Market Court dismisses appeal as competitor lacks standing against competitor-friendly decision.

ASIA Kilpailunrajoitus; Paperiliitto ry:n ja Metsäteollisuus ry:n väliseen työehtosopimukseen sisältyvät epäillyt kilpailunrajoitukset

PÄÄTÖS, JOSTA VALITETAAN

Kilpailuviraston päätös 8.10.2010 dnro 621/61/04

ASIAN KÄSITTELY KILPAILUVIRASTOSSA

Asian vireilletulo

Kiinteistöpalvelut ry on pyytänyt 2.7.2004 päivätyssä toimenpidepyynnössään Kilpailuvirastoa tutkimaan, onko Paperiliitto ry (jäljempänä myös Paperiliitto) tai Metsäteollisuus ry (jäljempänä myös Metsäteollisuus) toiminut kilpailunrajoituksista annetun lain (480/1992, jäljempänä kilpailunrajoituslaki) vastaisesti estämällä siivous-, vartiointi- ja muissa niihin verrattavissa tuotannon palvelutehtävissä alihankinnan käytön paperiteollisuudessa. Ulkopuolisen työvoiman käytöstä on sovittu Metsäteollisuus ry:n ja Paperiliitto ry:n välisessä työehtosopimuksessa sekä sen allekirjoituspöytäkirjassa.

Kilpailuviraston valituksenalainen päätös

Ratkaisu

Kilpailuvirasto on poistanut asian käsittelystään.

Perustelut

Kilpailunrajoituslain 2 §:n 1 momentin mukaan lakia ei sovelleta sopimuksiin tai järjestelyihin, jotka koskevat työmarkkinoita.

Kilpailuvirasto on viitannut korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisuun 1995-A-48, jossa oli katsottu, että Paperiliiton ja Metsäteollisuuden välisen työehtosopimuksen määräykset eivät koskeneet työmarkkinoita kilpailunrajoituslain 2 §:n 1 momentissa tarkoitetuin tavoin, koska ulkopuolisen työvoiman käyttöä koskevilla määräyksillä ei voitu katsoa olevan välitöntä vaikutusta alan työntekijöiden irtisanomissuojaan heidän työehtojensa osana, eikä kyseinen säännös ollut siten esteenä kilpailunrajoituslain soveltamiselle. Koska Paperiliitto ei ollut elinkeinonharjoittajien yhteenliittymä, korkeimman hallinto-oikeuden mukaan työehtosopimuksen määräyksiin ei voitu soveltaa silloin voimassa olleen kilpailunrajoituslain 6 §:ää; sen sijaan kyseessä olevat määräykset olivat silloin voimassa olleen kilpailunrajoituslain 9 §:ssä tarkoitettuja vahingollisia kilpailunrajoituksia.

Kilpailuvirasto on todennut, että jos jäsenvaltioiden kilpailuviranomaiset soveltavat kansallista kilpailulainsäädäntöä rajoitukseen, joka on omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, kilpailunrajoitukseen on sovellettava myös Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (jäljempänä SEUT) 101 ja 102 artiklan säännöksiä. Kilpailuvirasto on lisäksi todennut, että kilpailunrajoituslakia on sovellettava yhdenmukaisesti SEUT 101 ja SEUT 102 artiklan kanssa, mikä vaikuttaa myös kilpailunrajoituslain 2 §:n soveltamiseen.

Kilpailuvirasto on viitannut Euroopan unionin tuomioistuimen asiassa C-67/96, Albany, 21.9.1999 antamaan tuomioon (Kok., s. I-5751, 59 ja 60 kohta), jossa on todettu, että työnantajia ja työntekijöitä edustavien etujärjestöjen välisillä kollektiivisilla sopimuksilla on luonnostaan tiettyjä kilpailua rajoittavia vaikutuksia. Ne sosiaaliset päämäärät, joihin näillä sopimuksilla pyritään, vaarantuisivat kuitenkin vakavalla tavalla, jos työmarkkinaosapuoliin sovellettaisiin SEUT 101 artiklan 1 kohtaa silloin, kun ne pyrkivät yhdessä löytämään keinoja työllisyyden ja työehtojen parantamiseksi. Tulkittaessa SEUT-sopimuksen määräyksiä tarkoituksen- ja johdonmukaisella tavalla, näistä määräyksistä ilmenee kokonaisuutena tarkasteltuna, että työmarkkinaosapuolten kollektiivisten neuvottelujensa päätteeksi tekemät sopimukset tällaisten päämäärien saavuttamiseksi eivät luonteensa ja kohteensa vuoksi kuulu SEUT 101 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan.

