Market court dismisses procurement bid protest where procedural errors did not affect the final award outcome.

ASIAN TAUSTA

Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (jäljempänä myös hankintayksikkö) on pyytänyt kansallisella hankintailmoituksella tarjouksia Pirkanmaalla keväällä 2012 alkavasta ammatillisesta työvoimakoulutuksesta.

Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen aikuiskoulutuspäällikkö ja koulutussuunnittelija ovat muutoksenhaun kohteena olevalla hankintapäätöksellään valinneet päivittäistavara-myynnin koulutuksen tuottajaksi UNIC - palvelut Oy:n.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut 5,2 miljoonaa euroa, josta päivittäistavaramyynnin koulutusta koskevan hankinnan osuus on 61.200 euroa.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankintapäätöstä ei ole pantu täytäntöön.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Taidontie Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksua. Valittaja on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 800 eurolla korkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö ei ole perustellut hankintapäätöksessään sanallisesti tarjousten pisteytystä eikä tarjousten välisiä piste-eroja. Perustelemisvelvollisuutta ei ole täyttänyt TAVE2-vertailutaulukon käyttäminen sellaisenaan. Taulukko on vain tarjousten vertailussa käytettävä tekninen apuväline ja taulukosta ilmeneviä vertailuperusteiden alakohtia on pidettävä vertailuperusteiden tarkennuksina. Jokaisen vertaillun tarjouksen piste-erot on perusteltava sanallisesti. Ilmaisut "hyvin", "selkeästi", "erinomainen" tai "varsin tarkasti" eivät ole perusteluja, jotka kertoisivat tarjouksista ilmenneistä konkreettisista seikoista.

Käytettäessä esimerkiksi vaikuttavuuteen tai OPAL-palautteeseen liittyviä tietokantoja, on hankintayksikön myös ilmoitettava, mitä tietoja vertailussa on käytetty ja millä tavoin. Työ- ja elinkeinoministeriön toimittamien tilastotietojen osalta ei ole selvinnyt, onko hankintayksikkö käyttänyt vuoden 2010 vai vuoden 2011 tietoja ja alueellista vai valtakunnallista tilastoa. OPAL-tietojen osalta ei ole ilmennyt, onko vertailussa käytetty kaikkea tarjoajiin liittyvää tietoa, ammatillisen koulutuksen tietoja vai nimenomaan myynnin koulutuksiin liittyviä tietoja.

Hankintayksikkö on ilmoittanut soveltaneensa vertailuperusteen "TE-toimistoilta/ELY-keskuksista ja muilta yhteistyötahoilta saatu palaute yhteistyön toimivuudesta" osalta vain sen omalta alueelta saatua palautetta. Koska hankintayksiköllä ei ole ollut kokemusta kaikista tarjoajista, on aikaisempien myönteisten kokemusten huomioon ottaminen ollut syrjivää alueelle tulevia ja kokonaan uusia toimijoita kohtaan. Hankintayksikkö on lisäksi rajannut yhteistyön toimivuutta koskevan palautteen arvioinnin omiin kokemuksiinsa tarjouspyynnöstä poiketen.

Vastine

Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 400 eurolla korkoineen.

Hankintayksikkö on käyttänyt tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailussa apunaan työ- ja elinkeinoministeriön asiakirjaa "ohje työvoimapoliittisesta aikuiskoulutuksesta ja siihen hakeutuville ja osallistuville maksettavista etuuksista". Ohjeeseen on sisältynyt tarjousten arviointia koskeva mallipohja TAVE2, jonka mukaisesti tarjouspyynnössä on ilmoitettu vertailuperusteet sekä niiden alakohdat, vertailuperusteiden sisältö ja painoarvot. Mallipohjan tavoitteena on ollut tuottaa pisteytys vertailuperusteittain sekä sen sanalliset perustelut. Alakohtien osalta on käytetty tarjouspyynnössä ilmoitettua pisteytystä asteikolla 0–5. Kukin alakohta on pisteytetty ja perusteltu sanallisesti, jolloin ero muihin tarjouksiin on ollut nähtävissä TAVE2-lomakkeesta.

Hankintayksikkö on ilmoittanut tarjouspyynnössä käyttävänsä alakohdan "Aiemman koulutuksen tilastollinen vaikuttavuus" osalta vertailussa ensisijaisesti työ- ja elinkeinoministeriön kolmen kuukauden koulutuksen jälkeen työttömänä olevista kertovaa tilastoa. Hankintayksikön käytettävissä on ollut puolivuotistilasto alkuvuodesta 2011 sekä vuotta 2010 koskevat tilastot.

