Market Court dismisses procurement bid complaint but orders school to pay legal costs due to procedural error.

ASIAN TAUSTA

Oulun normaalikoulu (jäljempänä myös hankintayksikkö) on pyytänyt kansallisella hankintailmoituksella tarjouksia muuttuva oppimaisema -verkkopalvelun julkaisualustan suunnittelusta ja toteutuksesta.

Hankinnan sopimuskaudeksi tarjouspyynnössä on ilmoitettu neljä vuotta.

Oulun normaalikoulu on muutoksenhaun kohteena olevalla päätöksellään valinnut palvelun toimittajaksi Verkkoasema Oy:n.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 60.000-100.000 euroa.

Hankintasopimus hankintayksikön ja Verkkoasema Oy:n kanssa on tehty 28.1.2011.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Toissijaisesti valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 35.436 euroa. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.808 eurolla korkoineen.

Perusteet

Tarjouspyynnön mukaan tarjouksessa esiteltyjen toimintatapojen ja projektisuunnitelman soveltuminen tarjouspyynnön luvuissa 2.1 ja 3 kuvattuihin hankintayksikön vaatimuksiin tullaan pisteyttämään tarjouspyynnön luvussa 5 kuvattujen kohtien 4–6 mukaisesti. Pisteytyksen osatekijänä olleiden erityisvaatimusten määrittelyn osalta hankintayksiköltä on hankintamenettelyn aikana tiedusteltu, mitkä liitteen 1 vaatimuksista ovat erityisvaatimuksia. Hankintayksikön vastauskoosteesta ilmenevin tavoin erityisvaatimuksia ovat olleet vaatimusmäärittelyn sivulla 10 mainitut asiakaskohtaiset toiminnallisuudet.

Valittaja on saanut erityisvaatimukset-kohdan osalta 4 pistettä. Kaikki muut tarjoajat ovat saaneet kyseisestä kohdasta täydet 5 pistettä. Hankintapäätöksen perusteluissa on valittajan tarjouksen osalta todettu, että ”Vastaavuus erityisvaatimuksiin tulee esille joissain kohdissa, mutta näitä ei ole käsitelty erikseen”. Hankintapäätöksessä ei kuitenkaan ole tältä osin perusteltu yhden pisteen vähentämistä. Valittajan tarjouksen liitteessä 5 on todettu yksiselitteisesti, että kaikki tarjouspyynnössä vaaditut erityisvaatimukset ovat toteutuneet tarjotussa ratkaisussa ja että kaikki vaatimukset sisältyvät tarjoukseen.

Mikäli valittaja olisi saanut erityisvaatimuksien pisteytyksestä sille tarjouspyynnön mukaisen pisteytyksen perusteella kuuluvat 5 pistettä, olisi tarjouspyynnön mukaisen pisteytysosion 2 yhteispistemäärä ollut valittajan osalta 13 pistettä ja painoarvotettu pistemäärä osion 2 osalta 17,33 pistettä. Tämä olisi nostanut valittajan tarjouksen kokonaispistemäärää 1,33 pisteellä, jolloin valittajan tarjouksen kokonaispistemäärä olisi ollut 91,51 pistettä. Valittajan tarjous olisi saanut suurimman pistemäärän ja se olisi siten tullut valituksi.

Valittajan edustajan ja hankintayksikön edustajan välillä 4.2.2011 käydyn puhelinkeskustelun perusteella on käynyt ilmi, että hankintayksikkö on vastaanottanut valittajan tarjouksen kahdessa erässä sähköpostilla, mutta epähuomiossa lähettänyt valinnasta vastanneelle valintakonsultille vain toisen erän. Tästä syystä valintaa tehtäessä konsultilla ei ole ollut käytössään oikeaa aineistoa päätöksen tekoon, mikä on johtanut valittajan tarjouksen virheelliseen arviointiin.

Hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti. Valittajan tarjous olisi tullut valituksi hankintasäännösten mukaisessa menettelyssä.

Virheellinen tarjousten vertailu on ollut seurausta hankintayksikön huolimattomasta menettelystä, mikä on otettava huomioon hyvitysmaksua korottavana tekijänä.

