Market Court voids procurement appeal decision, bans contract signing, and orders reimbursement of legal costs due to procedural violations.

ASIAN TAUSTA

Euran kunta (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 28.5.2012 julkaistulla ja 7.6.2012 korjatulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta hoitajakutsujärjestelmän hankinnasta.

Euran kunnan tekninen lautakunta on 20.6.2012 tekemällään hankintapäätöksellä § 47 valinnut AM Security Oy:n tarjouksen. Euran kunnan tekninen lautakunta on 15.8.2012 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä poistanut 20.6.2012 tekemänsä hankintapäätöksen ja valinnut Oy Everon Ab:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut 200.000–300.000 euroa.

Hankintayksikkö on antanut markkinaoikeudelle kirjallisen sitoumuksen olla panematta hankintapäätöstä täytäntöön niin kauan kuin asia on markkinaoikeudessa vireillä.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

AM Security Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintaoikaisupäätöksen, kieltää hankintayksikköä tekemästä hankintasopimusta tai muullakaan tavalla jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksua. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.836 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Voittaneen tarjoajan tarjous on ollut hankintailmoituksen vastainen ja se olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta.

Hankintailmoituksessa on ilmoitettu, ettei osatarjouksia tai vaihtoehtoisia tarjouksia hyväksytä. Tästä huolimatta voittanut tarjoaja on tarjonnut hankinnan kohteena olevaa hoitajakutsujärjestelmää kahdella vaihtoehtoisella tarjouksella, joista toinen on sisältänyt ELSI-asukasvalvonnan ja toinen ei. Voittanut tarjoaja ei näin ollen ole esittänyt hankintayksikölle tarjoustaan parhaaksi katsomastaan vaihtoehdosta, vaan on jättänyt valinnanvaran hankintayksikölle. Muut tarjoajat ovat esittäneet yhden hankinnan kohteen mukaisen toteutusvaihtoehdon yhdellä hinnalla. Mikäli vaihtoehtoisten tarjousten tekeminen olisi ollut sallittua, olisivat myös muut tarjoajat jättäneet vaihtoehtoisen tarjouksen.

Hankintayksikön tarjouspyynnön liitteissä esittämä hankinnan kohde on ollut monitulkintainen. Lisäksi hankintayksikön hankintaoikaisupäätöksessään esittämä tarjousvertailun toteutus on ollut epäselvä.

Vastine

Euran kunta on esittänyt, että hankintayksikön tavoitteena on ollut pyytää tarjouksia järjestelmäkokonaisuudesta, joka on sisältänyt hoitajakutsujärjestelmän ja asukasvalvonnan kolmeen eri rakennuskohteeseen. Hankintayksikön 20.6.2012 tekemän hankintapäätöksen jälkeen hankintayksikkö on havainnut, että Oy Everon Ab on jättänyt myös rinnakkaisen tarjouksen, joka on ollut tarjouspyynnön mukainen ja hinnaltaan edullisempi. Tarjousvertailussa mukana ollut saman tarjoajan kalliimpi tarjous, joka on sisältänyt asukasvalvonnan, on ollut jopa tarjouspyyntöä tasokkaampi. Hankintayksikön havaittua, että Oy Everon Ab:n halvempi tarjous oli jätetty huomioimatta, hankintayksikkö teki itseoikaisun ja otti tarjoajan hinnaltaan edullisimman tarjouksen mukaan uuteen tarjousvertailuun ja totesi sen kokonaistaloudellisesti edullisimmaksi. Näin ollen hankintayksikkö poisti 20.6.2012 tehdyn hankintapäätöksen ja valitsi Oy Everon Ab:n tarjouksen.

Kuultavan lausunto

Oy Everon Ab on vaatinut valituksen hylkäämistä.

Kuultava on esittänyt, että sen tekemät tarjoukset eivät ole olleet vaihtoehtoisia tarjouksia. Molemmat tarjoukset ovat olleet hankintailmoituksen ja hankintayksikön vaatimusten mukaisia.

