Market Court voids flawed procurement decision and orders compensation for legal costs due to calculation errors.

ASIAN TAUSTA

Keski-Suomen sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on pyytänyt avointa menettelyä koskevalla 23.9.2010 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella tarjouksia muun muassa rakennustöiden tuntiurakoinnista arvioidulle sopimusajalle 3.1.2011–31.12.2013.

Keski-Suomen sairaanhoitopiirin kuntayhtymän hallitus on muutoksenhaun kohteena olevalla hankintapäätöksellään muun muassa valinnut rakennusalan sopimusurakoitsijaksi Rakennustoimisto Kalevi Alonen Oy:n.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on 1.200.000–1.800.000 euroa.

Keski-Suomen sairaanhoitopiirin kuntayhtymän hallitus on päätöksellään 23.2.2011 (Kh 38H) hylännyt valittajan hankintaoikaisuvaatimuksen.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankintasopimusta ei ole allekirjoitettu.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Total Kiinteistöpalvelut Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen siltä osin kuin se koskee rakennusalan sopimusurakoitsijan valintaa ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Toissijaisesti valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan valittajalle hyvitysmaksua. Valittaja on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 8.350 eurolla korkoineen.

Perusteet

Valittajan hintapisteiden vertailuluku on laskettu virheellisesti. Hintapisteiden vertailuluvuksi on annettu 31,10 vaikka sen tulisi olla 29,60. Hankintayksikkö ei ole pyynnöstä huolimatta perustellut sanallisesti antamiaan pisteitä.

Vastine

Hankintayksikkö on todennut, että tuntihintojen keskiarvo on tarjousten vertailussa laskettu virheellisesti. Tuntihintojen keskiarvo on korjattu 31,10 eurosta 29,60 euroon. Virhe on kuitenkin niin pieni, että se ei ole vaikuttanut hankintamenettelyn lopputulokseen.

Hankintayksikön edustaja on esittänyt valittajalle laatupisteytyksen perustelut suullisesti. Laatuvertailu on suoritettu oikein. Tarjouskilpailussa on verrattu yrityksen kykyä, työnjohdon kykyä ja työntekijöiden kykyä toimia sairaalakohteissa, koska valittavan toimittajan tulee kyetä toimimaan itsenäisesti ilman jatkuvaa valvontaa.

Referenssitiedoilla sairaaloiden korjausrakentamisesta on haluttu selvittää tarjoajan kykyä ja tietämystä siitä, miten sairaaloissa työskennellään ja mitkä seikat rajoittavat toimintaa. Voittaneella tarjoajalla on ollut 14 vuoden kokemus Keski-Suomen sairaanhoitopiirissä sairaaloissa toimimisesta ja lisäksi kokemusta muista terveydenhuollon kohteista. Valittajan referenssit ovat terveyskeskusrakentamisesta, lukuisista pienimuotoisista vuosikorjaustyyppisistä tehtävistä ja Keski-Suomen sairaanhoitopiirin hallintorakennuksen rakentamisesta. Sairaaloiden rakentamiseen liittyvät tehtävät ovat kuitenkin vaativampia kuin terveyskeskusten ja hallintorakennusten rakentamiseen liittyvät tehtävät.

Vertailuperusteen ”Työnjohdon osaaminen” osalta valittaja ei ole tarjouksessaan ilmoittanut, miten työnjohto on osallistunut referensseinä ilmoitettuihin töihin. Tarjouksessa ei ole myöskään nimetty ketään vastuuhenkilöä, joka vastaisi sairaanhoitopiirin töistä, toisin kuin voittaneella tarjoajalla. Valittaja on saanut kyseisen vertailuperusteen osalta liikaa pisteitä.

Vertailuperusteen ”Työntekijöiden osaaminen” osalta valittajan tarjouksessa ei ole ilmoitettu miten työntekijät ovat osallistuneet referensseinä mainittuihin terveysalan töihin. Valittaja on saanut tämänkin vertailuperusteen osalta liikaa pisteitä.

Kuultavan lausunto

Rakennustoimisto Kalevi Alonen Oy ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta lausunnon antamiseen.

