Market Court voids procurement decisions for flawed criteria and orders joint liability for legal costs.

ASIAN TAUSTA

Helsingin Energia ja Helen Sähköverkko Oy (jäljempänä myös hankintayksiköt) ovat pyytäneet neuvottelumenettelyä koskevalla erityisalojen EU-hankintailmoituksella tarjouksia sähkönjakelu- ja ulkovalaistusverkon rakentamisesta ja ylläpidosta ajalle 1.4.2011–31.3.2013 sekä mahdolliselle kahden vuoden jatkokaudelle 1.4.2013–31.3.2015. Urakoita koskevat hankinnat on toteutettu hankintayksiköiden yhteishankintana.

Helsingin Energian johtokunta on 22.3.2011 tekemällään hankintapäätöksellä (§ 21) valinnut Suomen Energia-Urakointi Oy:n ja Eltel Networks Oy:n tarjoukset.

Helen Sähköverkko Oy:n hallitus on 3.3.2011 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Suomen Energia-Urakointi Oy:n ja Eltel Networks Oy:n tarjoukset.

Hankintayksiköt ovat ilmoittaneet tehneensä väliaikaiset hankintasopimukset voittaneiden tarjoajien kanssa.

Hankintojen yhteenlaskettu ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan noin 60 miljoonaa euroa.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitukset

Vaatimukset

Valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevat hankintapäätökset, kieltää hankintayksikköjä noudattamasta virheellistä menettelyään ja velvoittaa hankintayksiköt korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksiköt suorittamaan sille hyvitysmaksuna 600.000 euroa. Valittaja on vielä vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksiköt yhteisvastuullisesti korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 4.324,70 eurolla korkoineen.

Perusteet

Tarjousten valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jota arvioitaessa huomioon on ilmoitettu otettavan tarjoushinnat yhteenlaskettuna sekä toimintakuvauksessa annetut selvitykset. Tarjouspyynnöissä ilmoitetun mukaisesti toimintakuvauspisteiden enimmäismäärä on ollut 100 siten, että resursseista on voinut saada enintään 30, prosesseista enintään 20, turvallisuudesta enintään 15, ympäristöstä enintään 15 ja varallaolosta sekä lisäosiosta enintään 20 pistettä. Tarjouspyynnöissä on ilmoitettu, että toimintakuvaus-pisteytyksessä alle 50 pistettä saaneen urakoitsijan tarjous hylätään.

Tarjouspyynnön toimintakuvauksessa arvioitaviksi ilmoitetut seikat eivät ole olleet sellaisia, joita voitaisiin käyttää kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteina. Toimintakuvauksessa esitetyillä seikoilla ei ole ollut vaikutusta kustannuksiin, hankinnan sisältöön, käytettävyyteen tai lopputulokseen. Urakoita koskevat vaatimukset toimintakuvaukseen sisältyvien vertailuperusteiden osalta on jo yksityiskohtaisesti määritelty tarjouspyynnöissä. Tarjoajien resurssit on jo arvioitu tarjoajien valinnan yhteydessä, jolloin myös valittajan kyky ja edellytykset osallistua tarjouskilpailuun on tutkittu ja hyväksytty. Valittajalla on ollut riittävät resurssit suoriutua hankinnan kohteena olevista urakoista, mikä ilmenee myös valittajan resurssien osalta saamista pisteistä. Edellä lausutun perusteella tarjousten valintaperusteena olisi tullut olla halvin hinta, jolloin valittaja olisi tullut tarjouskilpailussa toiseksi ja siten valituksi pienemmän osuuden urakoitsijaksi.

Hankintayksiköt ovat menetelleet virheellisesti myös sulkiessaan valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta sillä perusteella, että valittaja on saanut toimintakuvauksesta vain 36 pistettä. Toimintakuvauspisteytys on suoritettu virheellisesti. Valittaja on antanut tarjouksessaan kaiken olennaisen ja edellytetyn tiedon, ja sen olisi tullut saada toimintakuvauksesta vähintään 50 pistettä.

Hankintamenettely on ollut virheellinen myös hankintapäätöksen perustelujen osalta. Hankintapäätöksestä ei ole käynyt ilmi, miten tarjouksia on arvioitu kunkin vertailuperusteen osalta. Hankintayksiköt eivät ole perustelleet pisteytystään sanallisesti eivätkä esittäneet minkäänlaisia selvityksiä suorittamastaan toimintakuvauspisteytyksestä. Valittaja on saanut hankintapäätöksen tiedoksiannon yhteydessä tiedon ainoastaan siitä, että se on saanut 36 toimintakuvauspistettä eikä sen tarjousta ole siksi otettu mukaan lopulliseen tarjousvertailuun. Valittajalle ei ole myöskään hankintapäätösten tekemisen jälkeen pidetyissä tilaisuuksissa annettu selvitystä pisteytyksen perusteista. Tilaisuuksissa on ainoastaan käyty läpi pisteytystä yleisellä tasolla pisteytyksen yhteenvetotaulukon muodossa.