Vaikka valittaja on ilmoittanut harkitsevansa valituksen tekemistä asiassa, hankintayksikkö ei ole maininnut, että hankintasopimus on jo tehty ennen kuin hankintapäätös annettiin valittajalle tiedoksi. Siten valitus on niin sanottuja reaalikeinoja ja markkinaoikeuden väliaikaisia päätöksiä koskevien vaatimusten ja perusteluiden osalta turha. Hankintayksikön menettely tulee tältä osin ottaa huomioon sekä hyvitysmaksun että hakijan oikeudenkäyntikuluvaatimuksen määrää arvioitaessa.

Vastine

Hankintayksikkö on vaatinut, että valitus hylätään.

Tarjousten pisteytys ja arviointi on toteutettu tasapuolisesti käyttäen tarjouspyynnössä esitettyä pisteytystä. Pisteytyksessä tai itse hankintapäätöksessä ei ole ollut valittajan esittämiä virheellisyyksiä.

Vertailuperusteen 2 osalta alustavasta projektisuunnitelmasta, erityisvaatimuksista ja toimittajan tehtävistä on ollut mahdollisuus saada kustakin viisi pistettä.

Valittaja ei ole yksilöinyt tarjouksessaan selainvaatimuksia siinä laajuudessa kuin hankintayksikkö on esittänyt ja vaatinut. Edelleen valittaja ei ole yksilöinyt niitä päivitysversioita, joita hankintayksikkö on tarjouspyynnössään esittänyt, vaan päivitysversiot on tarjouksessa esitetty erityisen pintapuolisesti. Kyseisistä puutteista johtuen valittajan tarjouksen pisteytyksestä on ollut perusteltua pudottaa yksi piste, koska tarjouspyynnön vaatimusmäärittelyssä se on ollut vaatimuksena (”tulee toimia”).

Hankintayksiköllä on ollut perusteltu syy pudottaa valittajan tarjouksen saamia pisteitä vertailuperusteen 2 osalta yhdellä pisteellä. Pisteiden laskussa ja tarjousten arvioinnissa ei ole tapahtunut valittajan väittämää virhettä. Kaikkia tarjouksen jättäneitä tahoja on arvioitu yhdenvertaisesti.

Kyseessä oleva hankintamenettely on suoritettu virheettömästi. Tarjousten vertailu on suoritettu tasapuolisesti ja syrjimättömästi.

Vastaselitys

Valittaja on antamassaan vastaselityksessä esittänyt, että hankintayksikön vastineessa esitetty perustelu valittajan pistemäärän vähentämiselle vertailuperusteen 2 vaatimuskohdan ”erityisvaatimukset” osalta on koskenut selainvaatimuksia ja päivitysversioita. Hankintayksikkö on hankintamenettelyn kuluessa vastauksena sille esitettyyn kysymykseen ilmoittanut, että erityisvaatimukset ovat vaatimusmäärittelyn sivulla 10 mainitut asiakaskohtaiset toiminnallisuudet. Tarjouspyynnön liitteen 1 kohdassa ”asiakaskohtaiset toiminnallisuudet” ei ole mainittu selainvaatimuksia eikä päivitysversioita. Näin ollen valittajan saamat pisteet vaatimuskohdan ”erityisvaatimukset” osalta perustuvat virheelliseen tarjousten vertailuun. Virheettömässä menettelyssä valittajan olisi tullut saada kyseisen kohdan osalta täydet viisi pistettä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Valittaja on esittänyt, että sille olisi tullut antaa tarjousvertailussa vertailuperusteeseen 2 ”toimintatapojen ja projektisuunnitelman soveltuminen vaatimuksiin” sisältyvästä arviointiperusteesta ”erityisvaatimukset” neljän pisteen asemesta viisi pistettä, jolloin valittajan tarjous olisi voittanut tarjousvertailun.

Sovellettavat oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin.

Säännöksen esitöiden (HE 50/2006 vp s. 116) mukaan käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta, hankintayksikön tulee noudattaa ennalta ilmoitettuja vertailuperusteita.

