Market Court dismissed complaint against public procurement decision for selecting multiple framework suppliers.

ASIAN TAUSTA

Kajaanin kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on pyytänyt avointa menettelyä koskevalla EU-hankintailmoituksella tarjouksia puitejärjestelynä toteutettavasta rakennus- ja värialan tarvikkeiden hankinnasta ajalle 1.1.2012–31.12.2013 sekä mahdolliselle kahdelle yhden vuoden mittaiselle optiokaudelle.

Kajaanin kaupungin ympäristöteknisen toimialan tekninen johtaja on muutoksenhaun kohteena olevalla hankintapäätöksellään valinnut Kainuun kuntien hankintarenkaan rakennus- ja värialan tarvikkeiden puitesopimustoimittajat. Rakennustarvikkeiden osalta valituksi on tullut kolme, puutavaroiden osalta kolme ja värialan tuotteiden osalta kaksi puitesopimustoimittajaa.

Hankinnan ennakoitu kokonaisarvo on ollut hankintayksikön ilmoituksen mukaan 300.000–420.000 euroa.

Hankintapäätöstä ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole pantu täytäntöön.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Värisisustajat Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa värialan tuotteiden osalta muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön tältä osin korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut.

Perusteet

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että tilaaja valitsee eniten pisteitä saaneen toimittajan. Hankintayksikkö on kuitenkin valinnut toimittajiksi kaikki kajaanilaiset tarjoajat. Värialan tuotteiden osalta hankintayksikkö on valinnut toimittajiksi valittajan ja Kajaanin Sisustajat Oy:n.

Valittaja on saanut tarjousten vertailussa sekä hinnan että laadun osalta täydet pisteet, toisin kuin Kajaanin Sisustajat Oy, joka on saanut valittajaa huomattavasti vähemmän pisteitä. Valittaja tulee parhaimmat pisteet saaneena valita värialan tuotteiden ensisijaiseksi toimittajaksi.

Hankintayksikkö on käyttänyt puitejärjestelyä verukkeena pisteytyksen voittaneen valittajan syrjäyttämiselle ja sille, että värialan tuotteiden puitesopimustoimittajaksi on valittu valittajan lisäksi Kajaanin Sisustajat Oy. Jokainen toimittaja pystyy toimittamaan hankinnan kohteena olevat värialan tuotteet yksinkin. Puitesopimuksella ei saa mitätöidä tarjouskilpailun lopputulosta.

Tarjouspyynnössä on pyydetty tarjouksia myös Cello-merkkisestä maalista, vaikka se on Kesko Oy:n tuote, jota voi toimittaa ainoastaan Kesko-ketjuun kuuluvat liikkeet. Tarjouspyyntö ei ole ollut tarjoajien kannalta tasapuolinen.

Vastine

Kajaanin kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaaman sen oikeudenkäyntikulut 2.000 eurolla.

Tarjouspyynnöstä ilmenee, että puitesopimusten allekirjoittamisen jälkeen tilaaja tilaa tuotteen vertailussa eniten pisteitä saaneelta toimittajalta, jonka tämän sopimuksen mukaiseen tuoteluetteloon kyseessä oleva tuote sisältyy ja joka on käyttötarkoitukseensa nähden tarkoituksenmukaisin. Näin ollen hankintoja voidaan tehdä kaikilta puitesopimuksen piiriin valituilta toimittajilta, jos esimerkiksi ensisijainen toimittaja ei kykene tiettyä tuotetta toimittamaan tai kohteeseen on visuaalisista, toiminnallisista tai aikataulullista syistä valittava muu toimittaja.

Hankintayksiköllä on oikeus valita puitesopimusjärjestelyyn haluamansa määrä toimittajia. Puitesopimustoimittajien valinta on suoritettu tasapuolisesti ja syrjimättömästi. Puitesopimustoimittajien valinta on perustunut kokonaistaloudelliseen edullisuuteen, jota on vertailtu tarjouspyynnössä ilmoitettujen vertailuperusteiden ja painoarvojen mukaisesti.