Hankintamenettely on ollut virheellistä myös siltä osin kuin tarjouksia ei ole pyydetty niin sanotulla kahden kuoren menetelmällä, joka olisi taannut tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun.

Vastine

Helsingin Energia ja Helen Sähköverkko Oy ovat yhteisessä vastineessaan vaatineet, että markkinaoikeus hylkää valitukset. Lisäksi hankintayksiköt ovat vaatineet, että markkinaoikeus velvoittaa valittajan korvaamaan niiden arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 5.680 eurolla korkoineen.

Sähkönjakelu- ja ulkovalaistusverkon rakentamista koskevat hankinnat on toteutettu hankintayksiköiden yhteishankintana kadulla tapahtuvan rakentamisen haittojen vähentämiseksi ja synergian hyödyntämiseksi. Suuressa osassa kohteita rakentaminen tapahtuu samanaikaisesti.

Yhteishankintaa koskevissa tarjouspyynnöissä on ilmoitettu, että tarjousten valintaperusteena on kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka vertailuperusteita ovat olleet hinta 80 prosentin painoarvolla ja toimintakuvaus 20 prosentin painoarvolla. Päästäkseen mukaan tarjousvertailuun tarjouksen on tullut saada vähintään 50 toimintakuvauspistettä, millä vaatimuksella on pyritty varmistamaan se, että tarjoajalla on riittävä varautuminen ja toimintataso urakkaan kuuluviin töihin. Edullisen tarjoushinnan ei ole haluttu voivan kompensoida tarjouksen heikkoa toimintakuvausta.

Valittaja on sekoittanut keskenään tarjoajien soveltuvuusvaatimukset ja tarjousten vertailuperusteet. Hankintailmoituksessa on ilmoitettu ne vaatimukset, jotka ehdokkaiden on tullut täyttää voidakseen osallistua tarjouskilpailuun. Toimintakuvaus on puolestaan sisältänyt tarjousten vertailuperusteet, joilla on ollut merkitystä nyt kyseessä olevien urakoiden suorittamisen ja siten kokonaistaloudellisen edullisuuden kannalta. Tarjouspyynnöissä on ilmoitettu ne seikat, joiden perusteella toimintakuvauspisteytys suoritetaan. Vertailuperusteiden luonne huomioon ottaen tarjouspyynnöissä ei ole kuitenkaan voitu etukäteen yksilöidä pisteytyksen antotapaa, koska pisteytykseen vaikuttaa saatujen tarjousten kokonaisuus. Tarjouspyyntöjen lisäkirjeessä on myös tuotu esiin, että pisteytys suhteutetaan sen mukaan, kuinka hyvin kukin tarjoaja on vastannut esitettyihin kysymyksiin ja että paraskaan tarjous ei välttämättä saa täysiä pisteitä.

Kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden asettaminen on hankintayksikön harkinnassa. Vertailuperusteet ovat olleet välittömästi hankinnan kohteeseen liittyviä, syrjimättömiä sekä objektiivisesti mitattavia. Nyt kyseessä olevassa asiassa on otettava huomioon, että hankinnan kohteena olevat urakat toteutetaan erittäin vaativassa, tiheästi rakennetussa ja asutussa pääkaupunkiympäristössä. Sen vuoksi vaaditut toimintakuvaukset turvallisuuden, resurssien, ympäristön, verkonrakennusprosessin sekä varallaolon ja lisäosioiden osalta ovat olleet olennaisen tärkeitä hankinnan kohteena olevissa urakoissa arvioitaessa tarjousten kokonaistaloudellista edullisuutta hankintayksikön näkökulmasta.

Hankintailmoituksessa ilmoitetuilla osallistumisehdoilla on puolestaan arvioitu yleisellä tasolla tarjoajien soveltuvuutta. Yhtenä soveltuvuusvaatimuksena on ollut ”kokonaisresurssit”, jonka asettamisella on haluttu varmistaa, että ehdokkaat kykenevät ylipäänsä suoriutumaan toimialan töistä. Toimintakuvauksia arvioitaessa eli tarjousten vertailuvaiheessa on puolestaan arvioitu tarjoajan resursseja hankkeen kohteena olevan urakan osalta eli sitä, kuinka paljon tarjoaja varaa henkilöresursseja eli työnjohtajia, asentajia sekä kartoitus- ja dokumentointihenkilöstöä kilpailutuksen kohteena oleviin töihin.

