Market Court voids public procurement decision due to unclear tender criteria and procedural errors in evaluation.

ASIAN TAUSTA

Kansaneläkelaitos (jäljempänä myös hankintayksikkö ja Kela) on pyytänyt 27.4.2011 julkaistulla avointa menettelyä koskevalla EU-hankintailmoituksella tarjouksia vuoden 2012–2013 äitiyspakkauksista ajalle 15.8.2012–31.12.2013.

Kansaneläkelaitos on muutoksenhaun kohteena olevalla hankintapäätöksellään valinnut villa-/villasekoitehaalareiden osalta Reima Oy:n tarjouksen.

Markkinaoikeus on 10.1.2012 antamallaan päätöksellä hylännyt hankintayksikön hankintapäätöksen täytäntöönpanon sallimista koskevan vaatimuksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut hankintailmoituksen mukaan 7.400.000 euroa, josta villa-/villasekoitehaalarin osuus on ollut 658.800 euroa.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Delffi Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 5.374,75 eurolla korkoineen sekä asianosaiskulut 3.654 eurolla korkoineen.

Perusteet

Tarjouspyyntö on ollut epäselvä kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden osalta. Tarjouspyynnössä ei ole täsmennetty, mitä seikkoja vertailuperusteen ”ympäristöystävällisyys” arvioinnissa otetaan huomioon. Tarjouspyynnössä ”ympäristöystävällisyys” on mainittu ainoastaan yleisellä tasolla ja hankintayksikölle on jäänyt kyseisen vertailuperusteen arvioinnin osalta rajoittamaton vapaus. Tarjouspyyntö ei ole siten tältä osin ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua.

Hankintapäätöksestä ja sen liitteenä olevasta vertailutaulukosta ei ole myöskään selkeästi käynyt ilmi, mihin seikkoihin villa-/villasekoitehaalarien pisteytys on perustunut ja miten tuotteiden vertailu on suoritettu. Tuotteiden vertailun suorittaneen äitiysavustusraadin toiminnasta ei ole laadittu pöytäkirjaa eikä raatiin ole kuulunut tekstiilialan ammattilaisia.

Vertailuperusteen ”toiminnallisuus” osalta vertailutaulukon arviot ovat epämääräisiä ja sekavia. Arvioinneista saa sen kuvan, että muissa kuin voittaneen tarjoajan tuotteissa taulukossa mainitut asiat eivät olisi olemassa. Tarjouspyynnössä ilmoitetun mukaisesti tarjoaja saa vertailuperusteen ”toiminnallisuus” osalta yhden pisteen, mikäli tuote vastaa ominaisuuksiltaan tarjottujen tuotteiden keskimääräistä tasoa. Valittajan tarjoama villasekoitehaalari on vastannut vähintäänkin tarjottujen tuotteiden keskimääräistä tasoa, koska osa tarjotuista tuotteista ei ole ollut edes tarjouspyynnön mukaisia. Valittajan olisi kuulunut siksi saada toiminnallisuuden osalta vähintään yksi piste.

Voittaneen tarjoajan tarjoama villasekoitehaalari on saanut toiminnallisuuden osalta yhden pisteen haalarissa olevan vetoketjun yläosan suojauksen vuoksi. Lukuun ottamatta vetoketjun suojausta voittaneen tarjoajan tuote on ollut samanlainen kuin valittajan tuote. Tarjouspyynnössä olisi tullut ilmoittaa, että vetoketjun suojaus on lisäpisteen tuova ominaisuus.

Valittajan tarjoaman haalarin kaula-aukko on arvioitu liian leveäksi eikä vetoketju ole arviointiryhmän sitä testatessa toiminut kunnolla. Lisäksi huomioita on kiinnitetty siihen, että valittajan tarjoamasta tuotteesta on puuttunut vetoketjun suojaus. Valittajan tarjoamaa haalaria on arvioitu virheellisesti, ikään kuin kyseessä olisi suoraan iholla käytettävä haalari. Valittajan tuotteen on suunnitellut pienten kaksosvauvojen äiti, jolla on runsaasti kokemusta pienten vauvojen vaatteista. Valittajan tarjoaman haalarin vetoketjun yläosa ei esimerkiksi nouse kaulaan asti vaan jää tarkoituksella alemmaksi, koska haalarin optimaalinen toiminnallisuus edellyttää kaula-aukon riittävää leveyttä. Kaula-aukko ei välihaalarissa saa olla liian pieni tai tuote on epämukava.

Vertailuperusteen ”ympäristöystävällisyys” osalta tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että lisäpisteitä voi saada tuotteen materiaalin osalta ja että tuotteen ympäristöystävällisyys arvioidaan toimitettujen selvitysten perusteella. Valittajan tarjoama villasekoitehaalari on erittäin ympäristöystävällinen, mutta valittaja ei ole silti saanut tältä osin yhtään pistettä.