Kilpailuvirasto on todennut, että Paperiliiton ja Metsäteollisuuden välinen työehtosopimus on syntynyt työnantajia ja työntekijöitä edustavien liittojen välisten kollektiivisten neuvottelujen tuloksena.

Kilpailuvirasto on katsonut Paperiliiton selvityksen osoittaneen, että ulkopuolisen työvoiman käyttöä koskevilla työehtosopimuksen määräyksillä on pyritty parantamaan paperiteollisuuden työntekijöiden asemaa. Vaikka kyseiset sopimusehdot eivät kaikilta osin palvele Metsäteollisuuden jäsenyritysten liiketaloudellisia tavoitteita, Metsäteollisuus on hyväksynyt ehdot kollektiivisten neuvottelujen seurauksena.

Kilpailuvirasto on vielä todennut, että koska kysymys kilpailunrajoituslain soveltumisesta ratkaistaan yksinomaan lainsäädännössä ja oikeuskäytännössä määritellyin kriteerein, ulkopuolisen työvoiman käyttöä rajoittavien ehtojen mahdollisilla haitallisilla vaikutuksilla kilpailuun ei lähtökohtaisesti ole merkitystä arvioitaessa sitä, voidaanko työehtosopimuksen määräyksiin soveltaa kilpailunrajoituslakia. Epäillyn rajoituksen haitalliset vaikutukset tulisivat sen sijaan arvioitaviksi, mikäli menettelyn todettaisiin kuuluvan kilpailunrajoituslain soveltamisalaan.

Kilpailuvirasto on ottanut huomioon myös sen, että epäilty rajoitus oli sisällytetty työehtosopimukseen Paperiliiton, joka ei ole elinkeinonharjoittajien yhteenliittymä, vaatimuksesta, eikä kyseinen työehtosopimus ole siten elinkeinonharjoittajien yhteenliittymien välinen sopimus. Metsäteollisuuden, joka elinkeinonharjoittajien yhteenliittymänä olisi viime kädessä kilpailuoikeudellisessa vastuussa ehdoista, intressissä sen sijaan olisi tällaisista ehdoista luopuminen ja ulkopuolisen työvoiman käytön mahdollisimman laaja hyödyntäminen.

Koska Kilpailuvirasto ei ole soveltanut kilpailunrajoituslakia, myöskään unionin kilpailusäännökset eivät ole tulleet sovellettaviksi. Kilpailuvirasto on siten poistanut asian käsittelystä.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Metsäteollisuus on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen päätöksen ja velvoittaa Kilpailuviraston tutkimaan työehtosopimusmääräyksiä kiellettynä kilpailunrajoituksena kilpailunrajoituslakia soveltaen ja jatkamaan asian selvittämistä ja perehtymään työehtosopimuksen asettamiin todellisiin alalle tulon esteisiin ja sitä kautta vallitsevaan kilpailua vääristävään olotilaan.

Ulkopuolisen työvoiman käytön kieltävillä sopimusehdoilla ei tavoitella eikä saavuteta sellaisia edellä mainitussa asiassa Albany annetussa tuomiossa tarkoitettuja sosiaalisia päämääriä, jotka oikeuttaisivat poikkeamaan kilpailulainsäädännön soveltamisesta. Ehdot on otettu työehtosopimukseen ensisijaisesti Paperiliiton oman aseman suojaamiseksi.

Alihankintamääräysten sosiaalisen ulottuvuuden merkitys on lainsäädännön ja työehtosopimusjärjestelmän kehittymisen myötä menettänyt määräyksille alun perin asetetun tarkoituksen. Pelkästään toisen osapuolen eli Paperiliiton tulkintaan ja näkemykseen perustuva arvio työehtosopimuksen vaikutuksesta työsuhteen ehtojen määrääjänä ei ole viranomaisilta edellytettävän tasapuolisen ja yhdenvertaisen kohtelun vaatimuksen mukaista. Kilpailuvirasto ei ole edes pyytänyt Metsäteollisuuden arviota määräysten tarkoituksesta.

Määräysten todellinen merkitys on, että ne estävät käytännössä liikkeen luovutukset työsopimuslakia noudattaen, jollei siitä sovita Paperiliiton paikallisen pääluottamusmiehen kanssa. Alihankkijat eivät voi toimia noudattaen osaltaan normaalisitovia työehtosopimuksia, mistä edelleen seuraa tehottomuutta. Tosiasiassa määräyksillä heikennetään työntekijän irtisanomissuojaa ja pakotetaan paperiteollisuuden asianomaiset yritykset oman työvoiman kollektiiviperusteiseen vähentämiseen työllistymisen vaihtoehdon puuttuessa, koska liiketaloudellisesti terve alihankinnan käyttö ei ole esimerkiksi kunnossapitotehtävissä mahdollista.