Tarjouspyynnöissä on ilmoitettu ne seikat, jotka tarjoajien on tullut sisällyttää toimintakuvauksiinsa. Tarjouspyynnön ohjeistuksesta, toimintakuvauksen vertailutaulukosta ja sen sanallisesta selvityksestä on seikkaperäisesti käynyt ilmi ne seikat, joihin hankintayksiköt ovat perustaneet tarjousten vertailun ja pisteytyksen toimintakuvausten osalta. Tarjouskilpailun voittaneiden tarjoajien tarjouksiin sisältyneet kuvaukset ovat olleet valittajan kuvauksia huomattavasti yksityiskohtaisemmat.

Toimintakuvauspisteytys on suoritettu ennen tarjoushintojen vertailua ja se on perustunut asetettujen vertailuperusteiden arviointiin. Valittajan väite siitä, että toimintakuvauspisteytys on suoritettu virheellisesti, on perusteeton. Arviointiin on osallistunut kuusi henkilöä. Toimintakuvauspisteytys on tehty perustuen vain ja ainoastaan tarjouksista ilmi käyviin seikkoihin ja pisteytys on ollut tasapuolinen ja syrjimätön. Valittaja ei ole tarjouksensa liitteenä toimittanut edellytettyä ja vertailuperusteeksi ilmoitettua verkonrakennusprosessikuvausta eikä työmaan esimerkinomaista turvallisuussuunnitelmaa. Työmaan turvallisuus sekä verkonrakennusprosessi ovat Helsingin tiiviissä kaupunkiympäristössä merkittävä osa nyt toteutettavaa urakointia. Valittajan selvitys ympäristönäkökohdista on ollut myös muiden tarjoajien selvityksiin nähden huomattavan suppea. Valittajan tarjouksesta on puuttunut lisäksi varallaolon ja lisäosion osalta ylläpitotöiden prosessikuvaukset.

Hankintayksiköiden tekemät hankintapäätökset ovat olleet perusteltuja. Hankintapäätöstiedotteiden lähettämisen jälkeen hankintayksiköt ovat tavanneet valittajan kahdesti. Tilaisuuksissa on käyty läpi valituksessa mainittuja asioita sekä selvitetty vertailuperusteiden pisteytystä siltä osin kuin pisteytys ei ole sisältänyt liikesalaisuuksia.

Hankintamenettely on ollut tasapuolinen ja syrjimätön. Julkisista hankinnoista annetut oikeusohjeet eivät edellytä niin sanotun kahden kuoren menettelyä tarjousten käsittelyssä. Tarjousten avaajat eivät ole osallistuneet tarjousten arviointiin tai vertailuun. Tarjousten avaamisen jälkeen tarjoukset, lukuun ottamatta niiden hintaosioita, on toimitettu arviointiryhmälle, joka on suorittanut toimintakuvauspisteytyksen. Tämän jälkeen arviointiryhmä on suorittanut varsinaisen tarjousvertailun, jonka jälkeen hankintayksiköt ovat käyneet neuvotteluja tarjousvertailussa parhaiten menestyneiden kahden tarjoajan kanssa. Valittajan tarjousta ei ole otettu mukaan tarjousten vertailuun, koska se on saanut toimintakuvauksesta ainoastaan 36 pistettä.

Hyvitysmaksun määräämisen edellytykset eivät ole täyttyneet. Hankintayksiköiden solmimat hankintasopimukset ovat purettavissa markkinaoikeuden näin määrätessä. Valittajan tarjouksen puutteellisuuden vuoksi valittajalla ei olisi myöskään ollut mahdollisuutta voittaa tarjouskilpailua.

Kuultavien lausunnot

Suomen Energia-Urakointi Oy on esittänyt, että valittaja ei ole kiistänyt sitä, että Suomen Energia-Urakointi Oy:n tarjous on ollut toimitetuista tarjouksista kokonaistaloudellisesti edullisin.

Eltel Networks Oy on esittänyt, että kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteet on tarjouspyynnössä ilmoitettu riittävällä tarkkuudella, jotta tarjoajat ovat voineet antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Vertailuperusteet ovat olleet palvelun toimittamisen kannalta olennaisia sekä tavanomaisia tämäntyyppisiä hankintoja kilpailutettaessa.