Alakohdan "Koulutuksen vaikuttavuus, Koulutus on kokonaisuutena lisännyt ammattitaitoani" osalta vaikuttavuutta on arvioitu OPAL-opiskelijapalautejärjestelmästä saatavien tietojen perusteella TAVE2-lomakkeessa ilmoitetussa todentamisjärjestyksessä. Käytettävissä on ollut 1.1.2011 jälkeen päättyneiden koulutusten OPAL-palautteet.

Hankintayksiköllä ei ole ollut aiempaa kokemusta valittajan toiminnasta, jolloin toiminnan on oletettu sujuvan normaalisti ja valittaja on saanut kohdasta kolme pistettä. Täydet viisi pistettä ovat saaneet tarjoajat, joiden osalta arvioitavat asiat ovat sujuneet erittäin hyvin ja joiden toiminnasta hankintayksiköllä on ollut positiivisia kokemuksia. Todetussa ongelmatilanteessa pisteytys olisi ollut yksi tai ei yhtään puutteiden merkittävyydestä riippuen.

Kuultavan lausunto

UNIC - palvelut Oy on vaatinut lausunnossaan, että markkinaoikeus velvoittaa valittajan korvaamaan sille tarjouksen laatimisesta aiheutuneet kustannukset 1.000 eurolla, henkilöstön ja tilojen varaamisesta aiheutuneet ylimääräiset kustannukset 550 eurolla sekä työelämäyhteyksien selvittämisestä tarjoukseen aiheutuneet kustannukset 550 eurolla. UNIC - palvelut Oy on lisäksi vaatinut, että valittaja velvoitetaan korvaamaan sen lausunnon laatimisesta aiheutuneet kustannukset 550 eurolla lisättynä arvonlisäveron määrällä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Vahingonkorvausvaatimuksen tutkiminen

UNIC - palvelut Oy:n valittajaan kohdistamat korvausvaatimukset koskevat yhtiölle väitetyksi aiheutuneen vahingon korvaamista. Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 107 §:n 3 momentin mukaan vahingonkorvausta koskevissa asioissa toimivaltainen tuomioistuin on oikeudenkäymiskaaren 10 luvun mukainen alioikeus. UNIC - palvelut Oy:n vahingonkorvausvaatimus on näin ollen jätettävä markkinaoikeuden toimivaltaan kuulumattomana tutkimatta.

Pääasiaratkaisun perustelut

Sovellettavat säännökset

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi.

Hankintalain 73 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Pykälän 2 momentin mukaan päätöksestä tai siihen liittyvistä asiakirjoista on käytävä ilmi ratkaisuun olennaisesti vaikuttaneet seikat, joita ovat ainakin ehdokkaan, tarjoajan tai tarjouksen hylkäämisen perusteet sekä ne perusteet, joilla hyväksyttyjen tarjousten vertailu on tehty.

Säännöksen esitöiden mukaan (HE 190/2009 vp, s. 47) hankintayksikön tulee joko hankintapäätöksessä tai siihen liittyvissä muissa asiakirjoissa kertoa ratkaisuun vaikuttaneet seikat sellaisella tarkkuudella, että ehdokas tai tarjoaja voi päätöksen ja sen perustelujen nojalla arvioida, onko hankintamenettelyssä noudatettu lain velvoitteita. Tarjousvertailun osalta perustelut tulee esittää sellaisella tarkkuudella, että tarjoajalle käy ilmi oman tarjouksen sijoittuminen tarjouskilpailussa suhteessa muihin tarjouksiin. Tarjousvertailusta tulee selkeästi ilmetä kaikkien tarjousten osalta, miten niitä on arvioitu kunkin vertailuperusteen osalta. Tarjousvertailusta tulee esimerkiksi käydä ilmi, mihin konkreettisiin tarjouksista ilmenneisiin seikkoihin vertailu on kunkin vertailuperusteen osalta perustunut ja mihin tarjousten piste-erot perustuvat.

Hankintapäätöksen perusteleminen

Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia muun ohella työvoimapoliittisena aikuiskoulutuksena järjestettävästä päivittäistavaramyynnin koulutuksesta. Tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka vertailuperusteita ovat olleet hinta 25 prosentin painoarvolla, koulutussuunnitelma 25 prosentin painoarvolla, opettajaresurssit ja oppimisympäristö 20 prosentin painoarvolla ja vaikuttavuus sekä asiakastyytyväisyys ja kokemukset tarjoajasta molemmat 15 prosentin painoarvolla.

