Market Court dismissed complaint against tender rejection due to failed interoperability proof and late clarification requests.

ASIAN TAUSTA

Seinäjoen kaupunki on pyytänyt kansallisella hankintailmoituksella tarjouksia potilashallinnon sähköisistä asiointipalveluista kolmen vuoden pituiselle sopimuskaudelle ja mahdolliselle kahden vuoden optiokaudelle.

Seinäjoen kaupungin kaupunginjohtaja on muutoksenhaun kohteena olevalla hankintapäätöksellään valinnut Tieto Healthcare & Welfare Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön mukaan ollut hankinnan aloitushetkellä noin 113.000 euroa.

Hankintasopimus on allekirjoitettu 30.11.2011.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 150.000 euroa. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sille aiheutuneet arvonlisäverottomat kulut yhteensä 5.103,45 eurolla korkoineen. Kuluista 3.474 euroa on koostunut lainopillisista palveluista ja 1.629,45 euroa teknisistä asiantuntijapalveluista.

Perusteet

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että "tarjoajalla tulee olla esittää referenssi toimivasta ympäristöstä tarjoamansa tuotteen ja Tieto Oyj:n Effica 4.0/4.1 potilastietojärjestelmän välillä. Mikäli käytössä olevaa referenssiä ei ole olemassa, tulee todentamista varten olla testiympäristö tms., jossa vähintään alla mainitut toiminnallisuudet tarjotun tuotteen ja Tieto Oyj:n Effica 4.0/4.1 potilastietojärjestelmän välillä kyetään todentamaan".

Ainoastaan Tieto Finland Oy:llä on ollut Effica-järjestelmien toimittajana mahdollisuus Effican tietojen käyttöön, minkä vuoksi kyseessä ei ole ollut avoin tarjouskilpailu. Hankintayksikkö on lisäksi ilmoittanut sähköpostitse 14.11.2011, että ainoastaan sellainen ratkaisu arvioidaan, joka sisältää toimivan liittymän Tieto Finland Oy:n Effican ja tarjotun ratkaisun välillä, minkä vaatimuksen ainoastaan Tieto Finland Oy on voinut täyttää.

Valittajan tarjoama NetAppoint-järjestelmä on mahdollistanut tiedonsiirron sen ja hankintayksikön käytössä olevan Effica-potilastietojärjestelmän välillä HL7-liittymän kautta, mikä on osoitettu niin tarjouksessa kuin järjestelmän esittelytilaisuudessa. Valittajan tarjouksesta on käynyt ilmi, että sillä on käytettävissään Effica-järjestelmän rajapinta sekä viestinvälityspalvelun määrittelyt ja kuvaukset. Valittajan tarjouksessa on lisäksi esitetty niitä parametreja, joiden avulla tietoa siirretään valittajan tarjoaman järjestelmän ja Effica-järjestelmän välillä. Valittaja on lisäksi niin tarjouksessaan kuin esittelytilaisuudessakin korostanut, että sen tarjoama ratkaisumalli on laajasti käytössä monissa kaupungeissa ja terveydenhuollossa.

Järjestelmän esittelytilaisuuden nimenomainen tarkoitus on ollut esitellä tiedonsiirron simulointia valittajan ratkaisun ja Effican välillä, ei Effican ja valittajan järjestelmän välillä. Tämä on käynyt ilmi valittajalle lähetetystä sähköpostista.

Hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti myös siltä osin, kun se on tarjousten jättämiselle asetetun määräajan jälkeen pyytänyt lisätietoja tarjouksesta.

Vastine

Hankintayksikkö on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 1.000 eurolla korkoineen.

Hankintayksiköllä on käytössään potilastietojärjestelmä Effica 4.0, joka on päivitetty versioon 4.1 loppuvuonna 2011. Hankittavan palvelun on tullut tietojen käsittelyn ja ylläpidon mahdollistamiseksi toimia käytössä olevan Effica-potilastietojärjestelmän kanssa. Hankintayksikkö on hankintaa valmistellessaan ollut tietoinen siitä, että voittanut tarjoaja saattaa olla ainoa, joka kykenee tarjoamaan Effica-järjestelmän kanssa yhteensopivaa tuotetta. Hankintayksikkö on kuitenkin päättänyt toteuttaa hankintamenettelyn suorahankinnan sijaan avoimena tarjouskilpailuna siltä varalta, että jonkin toisenkin yrityksen tuote olisi yhteensopiva Effica-järjestelmän kanssa. Hankittavan järjestelmän liittäminen käytössä olevaan Effica-järjestelmään on ollut välttämättömyys, jota ilman hankintaa ei olisi ollut perusteltua suorittaa.