Valittajan tarjoamassa haalarissa käytetty villa on niin sanottua mouling free -villaa. Kyseistä villaa ei oteta lampaiden takaosasta, joten sen tuottaminen on kalliimpaa. Valittajan tuotteissa käytetyt langat kehrätään Saksassa, josta ne kuljetetaan kierrätettävissä pakkauksissa maanteitse Suomeen. Kuljetuksen aikana lankoja ei tarvitse suojata kemikaaleilla, toisin kuin Kiinasta tuotavia materiaaleja. Valittajan tuotteen olisi kuulunut saada tältä osin yksi lisäpiste voittaneen tarjoajan Kiinassa valmistettuun tuotteeseen nähden.

Valittajan olisi tullut saada vähintään yhtä korkeat laatupisteet kuin voittaneen tarjoajan. Kun valittajan tarjoama villasekoitehaalari on ollut hinnaltaan halvin, olisi sen oikein toteutetussa tarjousvertailussa tullut voittaa tarjouskilpailu.

Vastine

Kansaneläkelaitos on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää Delffi Oy:n valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 922,50 eurolla korkoineen.

Tarjouspyyntö on ollut selkeä ja omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Tarjousten vertailu ja pisteytys on suoritettu etukäteen ilmoitettujen perusteiden mukaisesti. Laadun arviointi on ollut johdonmukaista, tasapuolista ja perustunut konkreettisiin ja todennettuihin eroihin. Hankintapäätöksen ja pisteytyksen perustelut ovat myös käyneet ilmi hankintapäätöksen liitteenä olevasta vertailutaulukosta.

Tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka vertailuperusteita ovat olleet hinta ja laatu kumpikin 50 prosentin painoarvolla. Laatua koskevan vertailuperusteen alakohtia ovat olleet toiminnallisuus (0–4 pistettä), esteettisyys (0–4 pistettä) ja tuotteen ympäristöystävällisyys (0–2 pistettä). Kyseisten vertailuperusteiden arvioinnissa merkitykselliset seikat on ilmoitettu tarkemmin tarjouspyynnön valinta- ja vertailuperusteita koskevassa kohdassa.

Hankintayksikkö ei voi jo pelkästään tuotteiden valtavan lukumäärän vuoksi suunnitella tuotteita ja yksilöidä kaikkia niiden haluttuja ominaisuuksia etukäteen täsmällisen yksityiskohtaisesti. Tarjouspyynnössä on kuitenkin kuvattu tuotteet sellaisella tarkkuudella, että tarjoukset ja tarjotut tuotteet ovat olleet keskenään vertailukelpoiset. Jos Kela veisi tuotteiden kuvauksen pidemmälle, suunnittelussa ei jäisi enää tilaa innovaatioille.

Laatuarvioinnin lähtökohtana on ollut, että tuotteita arvioidaan niin varsinaisiin vertailuperusteisiin kuin myös toisiin tuotteisiin nähden, koska tuotteille ei ole voitu asettaa ennakkoon toiminnallisia ominaisuuksia kuvaavia numeerisia arvoja. Lisäksi laadun arvioinnissa on ollut keskeistä se, että vain sanallisesti perusteltavissa olevista laatueroista on voinut saada pisteitä. Tarjotut tuotteet ovat olleet esillä äitiysavustusraadin kokouksissa ja raadin jäsenet ovat tutustuneet niihin, arvioineet niiden ominaisuuksia kunkin vertailuperusteen osalta ja vertailleet niitä. Äitiysavustusraadin on mahdollista kuulla ulkopuolisia asiantuntijoita esimerkiksi tuotteiden materiaaleista, jos se arvioi oman osaamisensa riittämättömäksi. Raadin kokouksista on laadittu pöytäkirjat ja tuotteiden arviot on kirjattu hankintapäätöksen liitteenä olevaan taulukkoon.

Tarjouspyynnössä tuotteille on asetettu tiettyjä pakollisia vähimmäisvaatimuksia, jotka niiden on tullut täyttää. Tuotteiden on tullut olla vastasyntyneelle lapselle turvallisia ja ne eivät ole esimerkiksi saaneet sisältää käyttäjälle haitallisten aineiden jäämiä. Lisäksi tuotteiden on tullut täyttää Öko Tex 100 Produckt Class 1 Baby lastenvaatteita koskevan standardin vaatimukset. Jos tuotteella ei ole ollut kyseistä standardia, tarjoajan on tullut laatia selvitys siitä, miten standardin vaatimukset on huomioitu.

Voittaneen tarjoajan tarjoama villasekoitehaalari on ollut tuotteista ainoa, joka on toiminnallisuuden osalta arvioitu keskimääräistä tasoa paremmaksi ja joka on saanut tältä osin yhden lisäpisteen. Voittaneen tarjoajan tuote on ollut hankintapäätöksen perusteluista ilmenevällä tavalla hyvä ja vaatimusten mukainen ja lisäksi siinä on ollut hyvänä lisänä kaulaa suojaava lukon suojus. Muissa tuotteissa on ollut selviä puutteita, eivätkä ne ole saavuttaneet siksi keskimääräisen tason perusteella lisäpisteitä.