Vastaselitys

Valittaja on antanut vastaselityksen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Sovellettavat säännökset

Vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista annetun lain (349/2007, jäljempänä erityisalojen hankintalaki) 1 §:n 1 momentin mukaan vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden on kilpailutettava lain 12 §:ssä tarkoitetut EU-kynnysarvot ylittävät hankintansa siten kuin erityisalojen hankintalaissa säädetään.

Kysymyksessä on erityisalojen hankintalain soveltamisalaan kuuluvien yksiköiden hankinta, joka liittyy lain 6 §:n 3 momentin mukaiseen energiahuoltoa harjoittavien hankintayksiköiden toimintaan. Hankinnan ennakoitu kokonaisarvo on ylittänyt erityisalojen hankintalain 12 §:n 1 momentin 2 kohdassa rakennusurakoille säädetyn kynnysarvon määrän. Hankintaan sovelletaan siten erityisalojen hankintalain säännöksiä.

Oikeusohjeet

Erityisalojen hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Erityisalojen hankintalain 35 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Erityisalojen hankintalain 36 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä kokonaistaloudellista edullisuutta tarjouksen vertailuperusteet ja niiden suhteellinen painotus tai kohtuullinen vaihteluväli taikka poikkeuksellisissa tapauksissa vertailuperusteiden tärkeysjärjestys.

Erityisalojen hankintalain 49 §:n 1 momentin mukaan ehdokas tai tarjoaja on suljettava tarjouskilpailusta, ehdokkaan tai tarjoajan soveltuvuus muuten arvioitava sekä tarjoajat valittava ennen tarjousten vertailua.

Erityisalojen hankintalain 54 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin hankinnan kohteeseen liittyvien vertailuperusteiden mukaan tai se, joka on hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen vertailuperusteina voidaan käyttää esimerkiksi laatua, hintaa, teknisiä ansioita, esteettisiä ja toiminnallisia ominaisuuksia, ympäristöystävällisyyttä, käyttökustannuksia, kustannustehokkuutta, myynnin jälkeistä palvelua ja teknistä tukea, huoltopalveluja, toimituspäivää tai toimitus- tai toteutusaikaa taikka elinkaarikustannuksia. Pykälän 2 momentin mukaan sen lisäksi, mitä 1 momentissa säädetään, hankintayksikkö voi kokonaistaloudellista edullisuutta arvioidessaan ottaa huomioon myös asianomaisen yleisön tarpeisiin liittyviä taloudellisia ja laadullisia perusteita sekä ympäristövaatimusten täyttämiseen liittyviä perusteita, jos tällaiset perusteet ovat mitattavissa ja liittyvät hankinnan kohteeseen.

Erityisalojen hankintalain 58 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Säännöksen 2 momentin mukaan päätöksestä tai siihen liittyvistä asiakirjoista on käytävä ilmi ratkaisuun olennaisesti vaikuttaneet seikat, joita ovat ainakin ehdokkaan, tarjoajan tai tarjouksen hylkäämisen perusteet sekä ne perusteet, joilla hyväksyttyjen tarjousten vertailu on tehty.

Säännöksen esitöiden mukaan (HE 190/2009 vp s. 80) hankintayksikön tulee joko hankintapäätöksessä tai sen tiedoksiantoon sisältyvissä muissa asiakirjoissa kertoa ratkaisuun vaikuttaneet seikat sellaisella tarkkuudella, että ehdokas tai tarjoaja voi päätöksen ja sen perustelujen nojalla arvioida, onko hankintamenettelyssä noudatettu lain velvoitteita. Tarjousvertailun osalta perustelut tulee esittää sellaisella tarkkuudella, että tarjoajalle käy ilmi oman tarjouksen sijoittuminen tarjouskilpailussa suhteessa muihin tarjouksiin. Tarjousvertailusta tulee selkeästi ilmetä kaikkien tarjousten osalta, miten niitä on arvioitu kunkin vertailuperusteen osalta. Tarjousvertailusta tulee esimerkiksi käydä ilmi, mihin konkreettisiin tarjouksista ilmenneisiin seikkoihin vertailu on kunkin vertailuperusteen osalta perustunut ja mihin tarjousten piste-erot perustuvat.

Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus edellyttää lisäksi, että tarjouksia verrataan jokaista vertailuperustetta käyttäen ja hankintapäätöksessä perustellaan perusteiden soveltaminen tarjoukseen.

