Market Court dismisses procurement appeal where tender process was halted due to lack of public notice, rejecting document disclosure requests.

ASIAN TAUSTA

Kuopion kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on pyytänyt tarjouksia Vuorelankatu 5-7:n rakennushistoriaselvityksestä neljältä arkkitehtitoimistolta 30.3.2011 päivätyllä tarjouspyynnöllä. Hankintayksikkö on saanut kolme tarjousta.

Kuopion kaupungin kaupunginarkkitehti on muutoksenhaun kohteena olevalla 23.5.2011 päivätyllä hankintapäätöksellään valinnut rakennushistoriaselvityksen toimittajaksi Arkkitehtitoimisto Hannu Puurunen Oy:n.

Valittaja on tehnyt hankintaoikaisuvaatimuksen koskien 23.5.2011 päivättyä hankintapäätöstä. Kaupunginarkkitehti on 18.7.2011 päivätyllä hankintaoikaisupäätöksellä kumonnut ja poistanut 23.5.2011 päivätyn hankintapäätöksen ja keskeyttänyt hankintamenettelyn.

Kuopion kaupungin tilahallinnon johtokunta on päätöksellään 30.8.2011 § 64 hylännyt valittajan hankintaoikaisuvaatimuksen koskien 18.7.2011 päivättyä päätöstä.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevat hankintapäätökset, velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä ja velvoittaa hankintayksikön maksamaan valittajalle hyvitysmaksua. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.150 eurolla korkoineen.

Valittaja on vielä vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön toimittamaan sille tarjouksista laaditun vertailun, vertailun perusteet, vertailun kohdassa "Suunnittelun kokonaiskustannukset" käytetyn laskentakaavion ja muiden tarjoajien tarjousasiakirjat.

Perusteet

Valittajan tarjous on ainoana tarjouksena alittanut julkisista hankinnoista annetussa laissa (hankintalaki) määritellyn kynnysarvon 30.000 euroa. Koska hankinnasta ei ole julkaistu hankintailmoitusta, olisi toimittajaksi tullut tämän vuoksi valita valittaja.

Pisteytyksellä ei tässä tapauksessa ole lähtökohtaisesti merkitystä. Ottaen huomioon valittajan vastaavien töiden referenssiluettelon, on (poist.) vaikea hahmottaa tasapuolisia ja syrjimättömiä vertailuperusteita, joiden perusteella muut tarjoajat olisivat saaneet kynnysarvon ylittävillä tarjouksillaan valittajaa enemmän pisteitä. Lisäksi "Suunnittelun kokonaiskustannukset" -kohdan pisteet ovat osoittaneet laskentakaavan olleen virheellinen.

Hankintalain 80 § ei ole mahdollistanut alkuperäisen hankintapäätöksen poistamista, vaan on edellyttänyt asian uudelleen ratkaisemista.

Hankintayksikkö ei ole perustellut alkuperäistä hankintapäätöstä riittävästi eikä siitä ole ilmennyt valittajan pistemäärä suhteessa kahteen muuhun tarjoajaan. Myöskään päätöksessä 18.7.2011 ei ole perusteltu, miksi pyydetty rakennushistoriallinen selvitys ei ole ollut riittävä. Tarjouspyynnön työohjelma on ollut lähes kaiken kattava, koska tarjousta on pyydetty Museoviraston laajan mallin mukaisesta rakennushistoriallisesta selvityksestä.

Päätöksiä 18.7.2011 ja 30.8.2011 ei ole perusteltu hankintaoikaisun edellyttämällä lain soveltamisessa tapahtuneella virheellä, vaan tarpeella tehdä toisenlainen hankinta. Hankintamenettelyn keskeyttämisen syy ei ole ollut lain soveltamisessa tapahtuneen virheen korjaaminen eikä siten todellinen. Hankintamenettelyn keskeyttämisellä on pyritty estämään tiedon saaminen. Keskeyttäminen on ollut valittajaa kohtaan syrjivää ja epätasapuolista.

Vastine

Kuopion kaupunki on esittänyt, että hankintaoikaisun käyttäminen on perustunut hankintalakiin. Hankintapäätöksen tekemisen jälkeen kaupungin tietoon on tullut hankintamenettelyssä tapahtunut virhe.