Hankintayksikkö on saanut yhteensä kolme tarjousta, joista ainoastaan voittaneen tarjoajan tarjous on ollut referensseiltään tarjouspyynnön mukainen. Tarjouspyynnössä ilmoitetun mukaisesti kaksi muuta tarjoajaa ovat kuitenkin saaneet tilaisuuden esitellä ratkaisuaan. Valittajan tarjoaman ratkaisun on yksiselitteisesti todettu esittelytilaisuudessa saatujen tietojen perusteella olleen tarjouspyynnön vastainen. Valittaja ei ole kyennyt järjestelmän esittelytilaisuudessa osoittamaan järjestelmänsä olevan yhteensopiva käytössä olevan potilastietojärjestelmän kanssa.

Valittajan väite siitä, että tiedonsiirto toimisi sen tarjoaman järjestelmän ja Effica-potilastietojärjestelmän välillä, ei pidä paikkaansa. Esittelytilaisuudessa valittaja on ainoastaan esitellyt tarjoamansa järjestelmän toimintaa yleisesti, mutta se ei ole kyennyt esittämään näyttöä tarjoamansa järjestelmän ja potilastietojärjestelmän välisestä tiedonsiirrosta. Valittaja on lisäksi väittänyt kirjallisesta tarjouksestaan ja siihen sisältyvästä selvityksestään käyvän ilmi tiedonsiirron mahdollisuuden järjestelmien välillä, mikä sekään ei pidä paikkaansa. Joka tapauksessa valittajan edustaja ei ole kyennyt esittelytilaisuudessa kertomaan, miten tietoa voitaisiin tosiasiallisesti siirtää järjestelmien välillä ja millä formaatilla tämä mahdollisesti tapahtuisi.

Hankintayksikkö on tarjousten jättämiselle asetetun määräajan jälkeen pyytänyt valittajaa sekä toista tarjoajaa erittelemään omavastuuosuutensa hinnoitteluliitteelle saadakseen paremman kuvan kokonaishinnoittelusta. Selvityspyynnöllä ei ole ollut mitään vaikutusta tarjousten kokonaishintaan. Lisäksi hankintayksikkö on lähettänyt valittajalle sähköpostia koskien järjestelmän esittelytilaisuuden ajankohtaa ja tilaisuuden luonnetta. Hankintayksikkö ei ole lähettämissään sähköposteissa pyytänyt lisätietoja tarjouksista.

Valittajan korvausvaatimus on määrältään suhteeton hankinnan arvoon nähden.

Vastaselitys

Valittaja on antanut vastaselityksen.

Lisäkirjelmät

Valittaja on toimittanut lisäkirjelmän.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

EU-kynnysarvon ylittäviin hankintoihin sovellettavan hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa palvelun olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta. Säännöksen esitöissä (HE 50/2006 vp s. 91) on todettu, että tarjouksen poissulkemista tulisi arvioida nimenomaan tarjoajien tasapuolisen kohtelun näkökulmasta.

Valituksen kohteena olevaan kansallisen kynnysarvon ylittävään hankintaan ei sinänsä sovelleta hankintalain 46 §:n säännöstä. Kuitenkin hankintalain 2 §:n 1 momentista ilmenevä tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus voi toteutua ainoastaan, jos tarjoukset ovat keskenään yhteismitallisia ja vertailukelpoisia. Tämän vuoksi hankintayksikkö on myös kansallisen kynnysarvon ylittävässä hankinnassa velvollinen sulkemaan tarjouskilpailusta tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen silloin, kun tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousvertailussa.