Vastaselitys

Total Kiinteistöpalvelut Oy on todennut vastaselityksessään, että referenssien arvioinnissa on ollut kyse enemmän tarjoajien soveltuvuuden arvioinnista kuin tarjousten laatuvertailusta. Hankintayksikön väite siitä, että sairaalarakentaminen on vaativampaa kuin terveyskeskusrakentaminen on perusteeton.

Tarjouspyynnössä ei ole tarkemmin ilmoitettu, miten tarjouksia on tarkoitus vertailla kunkin vertailuperusteen osalta. Vertailuperusteet ovat olleet niin avoimia ja epätäsmällisiä, että tarjoajat eivät ole voineet tietää, millä seikoilla on merkitystä tarjousten vertailussa. Tarjouspyynnössä ei ole pyydetty kertomaan työnjohdon tai työntekijöiden osallistumisesta referenssitöihin, eikä nimeämään palveluja tuottavaa työnjohtajaa.

Hankintapäätöksen suulliset perustelut eivät korvaa sanallisia perusteluja. Perustelujen olisi tullut olla jo osana hankintapäätöstä.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on antanut lisävastineen, joka on annettu tiedoksi valittajalle.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta, vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys.

Hankintalain 71 §:n 1 momentin mukaan tarjoajat on rajoitetussa menettelyssä, neuvottelumenettelyssä ja kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä valittava sekä ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus arvioitava kaikissa hankintamenettelyissä ennalta ilmoitettuja, tarjoajien taloudelliseen ja rahoitukselliseen tilanteeseen, tekniseen suorituskykyyn tai ammatilliseen pätevyyteen liittyviä taikka muita objektiivisia ja syrjimättömiä perusteita noudattaen.

Hankintalain 71 §:n 2 momentin mukaan tarjouskilpailusta tulee sulkea pois ehdokas tai tarjoaja, jolla ei ole teknisiä, taloudellisia tai muita edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi. Ehdokkaiden tai tarjoajien sulkemisessa tarjouskilpailun ulkopuolelle voidaan noudattaa soveltuvin osin myös, mitä ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuuden arvioinnista 52–59 §:ssä säädetään.

Hankintalain 72 §:n mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi. Palveluhankinnoissa tai rakennusurakoissa, joissa palvelun tarjoamisesta tai rakennustyöstä vastaavien henkilöiden asiantuntemuksella, ammattitaidolla tai pätevyydellä on erityinen merkitys, vertailuperusteina voidaan käyttää myös hankinnan toteuttamisessa tarvittavaa tarjoajien soveltuvuuden vähimmäisvaatimukset ylittävää laadunhallintaa, pätevyyttä, kokemusta ja ammattitaitoa.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa sovellettavien kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden sekä niiden painotuksen määrittämisessä. Kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteina on kuitenkin käytettävä sellaisia seikkoja, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on taloudellisesti edullisin. Vertailuperusteiden tulee lisäksi liittyä hankinnan kohteeseen ja olla luonteeltaan syrjimättömiä. Vertailuperusteet eivät myöskään saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Hankintamenettely on kaksivaiheinen niin, että hankintayksikön on ensin tutkittava tarjoajien soveltuvuutta osallistua tarjouskilpailuun ja arvioitava, onko tarjoajalla tekniset, taloudelliset ja muut edellytykset hankinnan toteuttamiseksi, ja vasta tämän jälkeen arvioitava tarjousten paremmuutta niiden tarjoajien, joita ei ole suljettu pois tarjouskilpailusta, tekemien tarjousten kesken.

Tarjouspyynnössä on todettu urakoitsijan valinnasta seuraavaa: ”Päätöstä tehtäessä kuitenkin painotetaan edullisinta kokonaistarjousta, joka perustuu hintaan (50 %), referensseihin sairaaloiden korjausrakentamisessa (20 %), työnjohdon osaamiseen (15 %) ja työntekijöiden osaamiseen sairaaloihin liittyvissä töissä (15 %).”

Vertailuperusteen ”referenssit sairaaloiden korjausrakentamisessa” osalta markkinaoikeus katsoo, että yrityksen yksilöimättömät referenssitiedot liittyvät lähtökohtaisesti enemmän tarjoajan soveltuvuuden kuin tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden arvioimiseen. Hankintayksikkö ei siten tältä osin ole tarjouspyynnössään tehnyt riittävää eroa tarjoajien soveltuvuuden arviointiin ja tarjousten laadun vertailuun liittyvien seikkojen välillä. Tarjouspyyntö on myös tältä osin ollut hankintasäännösten vastainen.