Hankinnasta ilmoittaminen ja tarjouspyynnöt

Helsingin Energian ja Helen Sähköverkko Oy:n yhteishankintana toteuttaman hankinnan kohteena ovat olleet sähkönjakelu- ja ulkovalaistusverkon rakentaminen ja ylläpito Helsingin kaupungin alueella. Hankintoja koskevassa yhteisessä hankintailmoituksessa urakoiden on ilmoitettu sisältävän Helsingin kaupungin alueella tehtäviä sähkönjakelu- ja ulkovalaistusverkon rakentamisen, kunnossapidon ja käytön vaatimia muuntamo-, keskijännite-, pienjännite-, ulkovalaistus- ja maanrakennustöitä sekä lisäksi näihin töihin liittyvää varallaoloa, verkkojen kartoitusta ja dokumentointia sekä verkkotietojärjestelmään tehtäviä päivityksiä.

Hankintailmoituksen osallistumisehtoja koskevassa kohdassa on teknisen suorituskyvyn osalta ilmoitettu muun ohella, että toimittajien tulee toimittaa referenssinsä siitä, että se on toteuttanut vastaavanlaisissa olosuhteissa kuvauksessa mainittuja töitä. Lisäksi toimittajan on tullut antaa ilmoitus kokonaisasennusresursseistaan ja arvio yhden miljoonan euron urakkaosuuden vaatimista asennusresursseista. Kyseisessä kohdassa on niin ikään edellytetty, että toimittaja toimittaa selvitykset, sisäiset ohjeet ja kuvaukset siitä, miten se hoitaa ympäristöön ja työturvallisuuteen liittyvät asiat.

Helen Sähköverkko Oy on pyytänyt tarjouspyynnössään tarjouksia sähkönjakeluverkon rakentamisesta, ja Helsingin Energia on pyytänyt tarjouspyynnössään tarjouksia ulkovalaistusverkon rakentamisesta. Tarjouspyynnöt ovat olleet keskenään sisällöllisesti samanlaiset ja ne on sidottu yhteen siten, että hankintayksiköiden tarkoituksena on ollut valita kaksi urakoitsijaa, joista kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen tehnyt tarjoaja saa suoritettavakseen 55–80 prosenttia molemmista urakoista ja toiseksi tarjousten vertailussa tullut tarjoaja loput 45–20 prosenttia.

Tarjouspyyntöjen kohdassa 9 ”Tarjousten vertailu” on muun ohella ilmoitettu, että hyväksyttävien tarjousten vertailu suoritetaan kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteella, jota edullisuutta arvioitaessa huomioon otetaan jakelu- ja ulkovalaistusverkkotöiden tarjoushinnat yhteenlaskettuna sekä toimintakuvauksessa annetut selvitykset. Tarjouspyynnöissä on tältä osin edelleen ilmoitettu, että ”Tarjous pisteytetään toimintakuvauksen osalta seuraavasti:

TOIMINTAKUVAUSPISTEYTYS yht. 100 pistettä

* resurssit 30 pistettä

* prosessit 20 pistettä

* turvallisuus 15 pistettä

* ympäristö 15 pistettä

* varallaolo ja lisäosiot 20 pistettä.”

Tarjouspyyntöjen mukaan toimintakuvauspisteytyksestä alle 50 pistettä saaneen urakoitsijan tarjous hylätään.

Tarjouspyynnöissä on ilmoitettu, että tilaaja jakaa urakan kahden kokonaistaloudellisesti edullisimman hyväksytyn tarjouksen kesken siten, että kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen tehnyt tarjoaja saa suoritettavakseen 55–80 prosenttia arvioidusta urakkasummasta. Tarjouspyynnöissä on ilmoitettu, että vertailu suoritetaan tarvittaessa kolmivaiheisesti.

Tarjouspyynnöissä on ilmoitettu, että ensimmäisen vaiheen kokonaistaloudellisuusvertailuun ei oteta mukaan varallaolon ja lisäosioiden tarjoushintoja ja että toimintakuvauksen vaikutus vertailussa on 20 prosenttia. Vertailun voittanut tarjoaja valitaan suuremman urakkaosuuden ja toiseksi tullut tarjoaja pienemmän osuuden urakoitsijaksi sillä edellytyksellä, että se tai vertailun voittanut tarjoaja on tarjonnut varallaoloa ja lisäosioita. Mikäli vain toinen ensimmäisen vaiheen kahdesta kokonaistaloudellisesti edullisimmasta tarjoajasta on tarjonnut varallaoloa ja lisäosioita, se saa varallaolon sekä lisäoptiot optioksi tehtävään sopimukseen.

