaisempien tarjousten hintaa laskennallisesti muuttamalla. Tämä laskennallinen muutos ei poista kokonaan hinnan vaikutusta kyseisen tarjouksen saamaan kokonaisarvioon ja sijoitukseen tarjousten paremmuusjärjestyksessä eikä se myöskään johda hinnaltaan halvimman tarjouksen automaattiseen hylätyksi tulemiseen. Menetelmää sovellettaessa tarjoajien tarjoamien hintojen keskinäinen järjestys ei myöskään voi muuttua.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa tarjousten vertailussa sovellettavien kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden määrittämisessä. Tarjousten valintaan vaikuttavat seikat on kuvattava tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun periaate edellyttää, että tarjoajilla on etukäteen tieto siitä, millä perusteilla parhaan tarjouksen valinta tehdään.

Hankintalaissa ei ole säännöksiä siitä, miten tarjousten arviointiperusteet tulee painottaa ja pisteyttää. Hankintayksiköllä on siten harkintavalta myös sen suhteen, miten se määrittää tehtäväksi luonteeltaan erilaisten vertailuperusteiden, kuten hinnan ja ammattitaidon, osalta tehtyjen arvioiden vertailukelpoisiksi saattamisen ja yhdistelyn. Edellä mainittu tasapuolisen kohtelun periaate edellyttää, että tämä menettely saatetaan tarjoajien tietoon etukäteen siinä määrin kuin se voi vaikuttaa tarjousten sisältöön.

Edellä mainituilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnössä tarjousten vertailussa käytettäväksi ilmoitetun ja tarkasti kuvatun menetelmän käyttäminen ei ole ollut syrjivää tai tarjoajia epätasapuolisesti kohtelevaa. Hankintayksikkö ei siten ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti määritellessään tarjouspyynnössä tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailumenetelmän edellä kuvatulla tavalla.

Tarjousten laadullisten tekijöiden ilmoittaminen ja arviointi

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu niitä perusteita, joilla tarjoukset pisteytetään yksittäisten laatutekijöiden osalta. Valittaja on lisäksi esittänyt, että tarjousten vertailu on suoritettu virheellisesti E18-tiehankkeista, elinkaarihankkeista ja Hamina–Vaalimaa -hankkeen yleissuunnitelman laatimisesta saadun kokemuksen sekä laadunvarmistuksen organisoinnin ja vuoropuhelun arvioinnin osalta.

Tarjouspyynnön liitteessä ”Suunnittelijan valinta SUVA-HE28102009 28.10.2009/15.4.2011” on laadullisten tekijöiden arvioinnin osalta ilmoitettu muun ohella seuraavaa:

”Tarjoukset arvioidaan ja pisteytetään jäljempänä mainittujen laadullisten tekijöiden suhteen sen perusteella, missä määrin tarjotut palvelun ominaisuudet lisäävät laadukkaan toiminnan ja tuloksen todennäköisyyttä sekä vertaamalla tarjouksia tässä suhteessa keskenään.

Kullekin laatutekijälle annetaan laatupisteet asteikolla 1–10 ja pisteytys tehdään 0,5 pisteen välein. Perustason eli vähimmäisvaatimustason täyttymisestä saa arvosanan 5.

Eri tekijöiden arvosanat yhdistetään laadun yhteisarvosanaksi kertomalla ne laadun sisäisillä painokertoimilla ja laskemalla yhteen.

– – –

Arvioitavat laadulliset tekijät ja niiden suhteelliset osuudet laadun yhteisarvosanasta ovat:

1. Projektipäällikön ja varahenkilön sekä projektisihteerin sopivuus kokemukseltaan ja referensseiltään 20 %

projektipäällikkö 70 %

– projektipäällikön varahenkilö 20 %

– projektisihteeri 10 %

2. Tekniikka/Toimialojen vastuuhenkilöiden sopivuus kokemukseltaan ja referensseiltään 15 % (kuhunkin kohtaan vain yksi henkilö)

– tiensuunnittelu (tiesuunnittelu, liikennesuunnittelu, tieraken-

teet, liikenteen hallinta (kiinteä ja muuttuva liikenteenohjaus sekä työnaikaiset liikennejärjestelyt), rakentamiskustannusten hallinta, riskien hallinta, vuoropuhelu ja tiedottaminen ja laadunvarmistus) 45 %

– ympäristösuunnittelu (melu/arkkitehtuuri/maisemasuunnittelu /ympäristövaikutukset/ympäristöselvitykset/istutussuunnit-

telu) 20 %

– geotekniikka (tierakenteet/pohjavesi/maaperä/kallio/maasto-

työt) 15 %

– silta- ja taitorakenteet (sillat/tunneli/meluesteet/taitoraken-

teet) 20 %

3. Erikoisalueistaan vastaavien pääsuunnittelijoiden sopivuus kokemukseltaan ja referensseiltään 15 %

– tiensuunnittelu (tiesuunnittelu, tierakenteet, liikennesuunnit-

telu, rakentamiskustannusten hallinta, riskien hallinta) 35 %

– ympäristösuunnittelu (melu/arkkitehtuuri/maisemasuunnittelu /ympäristövaikutukset/ympäristöselvitykset/istutussuunnit-

telu) 25 %

– silta- ja taitorakenteet (sillat/tunneli/meluesteet), geotekniikka (tierakenteet/pohjavesi/maaperä/kallio/maasto-