Hankintapäätöksen perusteleminen

Hankintalain 73 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Pykälän 2 momentin mukaan päätöksestä tai siihen liittyvistä asiakirjoista on käytävä ilmi ratkaisuun olennaisesti vaikuttaneet seikat, joita ovat muun ohella perusteet, joilla hyväksyttyjen tarjousten vertailu on tehty. Säännöksen esitöiden mukaan (HE 190/2009 vp, s. 47) tarjousvertailun osalta perustelut tulisi esittää sellaisella tarkkuudella, että tarjoajalle käy ilmi oman tarjouksen sijoittuminen tarjouskilpailussa suhteessa muihin tarjouksiin. Tarjousvertailusta tulisi selkeästi ilmetä kaikkien tarjousten osalta, miten niitä on arvioitu kunkin vertailuperusteen osalta.

Hankintayksikön 15.12.2010 tekemän hankintapäätöksen liitteenä olleesta taulukosta on käynyt ilmi tarjouksille annetut pisteet. Hankintapäätöksessä tai siihen liittyvissä asiakirjoissa ei ole kuitenkaan sanallisesti perusteltu pisteitä, eikä siitä käy ilmi, mihin tarjouksista ilmeneviin konkreettisiin eroihin pisteytys on perustunut. Pisteytyksen suullinen perustelu, johon hankintayksikkö on vedonnut, ei täytä hankintalain 73 §:n vaatimusta kirjallisesti perustellusta hankintapäätöksestä. Asiaa ei anna aihetta arvioida toisin se, että hankintayksikkö on markkinaoikeudelle toimittamassa vastineessaan esittänyt perusteluja pisteytykselle. Hankintayksikkö on siten menetellyt hankintapäätöksensä perustelemisessa hankintasäännösten vastaisesti.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan hankintalain 94 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla virheellisesti tarjouspyyntöä laatiessaan ja hankintapäätöstä perustellessaan. Asiassa tulee näin ollen harkittavaksi kysymys sanotussa lainkohdassa säädettyjen seuraamusten määräämisestä.

Edellä todetut hankintamenettelyn virheet sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua valittajan esittämistä muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintayksikkö on ilmoittanut markkinaoikeudelle, ettei hankintasopimusta ole allekirjoitettu. Näin ollen hankintapäätös voidaan nyt kysymyksessä olevilta osin kumota ja sen täytäntöönpano tältä osin kieltää.

Ottaen huomioon hankintamenettelyn virheistä edellä lausutun markkinaoikeus katsoo, ettei hankintamenettelyn virheellisyyttä ole mahdollista korjata muulla tavalla kuin järjestämällä hankinnasta uusi tarjouskilpailu. Mikäli hankintayksikkö aikoo edelleen toteuttaa kysymyksessä olevan rakennusalan sopimusurakointia koskevan hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä hankinnasta uusi tarjouskilpailu, jossa otetaan huomioon edellä tässä päätöksessä lausutut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeuden-käyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Näin ollen Keski-Suomen sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

Total Kiinteistöpalvelut Oy on arvonlisäverovelvollinen ja sillä on oikeus vähentää oikeudenkäyntikuluihinsa sisältyvä arvonlisävero omassa verotuksessaan. Sen vuoksi vaadituista kuluista on vähennettävä niihin sisällytetty arvonlisävero.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Keski-Suomen sairaanhoitopiirin kuntayhtymän hallituksen hankintapäätöksen 15.12.2010 (Kh 267H) siltä osin kuin se koskee rakennusalan sopimusurakoitsijan valintaa ja kieltää tältä osin Keski-Suomen sairaanhoitopiirin kuntayhtymää tekemästä sanotun päätöksen perusteella hankintasopimusta tai panemasta päätöstä muutoinkaan täytäntöön nyt asetetun 50.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Keski-Suomen sairaanhoitopiirin kuntayhtymän korvaamaan Total Kiinteistöpalvelut Oy:n oikeudenkäyntikulut 3.000 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on maksettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Maarit Lindroos-Kokkonen, Ville Parkkari ja Anita Linnakangas.