Kuultavan lausunto

Kajaanin Sisustajat Oy on antanut lausunnon.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Sovellettavat säännökset

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 5 §:n 15 kohdan mukaan puitejärjestelyllä tarkoitetaan yhden tai usean hankintayksikön ja yhden tai usean toimittajan välistä sopimusta, jonka tarkoituksena on vahvistaa tietyn ajan kuluessa tehtäviä hankintasopimuksia koskevat ehdot, kuten hinnat ja suunnitellut määrät.

Hankintalain 31 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on valittava toimittajat puitejärjestelyyn avoimella tai rajoitetulla menettelyllä. Usean toimittajan kanssa tehtävään puitejärjestelyyn on valittava vähintään kolme toimittajaa, jollei kelpoisuusehdot täyttäviä tarjoajia ja hyväksyttäviä tarjouksia ole vähemmän. Pykälän 2 momentin mukaan puitejärjestelyyn perustuvat hankintasopimukset on tehtävä puitejärjestelyn alkuperäisten osapuolten kesken. Puitejärjestelyn ehtoihin ei saa tehdä huomattavia muutoksia sen voimassaoloaikana. Puitejärjestelyä ei saa käyttää kilpailua vääristävällä, rajoittavalla tai estävällä tavalla.

Hankintalain 32 §:n 2 momentin mukaan, jos hankintayksikkö on tehnyt puitejärjestelyn usean toimittajan kanssa, puitejärjestelyyn perustuvat hankinnat on tehtävä joko puitejärjestelyssä vahvistettujen ehtojen mukaisesti ilman kilpailuttamista tai, jos kaikkia ehtoja ei ole järjestelyssä vahvistettu, kilpailuttamalla puitejärjestelyyn otetut toimittajat puitejärjestelyn ja tarvittaessa tarjouspyynnön ehtojen mukaisesti.

Säännöksen esitöiden (HE 50/2006 vp s. 81) mukaan myös useamman toimittajan kanssa tehtyyn puitejärjestelyyn perustuvat hankinnat voidaan tehdä ilman kilpailuttamista, jos kaikki järjestelyn ehdot on vahvistettu etukäteen. Hankinnat voidaan siten toteuttaa esimerkiksi tilauksin kyseisen tavaratyypin osalta parhaan tarjouksen tehneeltä toimittajalta. Jos osa puitejärjestelyn ehdoista on jätetty avoimeksi, hankintayksikön on kilpailutettava puitejärjestelyyn perustuvat hankinnat.

Asian arviointi

Asiassa on valituksen perusteella kysymys siitä, onko hankintayksikkö menetellyt hankinnassaan värialan tuotteiden puitesopimustoimittajien valinnan osalta hankintasäännösten vastaisesti, sekä siitä, onko tarjouspyyntö valittajan esittämin tavoin suosinut tiettyjä tuotemerkkejä ja toimittajia.

Tarjouspyynnön kohdassa 4 ”Hankinnan taustaa” sekä kohdan 5 ”Hankintamenettely” kohdassa ”Lisätietoja puitejärjestelyn toimintamallista” on ilmoitettu seuraavaa:

”Hankintamalli on useamman eli vähintään kolmen (3) toimittajan puitejärjestely, jossa valittujen toimittajien kanssa tullaan tekemään tämän tarjouspyynnön ja tarjouksen mukaiset erilliset puitesopimukset. Tilaaja tekee tilauksen suoraan valitulta toimittajalta seuraavan toimintamallin mukaisesti: Tilaaja valitsee puitejärjestelyn vertailussa eniten pisteitä saaneen toimittajan, jonka tämän sopimuksen mukaiseen tuoteluetteloon ko. tuote sisältyy ja joka on käyttötarkoitukseensa nähden tarkoituksenmukaisin.”

Tarjouspyynnön kohdasta 6 ”Hankinnan kohteen kriteerit” on käynyt ilmi, että osatarjoukset kohderyhmittäin, joita ovat olleet rakennustarvikkeet, puutavarat ja värialan tuotteet, on sallittu. Tarjouspyynnön kyseisessä kohdassa on myös yksilöity kunkin kohderyhmän tuotteet, joita tarjouspyyntö on koskenut, sekä esitetty arvio näiden tuotteiden hankittavasta määrästä.