Kilpailuviraston päätöksen olisi tullut perustua puhtaasti kilpailuoikeuden kannalta merkityksellisten seikkojen arviointiin eli työehtosopimuksen todelliseen vaikutukseen, joka estää alalle tulon tai palvelujen tarjoamisen alan sisällä. Työehtosopimus estää alihankinnan ja vuokratyövoiman käytön, vaikka palvelua tarjoava yritys noudattaisi paperiteollisuuden työehtosopimusta. Kyse ei tällöin voi olla työsuhteen ehdoista eikä yksittäisen työntekijän työsuhteen ehtojen turvaamisesta, koska työntekijöiden työsuhteen ehdot määräytyvät edelleen paperiteollisuuden työehtosopimuksen mukaan. Sen sijaan kysymys on työehtosopimuksen aikaansaamasta todellisesta kilpailunrajoituksesta, jonka todellisena perusteena on Paperiliiton järjestöllisen aseman turvaaminen.

Kilpailuviraston lausunto

Kilpailuvirasto on vaatinut, että markkinaoikeus ensisijaisesti jättää valituksen tutkimatta ja toissijaisesti hylkää sen.

Valituksen tutkimatta jättäminen

Kiinteistöpalvelut ry:n toimenpidepyynnön kohteena on ollut Paperiliiton ja Metsäteollisuuden epäilty kilpailunrajoituslain vastainen menettely. Metsäteollisuus on elinkeinonharjoittajien yhteenliittymänä ainoa taho, joka voisi esillä olevassa asiassa olla Kilpailuviraston tutkinnan ja mahdollisten toimenpiteiden kohteena. Mikäli kilpailunrajoituslain asiallisen soveltamisalan kynnys olisi asiassa täyttynyt, olisi viraston tutkinnan kohteena ollut päätös, jolla Metsäteollisuudessa hyväksyttiin epäillyn rajoituksen eli ulkopuolisen työvoiman käyttöä rajoittavien sopimusehtojen ottaminen osaksi Paperiliiton ja Metsäteollisuuden työehtosopimusta sekä sen allekirjoituspöytäkirjaa.

Metsäteollisuudella ei ole oikeussuojan tarvetta eikä valitusintressiä asiassa, koska valituksen kohteena oleva päätös on sille myönteinen eikä sillä ole puututtu millään tavoin Metsäteollisuuden oikeusasemaan. Päätöksellä ei ole asetettu Metsäteollisuudelle mitään velvollisuutta, rajoitusta tai kieltoa eikä evätty mitään oikeutta tai etua, eikä päätöksellä myöskään ole mitään Metsäteollisuuden oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun kohdistuvaa vaikutusta, johon valitusoikeus voisi perustua. Valitus on näin ollen jätettävä tutkimatta.

Markkinaoikeudella ei ole toimivaltaa antaa Kilpailuviraston tehtäviin tai toimintaan liittyviä määräyksiä.

Valituksen hylkääminen

Kilpailunrajoituslain soveltamista työehtosopimuksiin on arvioitava yhdenmukaisesti SEUT 101 ja SEUT 102 artiklan sekä niitä koskevan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön kanssa. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä ei ole tarkennettu soveltamispoikkeuksen asiallista sisältöä eikä otettu kantaa siihen, minkälaisten ehtojen voidaan katsoa kuuluvan sen piiriin. Kilpailuviraston päätöksessä on siten kysymys tulkintaratkaisusta, jonka se on tehnyt käytettävissä olevien tietojen perusteella arvioidessaan työehtosopimuksen määräysten tarkoitusta kokonaisuutena.

Lainsäädännössä ja oikeuskäytännössä määritellyistä kriteereistä johtuen ulkopuolisen työvoiman käyttöä rajoittavien ehtojen mahdollisilla haittavaikutuksilla kilpailuun ei lähtökohtaisesti ole merkitystä arvioitaessa sitä, voidaanko työehtosopimuksen määräyksiin soveltaa kilpailunrajoituslakia. Kilpailuvirasto ei näin ollen ole ottanut huomioon työehtosopimuksen ehtojen alalle tuloa tai palvelujen tarjoamisen mahdollisuuksia rajoittavia ehtoja. Epäillyn rajoituksen haitalliset vaikutukset tulisivat arvioitavaksi, mikäli menettelyn todettaisiin kuuluvan kilpailunrajoituslain soveltamisalaan ja mikäli työehtosopimuksen ehtoja arvioitaisiin kilpailunrajoituslain 4 §:n ja SEUT 101 artiklan pohjalta.