Valittajan villasekoitehaalarin vetoketju on ylettynyt kaula-aukkoon asti, ja vetoketjun päät on käännetty ja ommeltu kiinni haalarin sisäpuolelle. Raati on todennut vetoketjun lukon ja käännösten voivan hangata vauvan kaulaa. Voittaneen tarjoajan villasekoitehaalarin vetoketjun yläosassa on ollut puolestaan suojaneulos, jonka ansiosta vetoketju ja siinä oleva lukko eivät pääse hankaamaan kaulaa ja jonka johdosta iho ei voi jäädä lukkoon kiinni. Suojusta on pidetty turvallisuuteen ja käyttömukavuuteen liittyvänä hyvänä lisäominaisuutena, joka on otettu huomioon pisteytyksessä.

Kestävyyden yhtenä osatekijänä on arvioitu tuotteen pesuominaisuuksia ja mittamuutoksia. Raati on todennut, että pesun jälkeen valittajan villasekoitehaalarin vetoketju on toiminut huonosti. Lisäksi raati on katsonut, että valittajan villasekoitehaalarin kaula-aukko on ollut suurikokoinen ja että pesun jälkeen kaula-aukko on venynyt vielä suuremmaksi. Muilta osin haalarit ovat olleet mittasuhteiltaan ja pesutuloksiltaan tasalaatuisia.

Tarjouspyynnössä on vertailuperusteen ”ympäristöystävällisyys” osalta ilmoitettu muun ohella seuraavaa:

”Tuotteen ympäristöystävällisyys, lisäpisteitä 0-2

– tuotteen materiaali

– tuotteen ympäristöystävällisyys arvioidaan toimitettujen selvitysten perusteella (mm. tuotteiden materiaalit sekä tuotanto- ja toimitusprosessi).”

Lisäksi tarjouspyynnössä on ympäristöystävällisyyden osalta todettu, että ”Tarjouksessa on ilmoitettava, miten tuotteen valmistuksessa on huomioitu ympäristönäkökohdat. Valmistusprosessi ei saa tarpeettomasti lisätä ympäristön kuormitusta. Tarjouksessa on oltava selvitykset tuotteiden ympäristömerkinnöistä ja valmistajan ympäristöohjelmasta”.

Tarjoajia on tarjouspyynnössä pyydetty antamaan yhtäläiset tiedot tuotteidensa ympäristöystävällisyydestä. Ympäristöystävällisyyttä koskevat arviointikriteerit ovat myös liittyneet hankittavaan tuotteeseen, eivätkä kriteerit ole antaneet hankintayksikölle rajoittamatonta harkintavaltaa. Kriteerit on ilmoitettu niin tarkasti kuin se on ollut mahdollista. Tarjousten arvioinnissa on ollut tältä osin keskeistä nimenomaan tarjoajien esittämä näyttö materiaalinsa ja tuotanto- ja toimitusprosessin ympäristöystävällisyydestä. Tarjoajan on ympäristöpisteen saadakseen tullut käytännössä esittää muiden tarjoajien näyttöä parempaa näyttöä sen tuotteessa käytetyn materiaalin ja tuotanto- ja toimitusprosessin ympäristöystävällisyydestä.

Toimitettujen selvitysten perusteella valittajan ja voittaneen tarjoajan villasekoitehaalarien ympäristöystävällisyydessä ei ole ollut sellaista laatueroa, joka olisi voitu yksilöidä ja pisteyttää, joten kumpikaan tarjoaja ei ole saanut tältä osin pisteitä. Kummankin villasekoitehaalarin materiaali on ollut 80 prosenttista merinovillaa ja 20 prosenttista polyesteria. Valittajan haalarissa on käytetty mouling free -villaa ja voittaneen tarjoajan haalarissa puolestaan Woolmark-sertifioitua villaa. Haalareissa käytetyissä villalaaduissa ei ole ollut raadin tietojen mukaan huomioon otettavia eroja eikä kummankaan materiaalin ympäristöystävällisyydestä ole esitetty sellaista näyttöä, että ympäristöpisteen antaminen olisi ollut perusteltua.

Kaikilla tarjoajilla on ollut riittäviksi arvioidut selvitykset ympäristöasioista. Tarjouksissa ei ole tuotu esiin erityisiä, muista tarjouksista edukseen poikkeavia selvityksiä valmistusprosessin ympäristöystävällisyydestä, joten tämänkään perusteella millekään tuotteelle ei ole ympäristöpistettä ole annettu. Näyttönä ympäristöystävällisyydestä ei voida pitää pelkästään tietoa valmistusmaasta, vaan selvityksen tulee kattaa laajemmin koko valmistus- ja tuotantoprosessi.

Kuultavan lausunto

Reima Oy on esittänyt, että sen tarjoamaan villasekoitehaalariin sisältyvä metallinen stoppari ei ole suoraan kosketuksissa vauvan ihoon eikä näin ollen pääse raapimaan ihoa. Nikkelittömän vetoketjun valmistajan ketjut ovat saaneet Öko Tex 100 luokan sertifikaatin. Haalarin resorit, jotka ovat 100 prosenttista villaa, ovat riittävän joustavat ja helpottavat siten vaatteen pukemista. Vetoketjun suojapala ja kaula-aukon koko on käytössä hyviksi havaittu. Pehmeä vetoketjun suojus estää vedintä ja ketjun päätä raapimasta vauvan kaulaa. Pääntie on mitoitettu napakaksi, jotta tuote suojaa vauvaa, mutta ei kuitenkaan kiristä. Haalari on vesipestävä, säilyttää hyvin mittansa eikä ole Reima Oy:n omissa testeissä huopaantunut tai nyppyyntynyt.