Hankintalain 73 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Pykälän 2 momentin mukaan päätöksestä tai siihen liittyvistä asiakirjoista on käytävä ilmi ratkaisuun olennaisesti vaikuttaneet seikat, joita ovat ainakin ehdokkaan, tarjoajan tai tarjouksen hylkäämisen perusteet sekä ne perusteet, joilla hyväksyttyjen tarjousten vertailu on tehty.

Viimeksi mainitun säännöksen esitöistä (HE vp 190/2009 s. 47) käy ilmi, että hankintayksikön tulisi joko hankintapäätöksessä tai siihen liittyvissä muissa asiakirjoissa kertoa ratkaisuun vaikuttaneet seikat sellaisella tarkkuudella, että ehdokas tai tarjoaja voi päätöksen ja sen perustelujen nojalla arvioida, onko hankintamenettelyssä noudatettu lain velvoitteita. Tarjousvertailun osalta perustelut tulee esittää sellaisella tarkkuudella, että tarjoajalle käy ilmi oman tarjouksen sijoittuminen tarjouskilpailussa suhteessa muihin tarjouksiin. Tarjousvertailusta tulee selkeästi ilmetä kaikkien tarjousten osalta, miten niitä on arvioitu kunkin vertailuperusteen osalta. Tarjousvertailusta tulee esimerkiksi käydä ilmi, mihin konkreettisiin tarjouksista ilmenneisiin seikkoihin vertailu on kunkin vertailuperusteen osalta perustunut ja mihin tarjousten piste-erot perustuvat.

Tarjouspyyntö ja valittajan tarjous

Tarjouspyynnön kohdasta 2 ”Hankinnan kohde” ilmenevin tavoin hankinnan kohteena on ollut ”muuttuva oppimaisema -verkkopalvelun suunnittelu, toteutus, sovellusylläpito- ja jatkokehityspalvelut sekä käyttöpalvelut”.

Hankintailmoituksen mukaan tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus. Tarjouspyynnön luvussa 7.3 ”Tarjousten vertailussa sovellettavat perusteet” on ilmoitettu vertailuperusteiksi 1) ”tarjouksen soveltuvuus tilaajan vaatimuksiin, jotka on esitetty liitteessä 1 (alustava vaatimusmäärittely)” 30 prosentin painoarvolla; 2) ”tarjouksessa esitettyjen toimintatapojen ja projektisuunnitelman soveltuminen tarjouspyynnön luvuissa 2.1 ja 3 kuvattuihin tilaajan vaatimuksiin” 20 prosentin painoarvolla; 3) ”4 vuoden kokonaiskustannukset” 40 prosentin painoarvolla sekä 4) ”toistuvat vuosikustannukset hankekauden aikana ja sen jälkeen” 10 prosentin painoarvolla.

Vertailuperusteen 2 ”Tarjouksessa esitettyjen toimintatapojen ja projektisuunnitelman soveltuminen tarjouspyynnön luvuissa 2.1 ja 3 kuvattuihin tilaajan vaatimuksiin” osalta tarjouspyynnössä on mainittu, että ”arvioinnin kohteena ovat tarjouksessa kuvatut toimittajien tehtävät ja alustava projektisuunnitelma tämän tarjouspyynnön luvussa 5 kuvattujen kohtien 4–6 mukaisesti”.

Tarjouspyynnön luvussa 5 ”Tarjouksen sisältö” on ilmoitettu kohdassa 4 ”alustava projektisuunnitelma”, kohdassa 5 ”erityisvaatimukset” ja kohdassa 6 ”toimittajan tehtävät”. Erityisvaatimusten osalta kohdassa 5 on täsmennetty, että tarjouksessa on tullut esittää ”vastaavuus liitteessä 1 kuvattuihin erityisvaatimuksiin”. Tarjouspyynnön liitteenä 1 on ollut ”Vaatimusmäärittely”-niminen asiakirja.

Hankintamenettelyn kuluessa hankintayksikölle on esitetty seuraava kysymys:

”Tarjouspyynnön luvussa 5 pyydetään kuvaamaan vastaavuus liitteen 1 erityisvaatimuksiin. Mitkä liitteen 1 vaatimuksista ovat erityisvaatimuksia?”