Hankintaoikaisun myötä kaupunginarkkitehdin 23.5.2011 tekemä päätös on kumottu ja poistettu ja asia on ratkaistu uudelleen siten, että hankinta on keskeytetty. Hankintaoikaisun käyttäminen on perustunut hankintamenettelyn virheellisyyteen ja puutteellisuuteen, koska tarjouspyynnössä ei ollut riittävällä tavalla kuvattu tai kerrottu laadun arviointiin vaikuttavia seikkoja eikä hankintamenettely sen vuoksi ole ollut omiaan takaamaan tarjoajien yhdenvertaista ja tasapuolista kohtelua. Lisäksi vain yksi tarjous on vastannut hankintayksikön määrittelemää hankinnan ennakoitua arvoa.

Koska edellä mainittuja virheellisyyksiä ei ole voitu korjata hankintaoikaisun myötä tehtävällä uudella hankintapäätöksellä ja koska kaupungin on myöhemmin tekemänsä harkinnan mukaisesti tarkoitus järjestää hankinnat puitejärjestelynä, kyseinen hankinta on keskeytetty. Valittajan väitteet hankintaoikaisun perusteettomuudesta ja hankinnan keskeyttämisestä ovat siten perusteettomia.

Hankintayksikön arvioima hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo hankintamenettelyä aloitettaessa on ollut noin 25.000–28.000 euroa. Arvio on perustunut vastaavankaltaisista kohteista aiemmin tehtyjen rakennushistoriaselvitysten toteutuneisiin kustannuksiin. Hankintailmoitusta ei ole julkaistu, koska hankinnan arvon on oletettu olevan alle 30.000 euroa.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Valituksen tutkiminen

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 1 §:n 1 momentin mukaan muiden ohella valtion ja kuntien viranomaisten on kilpailutettava hankintansa siten kuin hankintalaissa säädetään.

Hankintalain 15 §:n 1 kohdan mukaan hankintalakia ei sovelleta palveluhankintoihin, jos hankinnan ennakoitu arvo ilman arvonlisäveroa on vähemmän kuin 30.000 euroa.

Nyt kyseessä olevassa tapauksessa hankintayksikkö ei ole julkaissut hankintalain 68 §:ssä tarkoitettua hankintailmoitusta.

Hankintayksikkö on perustellut ratkaisuaan sillä, että hankinnan arvon on oletettu olevan alle 30.000 euroa. Hankintayksikön mukaan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo hankintamenettelyä aloitettaessa on ollut noin 25.000–28.000 euroa. Arvio on perustunut vastaavankaltaisista kohteista aikaisemmin tehtyjen rakennushistoria-selvitysten toteutuneisiin kustannuksiin.

Asiassa on näin ollen valituksen tutkimisedellytysten kannalta ratkaistava, onko hankintayksikkö voinut ennakoida, että kysymyksessä olevan rakennushistoriaselvityksen arvonlisäveroton arvo jää alle hankintalain 15 §:n mukaisen kansallisen kynnysarvon.

Hankintalain 17 §:n 1 momentin mukaan hankinnan ennakoitua arvoa laskettaessa perusteena on käytettävä suurinta maksettavaa kokonaiskorvausta ilman arvonlisäveroa.

Hankinnan ennakoidun arvon on hankintalain 17 §:n 5 momentin mukaan pädettävä silloin, kun hankintayksikkö toimittaa hankintailmoituksen julkaistavaksi tai muuten aloittaa hankintamenettelyn. Hankinnasta ei tässä tapauksessa ole julkaistu hankintailmoitusta, vaan hankintamenettely on aloitettu tarjoajille lähetetyllä 30.3.2011 päivätyllä tarjouspyynnöllä.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan hankintayksikkö on saanut kolme tarjousta. Voittaneen tarjouksen arvonlisäveroton tarjoushinta on ollut 33.800 euroa ja valittajan 28.360 euroa. Kolmannen tarjoajan hinta on ollut kallein. Näin ollen hankintayksikön saamasta kolmesta tarjouksesta vain yhden arvonlisäveroton tarjoushinta on jäänyt alle hankintalain 15 §:n 1 kohdan mukaisen kansallisen kynnysarvon 30.000 euroa.

Markkinaoikeus toteaa, että hankinnan ennakoitu arvo on laskettava huolellisesti ja objektiivisin perustein. Se seikka, että hankintayksikön arvio hankinnan kokonaisarvosta on ollut verraten lähellä kansallista kynnysarvoa ja edellä saatujen tarjousten hinnoista todettu huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole voinut perustellusti lähteä siitä, että hankinnan kokonaisarvo alittaa hankintalain 15 §:n 1 kohdan mukaisen 30.000 euron kansallisen kynnysarvon. Valituksen tutkiminen kuuluu siten markkinaoikeuden toimivaltaan.