Lausunnonantajan villasekoitehaalarissa käytetyllä villalla on Woolmark-sertifikaatti, joka varmistaa villan olevan australialaista, korkealaatuista, puhdasta ja uutta. Sertifikaatti on toimitettu tarjouksen mukana. Valittajan villasekoitehaalarissa käyttämän villan alkuperämaa ei käy ilmi asiakirjoista. Mouling free -villa ei ole itsessään sen ympäristöystävällisempää kuin Woolmark-sertifioitu villakaan.

Lausunnonantajan tarjoaman haalarin neulos neulotaan ja tuote ommellaan Kiinassa. Kuljetuksissa Kiinasta Suomeen ei käytetä mitään erityisiä kemikaaleja. Tuotteet tulevat pahvilaatikoissa, joissa on kierrätettävästä materiaalista valmistettu emopussi. Pakkauslaatikoissa käytetään ympäristöystävällisiä homeenesto- ja kosteudenpoistotyynyjä. Pelkkä tuotteen valmistaminen Suomessa tuontiraaka-aineista ei ole sen ympäristöystävällisempää kuin koko tuotteen valmistaminen ulkomailla.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että tarjousten vertailua ja pisteytystä ei ole vertailuperusteen ”toiminnallisuus” osalta suoritettu tarjouspyynnössä ilmoitetulla tavalla. Tarjousten vertailua ei ole suoritettu tarjouspyynnössä ilmoitettujen kriteerin mukaisesti myöskään vertailuperusteen ”ympäristöystävällisyys” osalta, koska Kela on tältä osin arvioinut ainoastaan materiaalien, ei koko tuotantoprosessin, ympäristöystävällisyyttä.

Mikäli alan ammattilaiset olisivat suorittaneet tarjousten vertailun, arviot olisivat olleet toisenlaisia. Lisäksi huomioon tulee ottaa, ettei äitiysavustusraati ole varsinaisesti tutustunut tarjottuihin haalareihin ja niiden ominaisuuksiin, vaan Kela on antanut raadille valmiin esityksen haalarin valinnasta.

Valittajan tarjoaman haalarin vetoketjun toimivuus on testattu hankintapäätöksen tekemisen jälkeen uudelleen, ja se on toiminut tällöin moitteettomasti.

Valittaja on tarjouksessaan kertonut laajasti tuotteensa sekä tuotantoprosessinsa ekologisuudesta, eettisyydestä ja ympäristöystävällisyydestä, toisin kuin voittanut tarjoaja, jonka tarjoukseen sisältyvä ympäristönhallintalausuma on ollut hyvin ympäripyöreä eivätkä siinä esitetyt seikat ole olleet relevantteja arvioitaessa yksittäisen tuotteen ympäristöystävällisyyttä.

Voittaneen tarjoajan haalarin villalaatua koskeva sertifikaatti on osoittautunut valittajan selvityksen johdosta kyseenalaiseksi. Voittaneen tarjoajan villasekoitehaalari ei ole voinut saada Woolmark-sertifikaattia, koska tällöin tuotteen olisi pitänyt olla 100 prosenttista merinovillaa. Sen sijaan voittaneen tarjoajan haalari on ilmeisestikin saanut Woolmark Blend -lisenssin, joka osoittaa tuotteen olevan australialainen villasekoite. Kyseinen lisenssi ei myöskään takaa tuotteen konepestävyyttä. Kelalla ja äitiysavustusraadilla ei ole siten ollut vaadittavaa tietoa eri villalaaduista saatika ympäristömerkinnöistä ja –sertifikaateista.

Koska voittaneen tarjoajan villasekoitehaalarit kuljetetaan merirahtina, ne täytyy suojata lukuisilla kemikaaleilla. Voittaneen tarjoajan haalari myös teetetään alihankkijalla, jonka toiminnasta ei tarjouksessa ole esitetty mitään tietoa. Nämä seikat olisi tullut ottaa tarjousten vertailussa ympäristöystävällisyyden osalta huomioon.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on esittänyt lisävastineessaan, että äitiyspakkauksen tuotteille ja niiden toimittajille asetetaan tiukat pakolliset vaatimukset, joilla pyritään varmistamaan, että vertailuun valitut tuotteet ovat riittävän turvallisia ja että toimittajat ovat kokeneita, luotettavia ja asiantuntevia. Tuotteiden materiaalien turvallisuutta koskevat vaatimukset ovat käyneet ilmi tarjouspyynnöstä.