Asian arviointi

Hankinnan kohteena ovat olleet potilashallinnon sähköiset asiointipalvelut. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että hankintayksiköllä on paikallisessa palvelinympäristössään käytössä potilastietojärjestelmänä Effica 4.0, joka päivitetään versioon 4.1 loppuvuonna 2011. Tarjouspyynnön kohdassa "toimivan ympäristön todennus" on esitetty muun ohella seuraavaa: "Koska suunniteltu toimitusaikataulu on hyvin tiukka, tulee tarjoajalla olla esittää referenssi toimivasta ympäristöstä tarjoamansa tuotteen ja Tieto Oyj:n Effica 4.0/4.1 potilastietojärjestelmän välillä. Mikäli käytössä olevaa referenssiä ei ole olemassa, tulee todentamista varten olla testiympäristö tms., jossa vähintään alla mainitut toiminnallisuudet tarjotun tuotteen ja Tieto Oyj:n Effica 4.0/4.1 potilastietojärjestelmän välillä kyetään todentamaan."

Tarjouspyynnön kyseisessä kohdassa on edelleen ilmoitettu seuraavaa: "Tarjoajan tulee kyetä esittämään seuraavat toiminnallisuudet toimivina ratkaisuina Seinäjoen kaupungille em. mukaisesti ennen hankintapäätöksen tekemistä, viimeistään 18.11.2011:

– ajanvaraustietojen luku Efficasta oikealta resurssilta

– ajanvaraustietojen siirto Efficaan oikealle resurssille

– asiakkaan puhelinnumeron haku asiakkaan Effica-tiedoista

– asiakkaan kielen haku asiakkaan Effica-tiedoista

– asiakkaan SMS-viestin sallimisen/kieltämisen luku Efficasta sekä tämän tiedon päivitys

– laboratoriotietojen haku Efficasta

– viimeisen diagnoosin haku Efficasta

– lääkitys Efficasta."

Tarjouspyynnöstä on lisäksi käynyt ilmi, että tarjotun järjestelmän tulee täyttää kaikki tarjouspyynnön liiteasiakirjassa ilmoitetut toiminnalliset vaatimukset.

Hankintayksikön menettelyn arvioinnin lähtökohtana on, että sillä on oikeus päättää hankintojensa sisällöstä tarpeittensa mukaisesti ja että sillä on laaja harkintavalta sen suhteen, miten se määrittelee hankinnan kohteen. Hankinnan kohteelle tarjouspyynnössä asetettavien vaatimusten tulee kuitenkin olla hankinnan kannalta perusteltuja eivätkä ne saa perusteettomasti rajoittaa kilpailua tai olla syrjiviä.

Hankintayksikkö on perustellut hankittavalle järjestelmälle asettamaansa vaatimusta sillä, että hankittavan järjestelmän on tullut olla yhteensopiva ja tiedonsiirron mahdollistava hankintayksikön käytössä olevan potilastietojärjestelmän kanssa. Hankintayksikön mukaan sähköisiä asiointipalveluja mahdollistavaa järjestelmää ei ole ollut perusteltua hankkia ilman, että järjestelmä toimii olemassa olevan potilastietojärjestelmän kanssa yhteen.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on hankinnan kohde huomioon ottaen voinut harkintavaltansa puitteissa perustellusti edellyttää hankittavan järjestelmän olevan yhteensopiva ja tiedonsiirron mahdollistava sen käytössä olevan potilastietojärjestelmän kanssa. Vaatimus ei tältä osin ole myöskään perusteettomasti rajoittanut kilpailua, kun otetaan huomioon myös se, että tarjouspyynnössä ei ole edellytetty hankittavan järjestelmän olevan tiettyä tuotemerkkiä vaan ainoastaan yhteensopiva käytössä olevan potilastietojärjestelmän kanssa. Sillä seikalla, että ainoastaan voittaneen tarjoajan tarjoama järjestelmä on ollut hankintayksikön käytössä olevan Effica-potilastietojärjestelmän kanssa yhteensopiva, ei ole asian arvioinnin kannalta tältä osin merkitystä.

Hankintayksikkö on muutoksenhaun kohteena olevalla hankintapäätöksellään valinnut Tieto Healthcare & Welfare Oy:n tarjouksen perustellen päätöstään sillä, että kyseinen tarjoaja on ollut ainoa, joka on "esittänyt toiminnallisuudet toimivina ratkaisuina". Hankintapäätöksen perustelujen mukaan valittajan ja kolmannen tarjoajan tarjoukset on suljettu tarjouskilpailusta, koska kyseiset tarjoajat "eivät ole todentaneet tarjouspyynnön toiminnallisia vaatimuksia koskien tarjotun tuotteen ja Tieto Healthcare & Welfare Oy:n Effica 4.0/4.1 potilastietojärjestelmän välistä toimivuutta".