Taulukossa on vielä selostettu sanallisesti, millä perusteilla kustakin vertailuperusteen osatekijästä voi saada 0, 1, 3 tai 5 pistettä. Esimerkiksi opetussuunnitelman sisällön vertailusta on ilmoitettu, että tarjous saa:

– viisi pistettä, kun opetussuunnitelman sisältö vastaa tarjouspyynnön koulutuskuvausta erittäin hyvin ja kun kuvaus on hyvä ja selkeä (sisällöt, tavoitteet, kohderyhmä, mahdollinen näyttöjen järjestäminen, tarjotut valinnaisuudet);

– kolme pistettä, kun opetussuunnitelman sisältö vastaa tarjouspyynnön koulutuskuvausta ja kun osa on kuvattu hieman puutteellisesti;

– yhden pisteen, kun opetussuunnitelman sisältö vastaa tarjouspyynnön koulutuskuvausta tyydyttävästi ja kun kuvaus on suppea;

– nolla pistettä, kun opetussuunnitelman sisältö vastaa tarjouspyynnön koulutuskuvausta yleisellä tasolla ja kuvaus on suppea ja puutteellinen.

Vastaavasti taulukossa on selostettu muiden edellä mainittujen osatekijöiden pisteytyksen perusteita.

Hankintapäätöksen liitteenä ollut vertailuasiakirja on ollut sama kuin tarjouspyynnön liitteenä ollut TAVE2-taulukko täydennettynä tarjoajille annetuilla pisteillä. Hankintapäätöksessä tai vertailua koskevassa TAVE2-taulukossa ei ole esitetty muita perusteluja pisteytykselle, kuin mitä taulukossa on jo esitetty tarjousten vertailusta ja pisteytyksestä taulukon ollessa tarjouspyynnön liitteenä.

Edellä selostettu huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että hankintapäätöksen liitteenä olleesta vertailuasiakirjasta on hankinnan kohde huomioon ottaen riittävällä tarkkuudella ilmennyt ratkaisuun olennaisesti vaikuttaneet seikat sekä se, mihin hankintapäätös ja suoritettu pisteytys ovat perustuneet. Hankintayksikkö ei näin ollen ole menetellyt hankintapäätöstä perustellessaan hankintalain 73 §:n vastaisesti.

Aikaisempien kokemusten huomioonottaminen

Markkinaoikeus toteaa, että tarjousten vertailussa ei ole kiellettyä ottaa huomioon hankintayksikön aikaisempia kokemuksia tarjoajasta. Aikaisempien myönteisten kokemusten huomioon ottaminen ei kuitenkaan ole tarjoajien kannalta tasapuolista eikä hyväksyttävää, jos hankintayksiköllä ei ole kokemuksia kaikista tarjoajista.

Tarjouspyynnön mukaan vertailuperusteen "asiakastyytyväisyys ja kokemukset tarjoajasta" painoarvo on ollut 15 prosenttia. Toinen mainitun vertailuperusteen kahdesta osatekijästä on ollut nyt puheena oleva kohta. Hankintapäätöksen liitteenä olleesta vertailuasiakirjasta käy ilmi, että voittanut tarjoaja on saanut kyseisestä kohdasta viisi pistettä ja valittaja edellä todetuin tavoin kolme pistettä. Vertailuasiakirjasta käy lisäksi ilmi, että voittaneen tarjoajan painotetut kokonaispisteet ovat olleet 444 ja valittajan 364 ja että valittaja on sijoittunut tarjousvertailussa kuudenneksi.

Hankintayksikkö on antanut valittajalle mainitusta vertailuperusteen osatekijästä kolme pistettä ilman, että hankintayksikkö olisi tosiasiallisesti vertaillut valittajan saamaa palautetta yhteistyötahoilta millään tavalla, vaikka valittaja on ilmoittanut tarjouksessaan toteuttaneensa työvoimakoulutuksia kahden nimetyn työ- ja elinkeinotoimiston kanssa. Edellä selostettu huomioon ottaen hankintayksikön menettely ei ole tältä osin ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätntä kohtelua tarjousten vertailussa. Ottaen kuitenkin huomioon voittaneen tarjoajan ja valittajan painotettujen kokonaispisteiden välinen ero, markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikön virheellisellä menettelyllä ole ollut vaikutusta tarjouskilpailun lopputulokseen.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan sillä tavoin julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti, että asiassa olisi harkittava hankintalain 94 §:ssä säädettyjen seuraamusten määräämistä. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolain-käyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian näin päättyessä valittajan oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus on hylättävä. Kun hankintamenettely on ollut edellä todetulla tavalla virheellistä, myös hankintayksikön oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus on hylättävä. Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että kuultava joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus jättää UNIC - palvelut Oy:n vahingonkorvaus-vaatimuksen tutkimatta.

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus hylkää Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ja UNIC - palvelut Oy:n oikeudenkäyntikulu-vaatimukset.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Anne Ekblom-Wörlund ja Saija Laitinen.

HUOMAA:

Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa 18.9.2014 taltionumero 2776.