Hankintayksikkö on erikseen määritellyt hankinnan koskevan modernia mobiilia ratkaisua. Kuultava on tehnyt kaksi erillistä tarjousta, joiden pohjana on ollut täsmälleen sama tekninen ratkaisu eli Everon Care järjestelmä. Tarjousten laajuudessa on kuitenkin ollut eroja. Kummassakaan tarjouksessa ei ole ollut vaihtoehtoa, vaan ne ovat keskenään erilliset, eikä mitään vaihtoehtoista järjestelmää ole tarjottu.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että koska hankintayksikkö ei ole toimittanut selvitystä tarjousten saapumisesta eikä tarjousten avaustilaisuudesta, ei ole selvää, miten ja milloin voittaneen tarjoajan vaihtoehtoinen tarjous on saapunut ja kuinka se on voinut aluksi jäädä huomioimatta tarjousvertailussa.

Tarjousten vaihtoehtoisuudesta kertoo se, että hankintayksikön havaittua voittaneen tarjoajan toisen vaihtoehtoisen tarjouksen, hankintayksikkö on arvioinut kyseisen tarjouksen paremmaksi kuin ensimmäisen vaihtoehtoisen tarjouksen. Mikäli voittaneen tarjoajan tarjous olisi tosiasiallisesti ollut rinnakkainen tarjous, olisi voittanut tarjoaja toimittanut hankintayksikölle kaksi tarjousta kahdessa kuoressa kaksine todistuksineen ja tarjousliitteineen. Voittaneen tarjoajan tarjous on perustunut siihen, että hankintayksikön on täytynyt tehdä päätös, tarvitseeko se asukasvalvontajärjestelmän vai ei.

Tarjouspyynnön liitteenä olleesta hankintaohjeesta, jossa on kuvattu hankinnan kohde, on selvinnyt, että hankintaan on liittynyt pakollisena osana asukasvalvontajärjestelmä. Näin ollen voittaneen tarjoajan tarjous, joka ei ole sisältänyt asukasvalvontaa, on ollut tarjouspyynnön vastainen. Mikäli tarjouspyyntö on hankintayksikön näkemyksen mukaan mahdollistanut asukasvalvonnan jättämisen pois tarjouksesta, tämä ei ole ilmennyt tarjouspyynnöstä selkeästi. Näin ollen tarjouspyyntö on ollut siinä määrin epäselvä, ettei hankintayksikkö ole sen perusteella voinut saada vertailukelpoisia tarjouksia.

Valittaja on lisäksi esittänyt, ettei hankintayksikkö ole perustellut hankintaoikaisupäätöstä hankintasäännösten edellyttämällä tavalla. Hankintaoikaisupäätöksen perusteella tarjoajien on ollut mahdotonta arvioida miten tarjouksia on arvioitu kunkin vertailuperusteen osalta ja mihin tarjouksista ilmenneisiin seikkoihin tarjousvertailu ja piste-erot ovat kunkin vertailuperusteen osalta perustuneet. Lisäksi hankintayksikkö on täysin laiminlyönyt referenssien pisteyttämisen perustelemisen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin 3 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys.

Hankintalain 71 §:n 1 momentin mukaan tarjoajat on rajoitetussa menettelyssä, neuvottelumenettelyssä ja kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä valittava sekä ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus arvioitava kaikissa hankintamenettelyissä ennalta ilmoitettuja, tarjoajien taloudelliseen ja rahoitukselliseen tilanteeseen, tekniseen suorituskykyyn tai ammatilliseen pätevyyteen liittyviä taikka muita objektiivisia ja syrjimättömiä perusteita noudattaen.

Saman pykälän 2 momentin mukaan tarjouskilpailusta tulee sulkea pois ehdokas tai tarjoaja, jolla ei ole teknisiä, taloudellisia tai muita edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi. Ehdokkaiden tai tarjoajien sulkemisessa tarjouskilpailun ulkopuolelle voidaan noudattaa soveltuvin osin myös, mitä ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuuden arvioinnista 52–59 §:ssä säädetään.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi.