Valittajan tarjousasiakirjoista käy ilmi, että se on tarjonnut online-tapahtumapohjaista NetAppoint-ohjelmistojärjestelmää. Valittaja on ilmoittanut tarjouksessaan, että sen tarjoama järjestelmä täyttää kaikki tarjouspyynnössä asetetut toiminnalliset vaatimukset ja että tiedonsiirto sen tarjoaman järjestelmän ja Effica-potilastietojärjestelmän välillä toimii HL7-liittymän kautta tiettyjen parametrien avulla.

Tarjouspyynnössä ilmoitetun mukaisesti hankintayksikkö on tarjonnut valittajalle mahdollisuuden esitellä tuotettaan hankintayksikölle kun valittaja ei ole tarjouksessaan esittänyt tarjouspyynnössä edellytettyä selvitystä referensseistään. Niin tarjouspyynnössä kuin järjestelmän esittelytilaisuutta koskevassa kutsussakin on asiassa saadun selvityksen perusteella ilmoitettu, että tilaisuuden tarkoituksena on käydä läpi tarjouspyynnössä asetettuja, toiminnallisuutta koskevia vaatimuksia.

Asiassa saadun selvityksen perusteella valittaja on esitellyt järjestelmäänsä hankintayksikölle 17.11.2011 järjestetyssä tilaisuudessa. Hankintayksikkö on kirjannut kyseisestä tilaisuudesta laatimaansa muistioon muun ohella, että varaustietojen siirto ei onnistu Effica-potilastietojärjestelmästä. Muistiosta käy ilmi, että valittajan edustaja on esitellyt valittajan tuotetta ja sitä, miten ajanvaraus tehdään valittajan järjestelmässä ja näyttänyt, miltä Effica-järjestelmästä siirretyt tiedot saattaisivat näyttää. Edustaja ei ole kuitenkaan osannut kertoa, miten tämä tieto saataisiin vietyä Effica-järjestelmään, millä formaatilla tietojen siirto voisi onnistua näiden kahden järjestelmän välillä eikä sitä kuinka tieto asiakkaan varaamasta ajasta saadaan siirrettyä valittajan järjestelmästä hankintayksikön käytössä olevaan Effica-järjestelmään. Edelleen muistiossa on todettu, että valittajan edustajan käsityksen mukaan valittajan tarjoamaa järjestelmä ei ole Suomessa yhdistetty Effica- potilastietojärjestelmään.

Markkinaoikeus katsoo, ettei asiassa ole ilmennyt seikkoja, joiden perusteella hankintayksikön muistiossa esittämien tietojen paikkansapitävyyttä olisi syytä epäillä. Tähän nähden ja kun otetaan huomioon, että tarjoajan on osoitettava tarjouksensa tarjouspyynnön mukaisuus, markkinaoikeus katsoo, että valittajan tarjousta ei ole pidettävä tarjouspyynnössä järjestelmien yhteensopivuudelle asetetun vaatimuksen mukaisena. Hankintayksikkö ei siten ole menetellyt virheellisesti sulkiessaan valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta sillä perusteella, että valittaja ei ole pystynyt osoittamaan tarjoamansa järjestelmän olevan yhteensopiva ja tiedonsiirron mahdollistava hankintayksikön käytössä olevan potilastietojärjestelmän kanssa tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla.

Hankintayksikön tarjousten jättämiselle asetetun määräajan jälkeen lähettämät sähköpostiviestit ovat koskeneet esittelytilaisuuden ajankohtaa ja hinnoitteluliitteestä epähuomiossa pois jääneen kohdan täydentämistä. Markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole tältäkään osin menetellyt virheellisesti.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolain-käyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Hartikaari Oy:n korvaamaan Seinäjoen kaupungin oikeudenkäyntikulut 1.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän markkinaoikeuden päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Anne Ekblom-Wörlund, Ville Parkkari ja Anita Linnakangas.

HUOMAA:

Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa 23.4.2014 taltionumero 1397.