Hankintayksikkö on kysymykseen antamassaan vastauksessa esittänyt, että ”erityisvaatimuksia ovat vaatimusmäärittelyn sivulla 10 mainitut asiakaskohtaiset toiminnallisuudet”.

Tarjouspyynnön liitteen 1 ”Vaatimusmäärittely” luvussa ”Vaatimukset sisällönhallinnalle” on esitetty yleiset vaatimukset sisällönhallintajärjestelmälle. Kyseisen luvun alaluvussa ”Asiakaskohtaiset toiminnallisuudet” (s. 10) tällaisiksi ominaisuuksiksi on mainittu ”täydennyskoulutus”, ”kokeilu- ja kehittämistoiminta”, ”asiantuntijarekisteri”, ”Wiki”, ”Sisällön automaattinen nouto muista lähteistä”, ”tarjouspyyntötyökalu”, ”videot ja podcastit” sekä kuvarekisteri (galleria)”. Kyseisessä alaluvussa on lisäksi kunkin toiminnallisuuden kohdalla esitetty tämän toiminnallisuuden sisältö.

Valittajan tarjouksen liitteessä 5 ”Vastaavuus tarjouspyynnön vaatimuksiin” on esitetty luettelo, josta ilmenee valittajan tarjoaman ohjelmistoratkaisun vastaavuus tarjouspyynnössä eriteltyihin vaatimuksiin. Luettelon kohdissa 4.2.14–4.2.21 on esitetty kuvaus tarjouspyynnön liitteessä 1 tarkoitetuista ”asiakaskohtaisista toiminnallisuuksista”. Luettelosta ilmenevin tavoin kyseiset toiminnallisuudet sisältyvät tarjoukseen ja ”kokeilu- ja kehittämistoimintaa (integrointi)” sekä ”asiantuntijarekisteriä (integrointi)” lukuun ottamatta nämä toiminnallisuudet ovat myös tarjotun ohjelmistoratkaisun valmisominaisuuksia.

Tarjousten vertailu

Hankintayksikkö on 10.1.2011 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Verkkoasema Oy:n tarjouksen. Hankintapäätökseen sisältyvästä tarjousvertailusta ilmenevin tavoin vertailuperusteen 2 ”toimintatapojen ja projektisuunnitelman soveltuminen vaatimuksiin” osalta tarjoajat ovat voineet saada ”alustavasta projektisuunnitelmasta”, ”erityisvaatimuksista” sekä ”toimittajan tehtävistä” kustakin 5 pistettä, jolloin enimmäispistemäärä kyseisen vertailuperusteen osalta on ollut 15 pistettä (20 painoarvotettua pistettä).

Tarjousvertailusta ilmenevin tavoin valittaja on saanut ”alustavasta projektisuunnitelmasta” 3 pistettä, ”erityisvaatimuksista” 4 pistettä ja ”toimittajan tehtävistä” 5 pistettä.

Hankintapäätöksessä on valittajan tarjouksen pisteytystä vertailuperusteen 2 osalta perusteltu seuraavasti:

”Innofactor Software Oy:n projektisuunnitelma ei ole aivan yhtä tarkka kuin muiden tarjoajien suunnitelmat esim. aikataulutusten ja vastuuhenkilöiden osalta. Myöskään Oulussa pidettävien palaverien määrään ei ole otettu kantaa, mutta todetaan kuitenkin, että yhteydenpito voi tapahtua myös keskinäisin tapaamisin. Toimittajan ja asiakkaan tehtävät on kuvattu selkeästi. Vastaavuus erityisvaatimuksiin tulee esille joissain kohdissa, mutta näitä ei ole käsitelty erikseen. Integrointi OPH:n järjestelmiin onnistuu hyvin.”

Hankintayksikkö on siten perustellut valittajan tarjouksen pisteytystä ”erityisvaatimusten” osalta toteamalla, että valittajan tarjouksessa ”vastaavuus erityisvaatimuksiin tulee esille joissain kohdissa, mutta näitä ei ole käsitelty erikseen”. Markkinaoikeus toteaa, ettei kyseisen yleisluonteisen ja yksilöimättömän ilmaisun perusteella voida päätellä, mihin konkreettisiin seikkoihin valittajan tarjouksen pisteytys on tältä osin perustunut.