Euran kunta on pyytänyt tarjouksia hoitajakutsujärjestelmästä asennuksineen. Tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus ja vertailuperusteina ”tarjoushinta” 50 prosentin painoarvolla, ”soveltuvuus käyttäjien tarpeisiin, sekä huolto- ja käyttökustannukset” 40 prosentin painoarvolla ja ”toimintavarmuus ja referenssit” kymmenen prosentin painoarvolla. Tarjouspyynnössä on todettu toimintavarmuutta ja referenssejä koskevan vertailuperusteen osalta seuraavaa:

”Urakoitsija ilmoittaa referenssiluettelon vastaavista toteutetuista kohteista viimeisten kolmen vuoden ajalta. Näistä kohteista tulee ilmoittaa seuraavat tiedot:

– kohde

– tilaaja

– tyyppi (peruskorjaus, laajennus, uudisrakennus)

– rakentamisvuosi

– laajuustiedot (pinta-ala, kustannukset)

– asiakkaan yhteyshenkilö

Ilmoitettujen referenssien perusteella arvioidaan yrityksen erityisosaamista vastaavien hankkeiden osalta viimeisen 3 vuoden ajalta. Mikäli yrityksellä ei ole kokemusta vastaavista hankkeista tai niitä ei ole ilmoitettu annetaan arviointikohdasta nolla (0) pistettä.

Referensseistä huomioidaan ensisijaisesti Suomessa tehdyt kohteet. Perusteena ovat kohteiden kohtuullinen tarkistettavuus sekä maakohtaiset rakentamismääräykset.”

Vertailuperustetta ”soveltuvuus käyttäjien tarpeisiin, sekä huolto- ja käyttökustannukset” ei ole tarjouspyynnössä täsmennetty.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden määrittämisessä ja soveltamisessa. Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät kuitenkin sitä, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteina tulee käyttää sellaisia seikkoja, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on taloudellisesti edullisin. Vertailuperusteiden tulee lisäksi liittyä hankinnan kohteeseen ja olla luonteeltaan syrjimättömiä. Vertailuperusteet eivät myöskään saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Hankintamenettely etenee vaiheittain siten, että hankintayksikkö arvioi ensi vaiheessa tarjoajan soveltuvuuden eli sen, onko tarjoajalla tekniset, taloudelliset tai muut edellytykset hankinnan toteuttamiseksi. Tämän jälkeen arvioidaan tarjousten tarjouspyynnön mukaisuus. Tarjoaja, joka ei täytä soveltuvuudelle asetettuja kriteereitä tai jonka tarjous ei ole tarjouspyynnön mukainen, suljetaan tarjouskilpailusta. Lopuksi tehdään tarjousten vertailu jäljelle jääneiden tarjoajien tarjousten kesken.

Tarjoajaan liittyviä tekijöitä ei lähtökohtaisesti tule käyttää tarjousten vertailussa vaan tarjoajien soveltuvuuden arvioinnissa. Kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden osalta tarjouspyynnöstä tulee ilmetä, mitkä ovat ne seikat, jotka tulevat vaikuttamaan tarjousten vertailuun ja joiden perusteella tarjousten pisteytys tehdään.

Tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu, mitä soveltuvuudella käyttäjien tarpeisiin ja toimintavarmuudella on tarkoitettu, eikä sitä, miten niitä mahdollisesti pisteytetään ja mitataan tai muuten arvioidaan. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että kyseiset vertailuperusteet ovat olleet siinä määrin yleisluonteisia ja yksilöimättömiä, että tarjoajat eivät ole voineet tarjousta antaessaan tietää, mitä seikkoja hankintayksikkö tulee niiden osalta tarjousten vertailussa arvostamaan. Tarjouspyyntö ei ole ollut omiaan tuottamaan keskenään vertailukelpoisia tarjouksia eikä turvaamaan tarjouskilpailuun osallistuvien tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua tarjousvertailussa. Lisäksi kyseiset vertailuperusteet ovat jättäneet hankintayksikölle käytännössä lähes rajoittamattoman vapauden tarjousten vertailussa. Hankintayksikkö on näin ollen menetellyt kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteita asettaessaan hankintasäännösten vastaisesti.

Lisäksi markkinaoikeus katsoo, että tarjoajayrityksen referenssit liittyvät lähtökohtaisesti enemmän tarjoajan soveltuvuuden arviointiin kuin tarjousten vertailuun. Hankintayksikkö ei ole tarjouspyynnössä, jossa edellä todetulla tavalla on ilmoitettu yrityksen referenssit osaksi kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteita, tehnyt riittävää eroa tarjoajien soveltuvuuden arviointiin ja tarjousten laadun vertailuun liittyvien seikkojen välillä eikä ottanut hankintasäännöksissä edellytetyllä tavalla huomioon hankintamenettelyn vaiheittaisuutta. Tarjouspyyntö on siten myös tältä osin ollut hankintasäännösten vastainen.