töiden ohjelmointi) 30 %

– muu henkilöstö (tievalaistus, liikenteen hallinta (kiinteä ja muuttuva liikenteenohjaus sekä työnaikaiset liikenne-

järjestelyt), vuoropuhelu ja tiedottaminen, visualisointi jne.) 10 %

4. Tehtävän käsittely ja aikataulutus 25 %

– projektisuunnitelma ja projektisuunnitelman tiivistelmä 60 %

– aikataulu 20 %

– rakentamiskustannusten hallinta ja riskien hallinta 20 %

5. Suunnittelutyön organisointi ja laadunvarmistus 10 %

– työn organisointi ja varahenkilöjärjestelmä 40 %

– hankekohtainen laatusuunnitelma ja laatusuunnitelman tiivis-

telmä 30 %

– laadunvarmistuksen toimintatavat ja menetelmät 30 %

6. Sidosryhmäyhteistyön ja vuorovaikutteisuuden toteutus 15 %

– projektin sisäinen yhteistyö (projektin sisäinen toiminta / johtoryhmä/työryhmät / projektinhallintaryhmä/sivu- ja ali-

konsultit) 25 %

– tilaajan ja konsultin yhteistyö ulkopuolisten sidosryhmien kanssa (hankeryhmä / viranomaiset / luottamusmiehet / sivu-

konsultit / muut päättäjät ja vaikuttajat) 25 %

– vuoropuhelu (kuntalaiset/maanomistajat/kansalaiset/yrittäjät jne.) 25 %

– yhteistyön ja vuoropuhelun menetelmät ja toimintatavat

25 %”.

Tarjouspyynnössä on edellä kuvatulla tavalla ilmoitettu tarjousten laadullisten tekijöiden vertailuperusteina käytettävät seikat ja niiden suhteellinen painoarvo sekä näitä seikkoja pisteytettäessä arvioitavat seikat ja niiden suhteellinen painotus hankintasäännösten edellyttämällä tavalla. Näin on menetelty myös tarjoajayritysten henkilöstön ammattitaito ja kokemus tarjousten vertailutekijäksi määritettäessä. Markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt virheellisesti tarjousten vertailussa arvioitavia seikkoja määrittäessään.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että tiesuunnitelman laatimisessa tulee ottaa huomioon ”tämänhetkinen käsitys siitä, että hanke toteutetaan elinkaarimallilla”. Asiassa moottoritien suunnittelusta sekä aiemman moottoritierakentamisen alueellisesta ja ajallisesta jakautumisesta esitetty selvitys huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole käyttänyt tarjousten vertailussa tarjoajien kokemusta arvioidessaan tarjoajia epätasapuolisesti kohtelevia perusteita painottaessaan avainhenkilöiden kokemusta moottoritiehankkeista ja elinkaarimallista hankintamuotona.

Hankintapäätöksen mukaan voittaneen tarjoajan tarjous on ollut laatusijaltaan ensimmäinen ja valittajan tarjous toinen. Voittaneen tarjoajan tarjoukselle on annettu 8,750 laatupistettä ja valittajan tarjoukselle 4,926 laatupistettä. Tarjousten vertailu on suoritettu käyttäen kaikkia tarjouspyynnössä ilmoitettuja laadullisia tekijöitä ja hankintapäätöksestä ilmenevät ne perusteet, joilla tarjousten vertailu on tehty.

Vertailuperusteen ”Sidosryhmäyhteistyön ja vuorovaikutteisuuden toteutus” vuoropuhelua koskevan alakohdan osalta valittajan tarjous on saanut 3 pistettä ja voittaneen tarjoajan tarjous 10 pistettä. Markkinaoikeus toteaa, että myös tältä osin perusteet tarjousten piste-erolle ilmenevät edellä mainitusta hankintapäätöksen liitteestä, jossa esitetään muun ohella valittajan menettelyjen ja toimintatapojen olevan osittain puutteellisia ja vuoropuhelun määrän hankkeen kokoon nähden liian pienen. Liitteessä on lueteltu sekä valittajan että voittaneen tarjoajan esittämät toimenpiteet tältä osin. Markkinaoikeus katsoo hankintayksikön edellä mainitun johtopäätöksen ja sen mukaisen tarjousten pisteytyksen toimenpideluetteloiden pohjalta perustelluksi. Hankintayksikkö ei siten ole tarjouksia tämänkään seikan osalta vertaillessaan menetellyt epätasapuolisesti tai syrjivästi.

Johtopäätös

Edellä lausutun perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassa julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö ja kuultavat joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön ja kuultavien oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

Markkinaoikeus katsoo asian laatuun ja laajuuteen nähden tarpeellisista toimenpiteistä aiheutuneiden hankintayksikön oikeudenkäyntikulujen kohtuulliseksi määräksi 8.000 euroa. Markkinaoikeuden pyynnöstä asiassa lausunnon antaneiden kuultavien oikeudenkäyntikulujen kohtuulliseksi määräksi markkinaoikeus katsoo 3.000 euroa.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa A-Insinöörit Suunnittelu Oy:n korvaamaan Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen oikeudenkäyntikulut 8.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän markkinaoikeuden päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus velvoittaa A-Insinöörit Suunnittelu Oy:n korvaamaan Sito Oy:n ja Ramboll Finland Oy:n yhteiset oikeudenkäyntikulut 3.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän markkinaoikeuden päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Anne Ekblom-Wörlund, Ville Parkkari ja Tapio Erme.