Metsäteollisuus ei ole tuonut esiin omaa tulkintaansa tai arviotaan työehtosopimuksen määräysten tarkoituksesta 27.8.2010 antamassaan lausunnossa Kilpailuviraston päätösluonnoksesta, vaikka sillä oli ollut tiedossa Paperiliiton näkemys asiasta helmikuusta 2010 lähtien.

Kilpailuviraston tulkinta unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä on, että Metsäteollisuuden valituksessaan esittämistä väitteistä huolimatta ulkopuolisen työvoiman käyttöä rajoittavat Metsäteollisuuden ja Paperiliiton välisen työehtosopimuksen määräykset jäävät kilpailunrajoituslain soveltamisalan ulkopuolelle.

Paperiliitto ry:n lausunto

Paperiliitto on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Paperiteollisuuden työehtosopimuksen ulkopuolista työvoimaa koskevat määräykset on laadittu alan työntekijöiden turvaksi eikä Paperiliiton asemaa silmällä pitäen. Niillä on ainoastaan täydennetty vuonna 1969 STK:n ja SAK:n solmimaan keskusjärjestösopimukseen jääneitä puutteita työtekijöiden aseman turvaamisen kannalta.

Kyseiset määräykset eivät estä liikkeen luovutuksia paperiteollisuuden alalla, eikä niillä myöskään heikennetä työntekijöiden irtisanomissuojaa.

Vastaselitys

Metsäteollisuus ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta vastaselityksen antamiseen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Asian tutkiminen

Valitus koskee Kilpailuviraston 8.10.2010 tekemää päätöstä diaarinumero 621/61/04, jolla se on poistanut käsittelystä Paperiliitto ry:n ja Metsäteollisuus ry:n väliseen työehtosopimukseen sisältyviä epäiltyjä kilpailunrajoituksia koskevan asian.

Kilpailunrajoituslaki (480/1992) on kumottu 1.11.2011 voimaan tulleella kilpailulailla. Kilpailulain 50 §:n 3 momentin mukaan ennen mainitun lain voimaantuloa tapahtuneisiin kilpailurikkomuksiin sovelletaan mainitun lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä. Saman pykälän 4 momentin mukaan kilpailulain voimaan tullessa markkinaoikeudessa vireillä olevat asiat käsitellään loppuun noudattaen mainitun lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä.

Kilpailunrajoituslain 21 §:n 1 momentin mukaan Kilpailuviraston sanotun lain nojalla antamaan päätökseen saa hakea muutosta markkinaoikeudelta siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa. Lainkohdan esitöiden (HE 217/1995 vp s. 39) mukaan valitusoikeutta ei voida johtaa yksinomaan päätöksen välillisistä vaikutuksista. Välittömyyskriteerin soveltuvuutta arvioitaessa on kiinnitettävä huomiota kunkin asian laatuun ja asiassa ilmenevään oikeussuojan tarpeeseen.

Kilpailuviraston päätös on sinänsä kohdistettu muun ohella Metsäteollisuus ry:hyn, joka on ollut osapuolena toimenpidepyynnön kohteena olleessa työehtosopimuksessa.

Markkinaoikeus toteaa, että oikeusturvan tarpeen puute rajoittaa valitusoikeutta. Päätöksen välittömällä kohteellakaan ei ole valitusoikeutta, jos on selvää, ettei sillä ole oikeusturvan tarvetta. Asianosaisella ei siten lähtökohtaisesti ole oikeutta valittaa itselleen myönteisestä päätöksestä.

Kilpailuviraston päätöksessä ei ole asetettu Metsäteollisuudelle velvollisuutta tai evätty etua eikä päätös muutoinkaan vaikuta välittömästi Metsäteollisuuden oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun kielteisellä tavalla. Sen sijaan Kilpailuvirasto on päätöksellään poistanut asian käsittelystä katsoessaan, ettei esillä olevassa asiassa, joka koskee työehtosopimuksen määräyksiä, joiden sopimisessa Metsäteollisuus on ollut toisena osapuolena, voida soveltaa kilpailunrajoituslakia. Metsäteollisuus on siten valittanut itselleen myönteisestä päätöksestä.

Edellä lausutun perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei Metsäteollisuus ry:llä ole asiassa oikeussuojan tarvetta. Metsäteollisuus ry:n valitus on näin ollen jätettävä tutkimatta.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus jättää valituksen tutkimatta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Kilpailunrajoituksista annetun lain 21 §:n 2 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola, Maarit Lindroos-Kokkonen ja Nina Korjus sekä asiantuntijajäsen Kristiina Vuori.

HUOM.

Markkinaoikeuden päätöksestä on valitettu korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Katso korkeimman hallinto-oikeuden päätös 26.8.2013 taltionumero 2641.