Markkinaoikeus toteaa vielä, että tarjouspyyntöön liitetyssä hankintaohjeessa on todettu, että hankinnan kohteeseen 1 kuuluvassa palvelukoti Osmanrinteessä hoitajakutsujärjestelmään liitetään osastoilla Vaahtera ja Pihlaja asukasvalvonta siten, että valvottavissa on asukkaan nouseminen sängystä, poistuminen huoneesta, meneminen toiseen huoneeseen, viipyminen wc-tiloissa epätavallista kauemmin, kaatuminen ja liikkuminen huoneessa. Voittanut tarjoaja on tarjouksessaan ilmoittanut tarjoavansa hoitajakutsujärjestelmää kahtena vaihtoehtona eli joko tarjouspyynnön spesifikaation mukaisena, jossa on ELSI-turvajärjestelmä, tai vaihtoehtona, jossa asukasvalvonta on toteutettu liikeanturien ja ovianturien avulla. Tarjouksen mukaan näillä liiketunnistimilla havaitaan asukkaan nouseminen sängystä ja siirtyminen toiseen huoneeseen.

Markkinaoikeus toteaa, että voittanut tarjoaja on tarjouksessaan esittänyt yhden tarjouskokonaisuuteen kuuluvan osa-alueen osalta kaksi vaihtoehtoista tarjousta asukasvalvontaa koskien, eikä voittaneen tarjoajan voida näin ollen katsoa antaneen hankintamenettelyssä kahta rinnakkaista tarjousta. Hankintailmoituksen mukaan vaihtoehtoisia tarjouksia ei kuitenkaan hyväksytä.

Hankintayksikön menettely on siten ollut hankintasäännösten vastaista myös siltä osin kuin se on hankintalain 47 §:n vastaisesti ottanut huomioon voittaneen tarjoajan edellä todetun vaihtoehtoisen tarjouksen vaikka hankintailmoituksen mukaan vaihtoehtoisia tarjouksia ei ole hyväksytty.

Markkinaoikeus toteaa myös, että vaihtoehtoinen tarjous ei ole täyttänyt tarjouspyynnön vaatimusta asukasvalvonnan osalta. Markkinaoikeus katsoo, viitaten hankintalain 46 §:n säännökseen hankintayksikön velvollisuudesta sulkea tarjouskilpailusta tarjouspyynnön ehtoja vastaamaton tarjous, että hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti myös siltä osin kuin se on valinnut voittaneen tarjoajan asukasvalvonnan osalta tarjouspyynnön vastaisen vaihtoehtoisen tarjouksen.

Markkinaoikeus katsoo vielä lopuksi, että hankintayksikkö, joka on hankintaoikaisupäätöksessään ilmoittanut tarjousten vertailun osalta ainoastaan vertailussa tarjoajille vertailuperusteittain annetut pisteet ja tarjoushinnat, ei ole tehnyt hankintalain 73 §:n 1 ja 2 momentissa edellytettyä perusteltua päätöstä tarjoajan valinnasta. Päätöksestä eivät ole käyneet ilmi ne perusteet, joilla tarjousten vertailu on tehty ja ne tarjouksista ilmenneet seikat ja eroavuudet, joihin tarjousten väliset piste-erot ovat perustuneet. Hankintayksikkö on siten myös hankintaoikaisupäätöksen perustelemisen osalta menetellyt hankintasäännösten vastaisesti.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu eikä hankintaoikaisupäätöstä ole muutoinkaan pantu täytäntöön. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintaoikaisupäätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva hankintailmoitus ja tarjouspyyntö ovat olleet hankintasäännösten vastaiset, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Euran kunta aikoo edelleen toteuttaa hoitajakutsujärjestelmän hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Euran kunnan teknisen lautakunnan 15.8.2012 tekemän hankintaoikaisupäätöksen § 58. Markkinaoikeus kieltää Euran kuntaa tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 20.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Euran kunnan korvaamaan AM Security Oy:n oikeudenkäyntikulut 2.500 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän markkinaoikeuden päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Nina Korjus ja Ville Parkkari.