Pääasiaratkaisun perustelut

Hankinnasta ilmoittaminen

Hankintalain 68 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on ilmoitettava julkisesti muun ohella avoimella tai rajoitetulla menettelyllä toteutettavasta hankinnasta. Pykälän 2 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella annetaan tarkemmat säännökset ilmoitusten lähettämisessä käytettävistä viestintävälineistä, ilmoitusten sisällöstä, julkaisemisesta ja muista ilmoitusvelvollisuuteen liittyvistä seikoista.

Julkisista hankinnoista annetun valtioneuvoston asetuksen (hankinta-asetus) 4 §:n mukaan muun ohella kansallisen kynnysarvon ylittävistä palveluhankinnoista on toimitettava hankintalain 68 §:n 1 momentissa edellytetyt ilmoitukset julkaistaviksi Internet-osoitteessa www.hankintailmoitukset.fi. Hankinta-asetuksen 4 §:n 2 momentin 2 kohdan mukaan hankintayksikön on tehtävä kansallinen hankintailmoitus hankintalain 15 §:ssä säädettyjen kansallisten kynnysarvojen ylittävistä hankintalain liitteen A palveluhankinnoista.

Kuopion kaupungin rakennushistoriaselvitystä koskevassa hankinnassa on ollut kysymys hankintalain liitteen A mukaisesta ensisijaisesta palveluhankinnasta.

Edellä todetun mukaisesti hankintayksikkö ei ole voinut perustellusti lähteä siitä olettamuksesta, että hankintalaissa määritelty kansallinen kynnysarvo ei ylittyisi. Kuopion kaupunki on siten ollut velvollinen julkaisemaan hankinnasta hankintailmoituksen. Kun hankintayksikkö ei ole näin tehnyt, markkinaoikeus katsoo hankintayksikön menetelleen hankinnassa tältä osin hankintalain 94 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti.

Hankintamenettelyn keskeyttäminen

Asiassa on vielä valittajan väitteiden johdosta tutkittava, onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäädösten vastaisesti keskeyttäessään 18.7.2011 hankintamenettelyn.

Hankintamenettelyn keskeyttämispäätöksen tekohetkellä voimassa olleessa laissa ei ole ollut nimenomaisia säännöksiä aloitetun hankinnan keskeyttämisestä hankintaa tekemättä.

Kotimaisessa oikeuskäytännössä on katsottu, että arvioitaessa, onko hankintayksikkö keskeyttäessään hankinnan menetellyt julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti, on ratkaisevana pidettävä sitä, onko hankintayksikkö kohdellut ehdokkaita tai tarjoajia epätasapuolisesti tai syrjivästi. Korkein hallinto-oikeus on 28.9.2006 antamassaan päätöksessä nro 2514 todennut, ettei hankintayksikön suorittamaa hankintamenettelyn keskeyttämistä voitu pitää julkisista hankinnoista annettujen säännösten vastaisena, kun hankintayksikön suorittama tarjouskilpailun keskeyttäminen oli perustunut todellisiin syihin.

Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä (esimerkiksi asia C-27/98, Fracasso ja Leitschutz, tuomio 16.9.1999, Kok., s. I-5697, asia C-92/00, HI, tuomio 18.6.2002, Kok., s. I-5553 sekä asia C-244/02, Kauppatalo Hansel Oy, määräys 16.10.2003, Kok., s. I-12139) on katsottu, että hankintamenettelyn keskeyttäminen ei edellytä vakavien tai poikkeuksellisten seikkojen olemassaoloa. Hankintaviranomaisen on kuitenkin keskeytyspäätöksen tehdessään noudatettava julkisia hankintoja koskevia yhteisön oikeuden perussääntöjä, kuten muun ohella syrjinnän kiellon ja yhdenvertaisen kohtelun periaatteita.

Markkinaoikeus katsoo, että edellä kuvattu hankintailmoituksen laiminlyöminen ja lisäksi hankintayksikön esittämät seikat muodostavat todellisen ja hyväksyttävän syyn hankintamenettelyn keskeyttämiselle. Asiassa ei myöskään ole todettavissa, että hankintayksikkö olisi hankintamenettelyn keskeyttäessään menetellyt valittajaa kohtaan syrjivästi taikka muutoin epätasapuolisesti. Hankintayksikkö ei siten ole menetellyt hankintamenettelyn keskeyttäessään julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti keskeyttäessään virheellisesti aloittamansa hankintamenettelyn. Valitus on näin ollen hylättävä.