Tarjouspyynnön kohdassa 14 ”Päätöksenteon perusteet” on ilmoitettu, että ”Tarjousvertailuun hyväksytään tuotteet, joiden ominaisuudet ja soveltuvuus ovat vastaavia kuin mitä pyydetyt tuotteet”. Kyseisestä kohdasta on käynyt lisäksi ilmi, että tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka vertailuperusteita ovat olleet hinta 80 prosentin ja laatu tarjouspyynnössä määriteltyine alakohtineen 20 prosentin painoarvolla.

Tarjouspyynnön kohdassa 16 ”Sopimusmenettely” on muun ohella ilmoitettu seuraavaa:

”Hankinnasta tehdään kirjallinen hankintasopimus (puitesopimus), kun hankintapäätös on saanut lainvoiman. – – Puitesopimuksella tarkoitetaan kirjallista sopimusta, jonka hankintayksikkö tekee yhden tai useamman tavarantoimittajan kanssa ja jossa sovitaan tietyn ajan kuluessa tehtäviin hankintoihin sovellettavista, hinnoista, määristä tai muista ehdoista. Tarjouspyyntöasiakirjoissa mainitut määrät ovat arviokulutusmääriä. Tilaaja ei sitoudu mihinkään vähimmäismääriin, vaan pidättää itselleen oikeuden hankkia tuotteita ainoastaan tarvitsemansa määrän.”

Hankintayksikkö on muutoksenhaun kohteena olevalla hankintapäätöksellään valinnut värialan tuotteiden puitesopimustoimittajiksi valittajan ja Kajaanin Sisustajat Oy:n, jotka ovat tarjousten vertailussa saaneet eniten pisteitä. Lisäksi hankintayksikkö on hankintapäätöksellään valinnut rakennustarvikkeiden ja puutavaroiden osalta puitesopimustoimittajaksi kumpaankin tuoteryhmään kolme eniten pisteitä saanutta tarjoajaa. Hankintapäätöksessä on todettu, että osapuolet tekevät hankintapäätöksen perusteella omat tilauksensa ja että toimittajien valinta on perustunut kokonaistaloudelliseen edullisuuteen tarjouspyynnössä ilmoitetuilla perusteilla.

Markkinaoikeus toteaa, että puitesopimus on luonteeltaan lopullinen hankintasopimus, jossa ei ole jätetty avoimeksi muuta kuin palvelun tilaamiseen ja toimittamiseen liittyvät käytännön seikat. Kaikki tarjouksen valintaan liittyvät perusteet, kuten hinnan määräytyminen ja laatu, on ratkaistu sitovasti jo kilpailutusvaiheessa. Kun hankintayksikkö tekee tilauksia puitesopimuksessa mukana olevilta palveluntuottajilta, sen on noudatettava tarjouskilpailun tuloksena asettamaansa paremmuusjärjestystä tai muuta mallia, jonka perusteella tilaukset tehdään.

Oikeuskirjallisuudessa on katsottu, ettei hankintayksikkö voi puitejärjestelyssä vapaasti valita kulloinkin haluamaansa toimittajaa sopimuksessa mukana olevista, vaan sen on noudatettava asettamaansa paremmuusjärjestystä tai muuta tarjouskilpailun tuloksena syntynyttä mallia, jonka perusteella tilaukset tehdään. Mikäli järjestelyssä on mukana useita toimittajia, on tarpeen määritellä esimerkiksi jokin etusijajärjestys, jonka mukaan tuote tilataan kultakin toimittajalta. Hinnan ja määrän lisäksi tilausjärjestykseen voivat vaikuttaa muutkin seikat, esimerkiksi asiakkaan yksilölliset tarpeet. (Pekkala – Pohjonen: Hankintojen kilpailuttaminen ja sopimusehdot, 2010, s. 229 ja 235).