Tuotteiden materiaalien turvallisuuden arviointi on suoritettu kokonaisarviointina ja siinä on otettu huomioon muun muassa tarjoajien toimittamat todistukset, sertifikaatit ja omat selvitykset. Voittanut tarjoaja on toimittanut tarjouksensa liitteenä Kelan hyväksyttäviksi arvioimat sertifikaatit vetoketjusta sekä villasekoitehaalareissa käytettävästä villasta. Lisäksi voittanut tarjoaja on tarjouksessaan ilmoittanut haalarinsa täyttävän Öko Tex 100 standardin vaatimukset. Lisäselvityksessään voittanut tarjoaja on vielä kertonut, että materiaaleja valitessaan se on varmistanut, että niille on mahdollista saada Öko Tex Produckt Class 1 -sertifikaatti. Lisäksi voittanut tarjoaja on ilmoittanut, että tuotteiden valmistuksen alkaessa se toimittaa niistä kyseisen standardin vaatimusten mukaiset dokumentit. Edellä mainittujen selvitysten ja aiempien kokemusten perusteella Kelalla ei ole ollut syytä epäillä voittaneen tarjoajan villasekoitehaalarin materiaalin alkuperää tai turvallisuutta.

Lakisääteisen äitiysavustusraadin jäsenet ovat hyviä asiantuntijoita arvioimaan tuotteiden toiminnallisuutta, esteettisyyttä ja ympäristöystävällisyyttä. Raadilla on ollut riittävästi tietoa tarjotuista tuotteista. Raadin jäsenet ovat arvioineet kaikki villasekoitehaalarit.

Valittaja on esittänyt lisävastaselityksessään, että Kela ei ole kohdellut tarjoajia tasapuolisesti, kun se on antanut voittaneelle tarjoajalle mahdollisuuden toimittaa tarjouspyynnössä vaaditut dokumentit vasta tuotteen valmistuksen alkaessa ja kun se on viitannut aikaisempiin kokemuksiinsa voittaneesta tarjoajasta.

Valittaja on tarjouksessaan esittänyt koko tuotteen tuotantoprosessin ja toimittanut tarjouspyynnössä edellytetyt sertifikaatit. Valittajan tuotteen osalta ympäristönäkökohdat on huomioitu aina villatuottajan valinnasta lankojen kehräykseen, neuloksen neulontaan ja kuljetuksiin.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan voittaneen tarjoajan villasekoitehaalarin ja sen resoreiden lanka on ollut 80 prosenttista merinovillaa ja 20 prosenttista polyesteriä, kun taas voittanut tarjoaja on markkinaoikeudelle toimittamassaan lausumassa ilmoittanut, että sen haalarin resorit ovat olleet 100 prosenttista villaa. Tämän ristiriidan lisäksi huomioon tulee ottaa, ettei voittaneen tarjoajan tarjoama villasekoitehaalari säilytä hyvin mittaansa vaan päinvastoin kutistuu pesussa, minkä osoittaa Kelan itsensä suorittama pesutesti, jossa haalarin on todettu kutistuneen kuusi prosenttia.

Valittajan tarjoaman haalarin kaula-aukko on ollut juuri oikeanmuotoinen ja -kokoinen, minkä osoittaa myös ulkopuolisen asiantuntijan antama arvio. Välihaalarin vetoketjun yläosan suojaamiselle ei ole ollut olemassa tarvetta eikä tätä ole vaadittu tarjouspyynnössä. Valittajan tarjoaman haalarin vetoketjun yläosa ei edes ole suorassa kosketuksessa vauvan kaulaan eikä siten voi sitä hangata.

Hankintayksikkö on antanut valittajan lisävastaselityksen johdosta lausuman.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Sovellettavat säännökset

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 41 §:n mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun muassa hankinnan kohteen määrittely sekä hankinnan kohteeseen liittyvät muut laatuvaatimukset ja tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta tarjouksen vertailuperusteet ja niiden suhteellinen painotus tai kohtuullinen vaihteluväli.

Hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Tarjouspyyntö ja vertailuperusteet

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyyntö on ollut epäselvä kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden osalta. Valittajan mukaan erityisesti vertailuperuste ”ympäristöystävällisyys” on antanut hankintayksikölle rajoittamattoman harkintavallan tarjousten vertailussa.

Tarjouspyynnön kohdassa 5 ”Tarjousten käsittely” on muun ohella ilmoitettu, että ”Tarjouksen on oltava muodoltaan ja sisällöltään tarjouspyynnön mukainen. Muussa tapauksessa tarjous voidaan hylätä tarjouspyynnön vastaisena. Tarjouksen tulee sisältää tarjoajien soveltuvuuden arviointiin ja tarjousten vertailuun pyydettävät tiedot. – – Kelalla on oikeus hylätä tarjouspyyntöä vastaamattomat tarjoukset, puutteelliset tarjoukset sekä tarjoukset, joihin ei ole liitetty vaadittuja selvityksiä.”

Tarjouspyynnön kohdassa 5 on lisäksi muun ohella ilmoitettu, että ensin jokainen tarjous arvioidaan tarjouspyynnössä mainittuihin valintaperusteisiin nähden, minkä jälkeen tarjouksia vertaillaan keskenään valintaperusteiden mukaisesti.

Tarjouspyynnön kohdasta 6 ”Valinta- ja vertailuperusteet” on käynyt ilmi, että tarjouksen valintaperusteena on kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka vertailuperusteita ovat olleet ”hinta/tuote” 50 prosentin sekä ”laatu” 50 prosentin painoarvolla. Laadun alakohtia ovat olleet ”toiminnallisuus”, ”esteettisyys” ja ”tuotteen ympäristöystävällisyys”.