Toisen vaiheen kokonaistaloudellisuusvertailu tehdään, mikäli molemmat ensimmäisen vaiheen tarjoajat ovat tarjonneet varallaolon ja lisäosiot. Näiden kahden tarjoajan kesken suoritetaan varallaolon ja lisäosioiden kokonaistaloudellisuusvertailu. Vertailussa huomioidaan ainoastaan varallaolon ja lisäosioiden tarjoushinnat. Toimintakuvauksen vaikutus vertailussa on 50 prosenttia ja toimintakuvauspisteytyksessä otetaan huomioon vain varallaolo ja lisäosiot. Kokonaistaloudellisesti edullisempi tarjoaja saa varallaolon sekä lisäoptiot optioksi tehtävään sopimukseen.

Kolmannen vaiheen kokonaistaloudellisuusvertailu tehdään, mikäli kumpikaan ensimmäisen vaiheen kokonaistaloudellisesti edullisimmasta tarjoajasta ei ole tarjonnut varallaoloa ja lisäosioita. Vertailuun otetaan mukaan vain ne tarjoajat, jotka ovat tarjonneet varallaolon ja lisäosiot. Näiden tarjoajien kesken suoritetaan varallaolon ja lisäosioiden kokonaistaloudellisuusvertailu, kuten yllä mainitussa toisen vaiheen vertailussa. Tämän jälkeen lasketaan yhteen ensimmäisen sekä toisen vaiheen vertailujen vertailuluvut ja pienimmän yhteenlasketun vertailuluvun saanut tarjoaja valitaan toiseksi urakoitsijaksi, jolloin se saa pienemmän urakkaosuuden lisäksi varallaolon sekä lisäosiot optioksi tehtävään sopimukseen.

Tarjouspyyntöjen toimintakuvausta koskevissa kohdissa on vielä ilmoitettu, että ”suunnitelmiin on sisällytettävä vähintään urakkaohjelmien kohdissa 9.2, 11.2 ja 12.2 mainitut asiat”.

Urakkaohjelmien kohdassa 9.2 ”Urakoitsijan organisaatio/edustajat” on ilmoitettu muun ohella, että urakoitsijan on esitettävä tarjouksessaan tätä urakkaa koskeva organisaatio ja siihen liittyvät tehtävänkuvat, vastuut ja valtuudet sekä sijaisuudet. Urakkaohjelmien kohdassa 11.2 ”Urakoitsijan työturvallisuusohjeet” on ilmoitettu, että urakoitsijan on esitettävä turvallisuusorganisaationsa sekä siihen liittyvien henkilöiden vastuut ja valtuudet sekä luettelo urakoitsijan voimassa olevista työturvallisuusohjeista. Urakkaohjelmien kohdassa 12.2 ”Laatuseurantajärjestelmä” sekä erillisessä ”Laatuseurantajärjestelmä”-asiakirjassa on esitelty hankintayksiköiden käytössä olevaa laatujärjestelmää.

Tarjouspyyntöjen liitteinä ovat urakkaohjelmien lisäksi olleet muun muassa turvallisuusasiakirja, Helen Sähköverkko Oy:n sähköverkon turvallisuus- ja ympäristöoppaat, UV-asennustöiden ja maarakennustöiden määrämittausperusteet, asennus-, ylläpito- ja maarakennustöiden määrämittausperusteet, yksikköhintaluettelot, materiaalien tekniset vaatimukset, yleiset työselostukset, kehitysliitteet, laatuseurantajärjestelmät, jakelu- ja ulkovalaistusverkon rakentamishankkeen tilaus- ja rakentamisprosessit, ulkovalaistusverkon kunnossapitotöiden osoitus ja seuranta, urakoitsijakäyttöliittymä ja liittymisjohdon suunnittelu, mittarointiprosessi, kartoitusohjeet sekä kartoituksen dokumentointiohjeet.

Hankintayksiköt ovat tarkentaneet tarjouspyyntöjään 18.1.2011 ja 19.1.2011 antamillaan lisäkirjeillä. Tarjouspyyntöjä tarkentaneissa lisäkirjeissä on muun ohella ilmoitettu, että toimintakuvauspisteytys perustuu tarjouspyyntöjen kohdassa 8 mainittujen tekijöiden arvioimiseen ja että toimintakuvauspisteytyksessä arvioidaan resurssien kohdalla riittävyyttä tämän urakan suorittamiseen ja muiden osioiden kohdalla niiden hoitamisen kuvaamista. Lisäkirjeissä on vielä todettu, että yhdellekään tarjoajalle ei välttämättä anneta täysiä pisteitä toimintakuvauspisteytyksestä tai sen osista.