Hankintayksikkö on markkinaoikeudelle toimittamassaan vastineessa esittänyt, että koska tarjouspyynnöstä ilmenevän mukaisesti tilaaja tilaa tuotteen vertailussa eniten pisteitä saaneelta toimittajalta, jonka tämän sopimuksen mukaiseen tuoteluetteloon kyseessä oleva tuote sisältyy ja joka on käyttötarkoitukseensa nähden tarkoituksenmukaisin, hankintoja voidaan tehdä kaikilta puitesopimuksen piiriin valituilta toimittajilta, jos esimerkiksi ensisijainen toimittaja ei kykene tiettyä tuotetta toimittamaan tai kohteeseen on visuaalisista, toiminnallisista tai aikataulullista syistä valittava muu toimittaja.

Markkinaoikeus katsoo asiassa esitetyn selvityksen ja edellä mainittujen hankintasäännösten perusteella, että hankintayksikkö on voinut harkintavaltansa puitteissa kilpailuttaa nyt kysymyksessä olevan hankinnan siten, että hankintapäätöksellä on rakennustarvikkeiden ja puutavaroiden osalta tehtyjen puitesopimustoimittajavalintojen lisäksi valittu värialan tuotteiden puitesopimustoimittajiksi sekä valittaja että näiden tuotteiden osalta toiseksi eniten pisteitä saanut Kajaanin Sisustajat Oy. Kun tarjouspyynnöstä on ilmennyt, että tilaaja tilaa tuotteen vertailussa eniten pisteitä saaneelta toimittajalta, jonka tämän sopimuksen mukaiseen tuoteluetteloon kyseessä oleva tuote sisältyy ja joka on käyttötarkoitukseensa nähden tarkoituksenmukaisin, markkinaoikeus lisäksi katsoo, etteivät puitejärjestelyn ehdot ja valittujen toimittajien etusijajärjestys ole jääneet avoimiksi tai vahvistamattomiksi.

Muiden valittajan esittämien väitteiden osalta markkinaoikeus toteaa vielä seuraavan.

Hankintalain 44 §:n 1 momentin perusteella hankinnan sisältöä kuvaavien teknisten eritelmien on mahdollistettava tarjoajille yhtäläiset mahdollisuudet osallistua tarjouskilpailuun, eivätkä tekniset eritelmät saa perusteettomasti rajoittaa kilpailua julkisissa hankinnoissa. Pykälän 3 momentin mukaan teknisissä eritelmissä ei saa mainita tiettyä valmistajaa tai tiettyä alkuperää olevia tavaroita. Teknisessä eritelmässä ei myöskään saa viitata tavaramerkkiin, patenttiin, tuotetyyppiin, alkuperään, erityiseen menetelmään tai tuotantoon siten, että viittaus suosii tai syrjii tiettyjä tarjoajia tai tavaroita. Tällainen viittaus on poikkeuksellisesti sallittu vain, jos hankintasopimuksen kohdetta ei ole mahdollista riittävän täsmällisesti ja selvästi kuvata muutoin. Viittaukseen on liitettävä ilmaisu "tai vastaava".

Markkinaoikeus toteaa, että monet tarjouspyynnössä yksilöidyt tarvikkeet on määritelty viittauksilla tietyn valmistajan tiettyyn tuotteeseen. Tarjouspyynnössä on kuitenkin ollut myös sellaisia tuotteita, joiden yksilöintiä ei ole tehty tuotemerkin perusteella, vaan jotka on yksilöity esimerkiksi pelkästään tuotteen koon perusteella. Kun tarjouspyynnöstä on lisäksi selvästi ilmennyt, että tarjoajilla on ollut mahdollisuus tarjota myös tarjouspyynnössä mainittuja tuotemerkkejä ominaisuuksiltaan ja laadultaan vastaavia tuotteita, markkinaoikeus katsoo, ettei tarjouspyyntö ole ollut hankittavien tuotteiden kuvauksen osalta sisällöltään sellainen, että se olisi syrjinyt valittajaa tai perusteettomasti rajoittanut kilpailua. Hankintayksikkö ei siten ole tältäkään osin menetellyt hankinnassaan valittajan esittämällä tavalla virheellisesti.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolain-käyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Värisisustajat Oy:n korvaamaan Kajaanin kaupungin oikeudenkäyntikulut 2.000 eurolla.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Anne Ekblom-Wörlund, Pasi Yli-Ikkelä ja Anita Linnakangas.