Asiakirjan esittäminen

Valittaja on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön esittämään sille tarjousvertailun kohdassa "Suunnittelun kokonaiskustannukset" käytetyn laskentakaavion (poist.).

Markkinaoikeus toteaa, että sille toimitetussa aineistossa ei ole ollut valittajan viittaamaa laskentakaaviota eikä kyse siten ole oikeudenkäyntiasiakirjasta.

Hallintolainkäyttölain 42 §:n mukaan asiakirjan ja esineen esittämisestä valitusviranomaiselle on soveltuvin osin voimassa, mitä muun ohessa oikeudenkäymiskaaren 17 luvun 11 b–14 §:ssä säädetään kirjallisesta todisteesta. Oikeudenkäymiskaaren 17 luvun 12 §:n 1 momentin mukaan se, jolla on asiakirja hallussaan, olkoon velvollinen, kun voidaan olettaa asiakirjalla olevan merkitystä todisteena asiassa, tuomaan sen oikeuteen.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikön hallussa mahdollisesti olevalla laskentakaaviolla ei ole merkitystä asiassa edellä esitetty hankintailmoituksen laiminlyöminen huomioon ottaen. Näin ollen markkinaoikeus hylkää valittajan kyseisen asiakirjan esittämistä koskevan vaatimuksen.

Tiedon antaminen asiakirjasta

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 9 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuolena olevalla asianosaisella on oikeus saada tieto muustakin kuin julkisesta oikeudenkäyntiasiakirjasta, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn. Pykälän 3 momentin mukaan hallintotuomioistuin voi kuitenkin jättää antamatta viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 11 §:n 2 momentin 1 tai 6 kohdassa mainitun salassa pidettäväksi säädetyn tiedon, jos tiedon antamatta jättäminen on välttämätöntä salassapitosäännöksessä tarkoitetun edun suojaamiseksi eikä tiedon antamatta jättäminen vaaranna oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista.

Valittaja on vaatinut saada käyttöönsä tarjouksista laaditun vertailun perusteineen ja muiden tarjoajien tarjousasiakirjat.

Hankintayksikkö on toimittanut kyseiset asiakirjat markkinaoikeudelle. Markkinaoikeus on toimittanut valittajalle tarjousvertailun ja muiden tarjoajien tarjouksista ne osat, joiden ei ole ilmoitettu sisältävän liikesalaisuuksia. Pyynnön kohteena olevista asiakirjoista valittajalle ei ole toimitettu Okulus Oy:n tarjousta eikä Arkkitehtitoimisto Hannu Puurunen Oy:n tarjouksen liitettä 1 koskien työvaiheita ja työmääräarvioita.

Valittaja on edelleen vaatinut, että sille toimitetaan Okulus Oy:n tarjous ja Arkkitehtitoimisto Hannu Puurunen Oy:n tarjouksen liite 1, koska ilman kyseisiä asiakirjoja tarjousten arvioinnin oikeellisuutta ei pysty arvioimaan.

Markkinaoikeus toteaa, että valittajan asiakirjojen antamista koskeva vaatimus on liittynyt valittajan väitteeseen tarjousten pisteytyksen mahdollisesta virheellisyydestä. Markkinaoikeus katsoo, että koska hankintamenettelyn keskeyttämisen oikeellisuus on ollut todettavissa edellä esitetyn mukaisesti jo hankintailmoituksen laiminlyömisen perusteella, Okulus Oy:n tarjouksella ja Arkkitehtitoimisto Hannu Puurunen Oy:n tarjouksen liitteellä 1, jotka tarjoajien ilmoittaman mukaan sisältävät salassa pidettäviä liikesalaisuuksia, ei ole ollut sillä tavoin merkitystä hankintamenettelyn oikeellisuuden arvioinnissa, että asiakirjat voisivat vaikuttaa asian käsittelyyn. Tämän vuoksi ja koska tiedon antamatta jättäminen ei muutoinkaan vaaranna oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista, valittajalla ei ole oikeutta saada pyytämäänsä Okulus Oy:n tarjousta eikä Arkkitehtitoimisto Hannu Puurunen Oy:n tarjouksen liitettä 1. Valittajan oikeudenkäyntiasiakirjojen antamista koskeva vaatimus on siten hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolain-käyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että valittaja joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää Archtours Oy:n valituksen ja asiakirjojen esittämistä ja antamista koskevat vaatimukset.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Ville Parkkari, Pasi Yli-Ikkelä ja Anita Linnakangas.

HUOMAA:

Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa 14.1.2015 taltionumero 74.

Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa 27.3.2015 taltionumero 875.