Vertailuperusteet

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyynnöissä ilmoitetuilla vertailuperusteilla, jotka on määritelty toimintakuvauksessa, ei ole voinut määrittää, mikä tarjouksista on kokonaistaloudellisesti edullisin. Valittaja on lisäksi esittänyt, että urakoihin liittyvät vaatimukset on vertailuperusteiden osalta jo yksityiskohtaisesti määritelty tarjouspyyntöasiakirjoissa ja että tarjoajien resurssit ovat tulleet arvioiduiksi jo tarjoajien soveltuvuuden arvioinnin yhteydessä.

Markkinaoikeus toteaa hankintamenettelyn olevan vaiheittaista siten, että hankintayksikön on ensin tutkittava tarjoajien soveltuvuus osallistua tarjouskilpailuun ja arvioitava, onko tarjoajalla tekniset, taloudelliset ja muut edellytykset hankinnan toteuttamiseksi. Vasta tämän jälkeen hankintayksikön on vertailtava tarjousten paremmuutta niiden tarjoajien tekemien tarjousten kesken, joita ei ole suljettu tarjouskilpailusta puuttuvan soveltuvuuden vuoksi tai joiden tarjousta ei ole katsottu tarjouspyynnön vastaiseksi. Hankintamenettelyn vaiheittaisuus on otettava huomioon jo tarjouspyynnössä eikä tarjoajien soveltuvuuteen liittyviä seikkoja tule lähtökohtaisesti käyttää tarjousten vertailuperusteina. Myöskään tarjouksen hyväksymiselle asetettuja vähimmäisvaatimuksia ja niiden täyttymistä ei voida sellaisenaan käyttää tarjousten vertailuperusteina.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintailmoituksessa ilmoitetut osallistumisehdot ovat liittyneet tarjoajien yleiseen kelpoisuuteen ylipäänsä suoriutua hankinnan kohteena olevista urakoista kun taas vertailuperusteen ”resurssit” osalta hankintayksiköt ovat arvioineet kunkin tarjoajan osalta sitä, kuinka paljon tarjoaja varaa tarjouspyynnöissä tarkennettuja henkilöstöresursseja eli eri henkilö- ja ammattiryhmien edustajia nyt kyseessä oleviin töihin. Markkinaoikeus katsoo, että hankintamenettelyä koskevissa asiakirjoissa on riittävällä tavalla eroteltu toisistaan ne seikat, jotka otetaan huomioon tarjoajien soveltuvuuden arvioinnissa, ja ne vertailuperusteet, joiden perusteella tarjousten vertailu suoritetaan. Näin ollen hankintayksiköt eivät ole menetelleet erityisalojen hankintasäännösten vastaisesti tältä osin hankintailmoitusta ja tarjouspyyntöjä laatiessaan.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden määrittämisessä ja soveltamisessa. Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät kuitenkin sitä, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteina tulee käyttää sellaisia seikkoja, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on taloudellisesti edullisin. Vertailuperusteiden tulee lisäksi liittyä hankinnan kohteeseen ja olla luonteeltaan syrjimättömiä. Vertailuperusteet eivät myöskään saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Markkinaoikeus katsoo lopuksi, etteivät hankintayksiköt ole toimineet hankintasäännösten vastaisesti, kun ne ovat pyytäneet toimittamaan tarjoukset siten, ettei hintatietoja ole ilmoitettu erillisessä suljetussa kuoressa, ja kun ne ovat ilmoittamallaan tavalla suorittaneet tarjousvertailun erikseen laadullisten tekijöiden ja erikseen hinnan osalta.

Hankintapäätöksen perusteleminen

Valittaja on esittänyt, että hankintapäätökset on perusteltu puutteellisesti, koska hankintapäätöksistä ei ilmene, miten kaikkia tarjouksia on arvioitu kunkin vertailuperusteen osalta ja mihin tarjousten väliset piste-erot ovat perustuneet.

Valittajalle lähetetyistä hankintapäätöstiedotteista on käynyt ilmi valituksi tulleet tarjoajat sekä se, että valittajan tarjousta ei ole otettu mukaan lopulliseen tarjousten vertailuun, koska valittajan tarjous on saanut 36 toimintakuvauspistettä. Hankintapäätöstiedotteiden liitteenä olleista vertailutaulukoista on käynyt ilmi tarjousvertailuun päässeiden tarjoajien saamat toimintakuvauspisteet yhteenlaskettuna sekä tarjoushinnat. Valittajalle tiedoksi annetuissa hankintapäätöstiedotteissa tai niiden liitteenä olleissa vertailutaulukoissa ei ole esitetty sanallisia perusteluja valittajan saamille toimintakuvauspisteille, tarjousvertailussa muuten annetuille pisteille eikä tarjousten välillä todetuille eroavaisuuksille.