Tarjouspyynnön kohdasta 6 on edelleen käynyt ilmi, että muun ohella villa-/villasekoitehaalarien ja niiden laatua koskevien vertailuperusteiden laatuarvioinnissa otetaan huomioon seuraavat kriteerit soveltuvin osin:

”1. Toiminnallisuus, lisäpisteitä 0–4

– vastasyntyneelle/0–6 kk sopiva malli, mallin joustavuus

– turvallinen käyttää

– koko (mm. tuotteen mittasuhteet, riittävän leveät hihat ja hihansuut, kaula-aukon koko)

– kosteuden pitävä (mm. kestovaipat, rintasuojat, patjan suojus, suoja-alusta)

– nepparien ja vetoketjun toimivuus

– ompelutyön laatu (esim. riittävät saumavarat, kestävät ompeleet)

– helppo pukea päälle

– kiristämättömyys

– hengittävyys

– helppohoitoinen (vesipestävä, ei helposti rypistyvä)

– kestävyys (pesuominaisuudet, mittamuutokset, nyppyyntyminen, värinkesto)

– soveltuvuus paikallisiin ilmasto-olosuhteisiin.

2. Esteettisyys, lisäpisteitä 0–4

– malli

– ompelutyön jälki (esim. huolitellut saumat, suorat ja siistit ompeleet)

– väritys, joka sopii hyvin muihin äitiyspakkauksen tuotteiden väreihin

– kuviointi

– asujen yhteensopivuus

– soveltuvuus vauvalle

3. Tuotteen ympäristöystävällisyys, lisäpisteitä 0–2

– tuotteen materiaali

– tuotteen ympäristöystävällisyys arvioidaan toimitettujen selvitysten perusteella (mm. tuotteiden materiaalit sekä tuotanto- ja toimitusprosessi)”

Edelleen tarjouspyynnön kohdassa 6 on ilmoitettu seuraavaa:

”Arviointi tehdään yhden (1) pisteen tarkkuudella. Nolla (0) pistettä saa, jos tuote poikkeaa laadultaan siten, että on heikompi laadultaan kuin muut tarjotut tuotteet yhdellä tai useammalla laadun osatekijällä. Yhden (1) pisteen saa, jos tuote vastaa ominaisuuksiltaan tarjottujen tuotteiden keskimääräistä tasoa. Arvioinnissa saa puolet maksimipisteistä, jos tuote on laadullisesti merkittävästi parempi kuin muut laadun jollakin esim. esteettisyyden osatekijällä. Maksimipisteiden saaminen edellyttää, että tuote on usealla laadun osatekijällä muita parempi. Esimerkiksi toiminnallisuudesta voitaisiin antaa täydet neljä (4) lisäpistettä, jos tuote on helppo pukea päälle ja nepparien toimivuus keskimääräistä selkeästi parempi. Laatuarvioinnissa tuotteita vertaillaan laatukriteereihin nähden ja lisäksi myös keskenään.”

Tarjouspyynnön liitteenä 1 ollut tuoteluettelo on sisältänyt äitiyspakkaukseen hankittavien tuotteiden kuvaukset. Tarjoajien on tullut merkitä kyseiseen liitteeseen tarjoamiensa tuotteiden tiedot. Tuoteluettelon positiot 5.14.1 ja 5.14.2 ovat koskeneet nyt kyseessä olevia, 70 senttimetrin mittaisia villa-/villasekoitehaalareita. Kyseisten positioiden kohdissa on ilmoitettu seuraavaa:

”avolahje, vähintään 80 % allergiatestattu villa/merinovilla neulos, hihansuihin ja lahkeisiin resorit. Edessä lahkeeseen ulottuva vetoketju. Haalari puetaan muiden vaatteiden päälle, ulkohaalarin alle – –”

Tarjouspyynnön liite 2 on sisältänyt äitiyspakkauksen tuotteiden sisältöä koskevat vaatimukset ja siinä on ilmoitettu muun ohella seuraavaa:

– – ”Edellytämme, että kankaiden ja neulosten värjäyksessä ja viimeistelytyövaiheessa ei käsitellä myrkyllisiä kemikaaleja.

Tarjouksessa on ilmoitettava, miten tuotteen valmistuksessa on huomioitu ympäristönäkökohdat. Valmistusprosessi ei saa tarpeettomasti lisätä ympäristön kuormitusta. Tarjouksessa on oltava selvitykset tuotteiden ympäristömerkinnöistä ja valmistajan ympäristöohjelmasta.”

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa paitsi kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden määrittämisessä, myös niiden soveltamisessa. Tarjouskilpailuun osallistuvien tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankinnan kohde ja tarjousten valintaan vaikuttavat seikat on kuitenkin kuvattava tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa.

Kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteina tulee käyttää sellaisia seikkoja, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on kokonaistaloudellisesti edullisin. Vertailuperusteet on asetettava siten, etteivät ne anna hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Markkinaoikeus toteaa, ettei tarjouspyynnössä ole täsmennetty kaikkia laatuarvioinnissa huomioon otettavien seikkojen yksityiskohtia. Markkinaoikeus kuitenkin katsoo, että tarjouspyynnössä asetetut tarjousten vertailuperusteet ovat tarjouspyyntö kokonaisuutena arvioiden sekä hankinnan luonne ja kohde huomioon ottaen olleet alalla ammattimaisesti toimiville yrittäjille riittävän täsmällisiä, jotta tarjoajat ovat voineet ennakoida, mihin seikkoihin hankintayksikkö tulee tarjousten vertailussa kiinnittämään huomiota ja niiden perusteella on voitu näin ollen antaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Vertailuperusteet ovat liittyneet hankinnan kohteeseen ja niiden avulla on ollut mahdollista selvittää, mikä tarjouksista on hankintayksikölle kokonaistaloudellisesti edullisin. Vertailuperusteet eivät ole olleet tarjoajia kohtaan syrjiviä eivätkä epätasapuolisia. Hankintayksikön ei siten voida katsoa vertailuperusteita asettaessaan menetelleen hankintasäännösten vastaisesti.

Voittaneen tarjoajan tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Valittaja on esittänyt hankintayksikön menetelleen virheellisesti myös siltä osin, kun se ei ole vaatinut voittaneen tarjoajan tuotteelta, toisin kuin muiden tarjoajien tuotteilta, tarjouspyynnössä edellytettyä Öko Tex Product Class 1 -sertifikaattia.

Äitiyspakkauksen tuotteiden sisältöä koskevat vaatimukset on esitetty tarjouspyynnön liitteessä 2. Kyseisessä asiakirjassa on mainittu, että mikäli tarjous ei täytä liitteessä kuvattuja määrittelyjä, Kelalla on oikeus hylätä tarjous tarjouspyyntöä vastaamattomana. Kyseisessä liitteessä on tuotteilta vaadittavien ominaisuuksien osalta ilmoitettu muun ohella seuraavaa:

”Lasten käyttöön tulevat tuotteet eivät saa sisältää käyttäjälle haitallisten aineiden jäämiä. Tuotteiden tulee täyttää Öko Tex 100 Produckt class 1 Baby lastenvaatteita koskevan standardin vaatimukset. Jos tuotteella ei ole Öko Tex 100 Produckt class 1 Baby standardia, on toimittajan laadittava selvitys, miten em. standardin sisältämät vaatimukset on huomioitu.”

Voittanut tarjoaja on tarjouksensa liitteen 2 sivulla 6 ilmoittanut muun ohella tarjoamansa villahaalarin materiaalitiedot. Voittaneen tarjoajan tarjouksen kyseisessä kohdassa on ollut maininta siitä, että materiaali on ”Ökotex 100 sertifioitu”. Voittaneen tarjoajan tarjouksen liitteessä 10.1. ”Selvitys ympäristöohjelmasta sekä tarjottavien tuotteiden ympäristöystävällisyydestä” on ollut lisäksi maininta, että sen tarjoamille vaatteille on myönnetty Öko Tex 100 sertifikaatti. Lisäksi voittaneen tarjoajan tarjouksen liitteenä on ollut joidenkin tavaran toimittajien itsensä laatimia todistuksia ja vakuutuksia siitä, että tuotteet eivät sisällä haitallisia kemikaaleja, ja että ne ovat turvallisia lapsille.

Voittanut tarjoaja on tarjouksensa liitteenä toimittanut sille myönnetyt Öko Tex 100 standardia koskevat sertifikaatit. Villasekoitehaalaria koskevista sertifikaateista käy ilmi, että ne ovat olleet tasoa Öko Tex 100 Product class II lukuun ottamatta vaatteisiin sisältyviä kiinnittimiä, joille myönnetty sertifikaatti on ollut tarjouspyynnössä edellytettyä tasoa Öko Tex 100 Product class I Baby.

Asiassa saadun selvityksen mukaan hankintayksikkö on tarjousten jättämiselle asetetun määräajan päättymisen jälkeen 22.7.2011 pyytänyt voittanutta tarjoajaa tarkentamaan ja täydentämään tarjouksen sisältöä muun muassa edellytetyn Öko Tex 100 standardin osalta. Hankintayksikkö on lähettämässään lisäselvityspyynnössä esittänyt muun ohella seuraavaa:

”Tarjouksenne liitteenä olevista sertifikaateista osa on Öko Tex 100 Product class II ja muutama materiaalin toimittaja antaa vakuutuksen, jonka mukaan tuotteet ovat harmittomia. Pyydämme Teitä toimittamaan selvityksen, miten vaaditun Öko Tex 100 Product class I Baby standardin sisältämät vaatimukset on huomioitu niiden toimittajien osalta, joilla ei ole Öko Tex 100 Product class I Baby standardia.”

Voittanut tarjoaja on 4.8.2011 hankintayksikölle toimittamassaan lisäselvityksessä ilmoittanut muun ohella seuraavaa:

”Tarjousprosessin ollessa verraten pitkä ja ehdollinen, on mielestämme ymmärrettävää, että kaikki toimittajat eivät ole hankkineet voimassaolevaa sertifikaattia tarjousta varten, ellei sitten kyseessä ole jatkuvasti valmistuksessa oleva vakiotuote, kuten esim. vetoketjut. Materiaaleja valittaessa on varmistettu, että tarjouksessa ehdotetuille materiaaleille on mahdollista saada ÖKÖTEX 100 Product Class 1 sertifikaatti. KELA-pakkaukseen mahdollisesti valitun tuotteen valmistuksen alkaessa toimitamme tuotteesta ÖKÖTEX 100 Product Class 1-standardin vaatimusten mukaiset riippumattoman laboratorion testaamat dokumentit.”

Tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu edellyttää, että tarjouksia arvioidaan sellaisina kuin ne on toimitettu hankintayksikölle tarjousten jättämiselle annettuun määräaikaan mennessä. Hankintayksikkö on tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi velvollinen sulkemaan tarjouskilpailusta tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen silloin, kun tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjouskilpailussa. Lähtökohtaisesti hankintayksikkö ei voi tarjousten jättämiselle asetetun määräajan jälkeen sallia tarjoajan täsmentää tarjoustaan, ellei epäselvyys ole johtunut tarjouspyynnön epäselvyydestä.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyyntö on ollut Öko Tex 100 standardin osalta yksiselitteinen ja ehdoton. Tarjoajan tuotteella on tullut olla joko Öko Tex 100 Product class I Baby -standardi, tai vaihtoehtoisesti tarjoajan on tullut laatia selvitys siitä, miten kyseisen standardin sisältämät vaatimukset on huomioitu.

Asiassa esitetystä selvityksestä ilmenevin tavoin voittaneen tarjoajan villasekoitehaalarilla ei ole ollut tarjouspyynnössä edellytettyä, vauvan vaatteille myönnettävää sertifikaattia Öko Tex 100 Product class I Baby, vaan tuotteessa käytettäville materiaaleille on myönnetty kiinnittimiä lukuun ottamatta ainoastaan Öko Tex 100 Product class II sertifikaatit. Voittaneen tarjoajan tarjous ei ole asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella sisältänyt myöskään muunlaista selvitystä siitä, että sen tarjoama villasekoitehaalari täyttäisi vaaditun Öko Tex 100 Product Class I Baby sertifikaatin vaatimukset. Tällaisena selvityksenä ei ole pidettävä tavaran toimittajien tai tuotteiden valmistajien omia todistuksia ja vakuutuksia tuotteiden vaarattomuudesta ja sopivuudesta vauvoille.

Markkinaoikeus katsoo, että voittaneen tarjoajan tarjous ei ole ollut Öko Tex 100 Produckt class 1 Baby -sertifikaattia koskevan vaatimuksen mukainen. Mainittua tarjouspyynnön vastaisuutta ei voida nyt käsillä olevassa hankinnassa pitää sellaisena merkityksettömänä seikkana, jolla ei olisi vaikutusta tarjouksen sisällön arviointiin. Tarjoaja kantaa vastuun siitä, että sen tarjous on tarjouspyynnön mukainen.

Koska tarjouspyyntö on ollut kyseistä sertifikaattia koskevan vaatimuksen osalta yksiselitteinen, hankintayksikön olisi tullut tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi sulkea voittaneen tarjoajan tarjous tarjouspyynnön vastaisena tarjouskilpailusta varaamatta voittaneelle tarjoajalle tarjousten jättämisen jälkeen tilaisuutta täydentää tarjoustaan tältä osin. Hankintayksikkö on siten ottaessaan voittaneen tarjoajan tarjouksen mukaan tarjousten vertailuun menetellyt julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalain 94 §:ssä säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Ottaen huomioon hankintamenettelyn virheellisyys ja jäljempänä seuraamuksen osalta lausuttu, asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä

Seuraamusten määrääminen

Valituksen kohteena olevan hankintapäätöksen perusteella ei ole villa-/villasekoitehaalareiden osalta tehty hankintasopimusta. Näin ollen valituksen kohteena oleva päätös voidaan tältä osin hankintalain 94 §:n 1 momentin mukaisesti kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Mikäli Kansaneläkelaitos aikoo edelleen toteuttaa nyt kyseessä olevan hankinnan julkisena hankintana kysymyksessä olevan tarjouspyynnön perusteella, sen tulee tehdä villa-/villasekoitehaalarien osalta uusi tarjousten vertailu ottaen huomioon, mitä edellä tässä päätöksessä on todettu.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä. Vastaavasti hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Sen sijaan asianosaiskulut on tarkoitettu korvattavaksi vain poikkeuksellisissa tilanteissa. Kun asiassa ei ole voitu todeta, että Delffi Oy:lle olisi aiheutunut oikeudenkäynnistä tavanomaisesta poikkeavia erityisiä kuluja, on vaatimus asianosaiskulujen korvaamisesta hylättävä.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Kansaneläkelaitoksen Eläke- ja toimeentuloturvaosaston johtajan 1.12.2011 tekemän hankintapäätöksen (Dnro 1/42/2011) siltä osin kun se koskee villa-/villasekoitehaalaria. Markkinaoikeus kieltää Kansaneläkelaitosta tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 50.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Kansaneläkelaitoksen korvaamaan Delffi Oy:n oikeudenkäyntikulut 4.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän markkinaoikeuden päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Delffi Oy:n vaatimuksen asianosaiskulujensa korvaamisesta ja Kansaneläkelaitoksen vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Ville Parkkari, Matti Vedenkannas ja Anita Linnakangas.