Hankintayksikkö on markkinaoikeudessa täsmentänyt valittajan tarjouksen pisteytystä esittämällä, ettei valittaja ole tarjouksessaan yksilöinyt selainvaatimuksia ja päivitysversioita tarjouspyynnössä edellytetyssä laajuudessa. Markkinaoikeus toteaa tältä osin, että hankintayksikön hankintamenettelyn kuluessa sille esitettyyn kysymykseen antaman vastauksen mukaan tarjouspyynnössä tarkoitettuja ”erityisvaatimuksia” ovat olleet tarjouspyynnön liitteessä 1 ”Vaatimusmäärittely” luvussa ”Asiakaskohtaiset toiminnallisuudet” tarkoitetut vaatimukset. Kyseisestä kohdasta ei kuitenkaan ilmene, että tarjouspyynnössä tarkoitettuja ”asiakaskohtaisia toiminnallisuuksia” olisivat olleet selainvaatimukset tai päivitysversiot. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, etteivät hankintayksikön vasta markkinaoikeudessa esittämät perustelut ole tältä osin perustuneet tarjouspyynnössä erityisvaatimusten osalta esitettyihin seikkoihin.

Edellä sanotun perusteella hankintapäätös on perusteltu puutteellisesti ja virheellisesti. Pisteytyksen perusteluista ei käy ilmi, mihin valittajan tarjouksen pisteytys erityisvaatimusten osalta on perustunut eikä perusteluista myöskään ilmene, onko tarjouksen pisteytys perustunut tarjouspyynnössä mainittuihin seikkoihin.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalain 94 §:ssä säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintayksikkö ja Verkkoasema Oy ovat allekirjoittaneet hankintaa koskevan sopimuksen. Näin ollen hankintalain 95 §:n 1 momentista johtuen ainoana seuraamuksena hankintayksikön virheellisestä menettelystä tulee kysymykseen hyvitysmaksu.

Hankintalain 94 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan hankintayksikkö voidaan määrätä maksamaan hyvitysmaksun asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Hankintalain esitöissä (HE 190/2009 vp s. 69) on todettu hyvitysmaksun määräämisen edellytyksenä olevan, että hankintamenettelyssä on tapahtunut virhe ja että ilman tätä virhettä hakijalla olisi ollut todellinen mahdollisuus päästä hankinnan toimittajaksi. Jotta hyvitysmaksu voidaan määrätä, molempien edellytysten tulee täyttyä. Hyvitysmaksua voitaisiin määrätä maksettavaksi sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu. Valittajan on tämä osoitettava.

Valittajan tarjouksesta ilmenevin tavoin tarjouspyynnön liitteessä 1 tarkoitetut ”asiakaskohtaiset toiminnallisuudet” sisältyvät sen tarjoukseen. Tarjouspyynnöstä tai muustakaan asiassa esitetystä selvityksestä ei kuitenkaan voida päätellä, että kyseiset vaatimukset täyttävälle tarjoukselle tulisi pelkästään tällä perusteella antaa ”erityisvaatimusten” osalta täydet 5 pistettä. Kun lisäksi tarjousten vertailu on edellä todetuin tavoin ollut hankintapäätöksen tarjousvertailun osalta puutteellista eivätkä hankintayksikön markkinaoikeudessa esittämät perustelut ole perustuneet tarjouspyynnössä erityisvaatimusten osalta esitettyihin seikkoihin, asiassa ei ole mahdollista asiassa esitetyn selvityksen perusteella riittävällä varmuudella todeta, olisiko valittajalla ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Hyvitysmaksun määräämisen edellytykset eivät näin ollen täyty. Vaatimus hyvitysmaksun määräämisestä on siten hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Huomioon ottaen hankintayksikön virheellinen menettely olisi asiassa annetun ratkaisun lopputuloksesta huolimatta kohtuutonta, jos valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Oulun Normaalikoulun korvaamaan Innofactor Software Oy:n oikeudenkäyntikulut 2.808 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän markkinaoikeuden päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Nina Korjus, Ville Parkkari ja Matti Vedenkannas.