Valittajalle lähetetyistä hankintapäätöstiedotteista tai niiden liitteenä olleista vertailutaulukoista ei ole käynyt ilmi, miten tarjouksia on arvioitu kunkin vertailuperusteen osalta, mihin konkreettisiin tarjouksista ilmenneisiin seikkoihin tarjousten vertailu ja piste-erot ovat kunkin vertailuperusteen osalta perustuneet ja mihin konkreettisiin seikkoihin valittajan saamat toimintakuvauspisteet ovat perustuneet. Hankintapäätösten perusteella ei siten ole ollut mahdollista tehdä johtopäätöstä siitä, miten hankintayksiköt ovat vertailleet saamiaan tarjouksia. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksiköt ovat menetelleet hankintapäätöksiä perustellessaan hankintasäännösten vastaisesti.

Hankintayksiköt ovat markkinaoikeudelle toimittamassaan vastineessa vedonneet siihen, että hankintapäätöstiedotteiden lähettämisen jälkeen pisteytystä ja tarjousvertailua on käyty valittajan kanssa läpi niin kirjallisesti kuin suullisestikin. Hankintayksiköt ovat tuoneet esiin, että valittajalle on markkinaoikeuskäsittelyn aikana toimitettu toimintakuvauspisteytys jokaisen tarjoajan osalta.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintapäätösten tiedoksiannon jälkeen mahdollisesti tapahtuneella hankintapäätösten perustelujen tarkentamisella ei ole merkitystä asian ratkaisun kannalta, koska hankintayksiköt eivät ole tehneet ja toimittaneet tarjoajille hankinnasta erityisalojen hankintalain 58 §:n 1 momentin mukaista kirjallista perusteltua päätöstä.

Johtopäätös

Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksiköt ovat menetelleet hankinnassaan erityisalojen julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti.

Ottaen huomioon hankintamenettelyn virheellisyys ja jäljempänä seuraamuksen osalta lausuttu, asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Erityisalojen hankintalain 67 §:n nojalla lain soveltamisalaan kuuluviin hankintoihin sovelletaan vastaavasti, mitä muutoksenhausta ja seuraamuksista julkisista hankinnoista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 11 luvussa säädetään. Asiassa tulee siten harkittavaksi hankintalain 94 §:n 1 momentissa säädettyjen seuraamusten määrääminen.

Hankintayksiköiden ilmoituksen mukaan lopullisia hankintasopimuksia ei ole tehty. Näin ollen valituksen kohteena olevat päätökset voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin mukaisesti kumota ja niiden täytäntöönpano kieltää.

Hyvitysmaksun määrääminen ei tule hankintalain 95 §:n 1 momentin nojalla toissijaisena seuraamuksena tämän hankintamenettelyn osalta kysymykseen.

Edellä lausutun huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että hankintamenettelyn virheellisyys voidaan tässä tapauksessa korjata siten, että hankintayksiköt vertailevat tarjoukset uudelleen ja tekevät uudet perustellut hankintapäätökset.

Mikäli hankintayksiköt aikovat edelleenkin toteuttaa sähkönjakelu- ja ulkovalaistusverkon rakentamista ja ylläpitoa koskevat hankinnat kysymyksessä olevan tarjouskilpailun perusteella, niiden on vertailtava tarjoukset uudelleen ja tehtävä uudet perustellut hankintapäätökset, joissa otetaan huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolain-käyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksiköiden virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Hankintayksiköt on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä. Asian näin päättyessä hankintayksiköt saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Helsingin Energian johtokunnan 22.3.2011 tekemän hankintapäätöksen (§ 21) ja Helen Sähköverkko Oy:n hallituksen 3.3.2011 tekemän hankintapäätöksen. Markkinaoikeus kieltää Helsingin Energiaa ja Helen Sähköverkko Oy:tä tekemästä hankintasopimuksia sanottujen päätösten perusteella tai panemasta niitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 200.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Helsingin Energian ja Helen Sähköverkko Oy:n yhteisvastuullisesti korvaamaan Verkonrakentaja Wire Oy:n oikeudenkäyntikulut 3.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän markkinaoikeuden päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Helsingin Energian ja Helen Sähköverkko Oy:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Nina Korjus, Ville Parkkari ja Tomi Rantasaari.