Market Court voids public procurement decision due to failure to justify scoring differences in tender evaluation.

ASIAN TAUSTA

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (jäljempänä myös hankintayksikkö) on pyytänyt 8.3.2011 julkaistulla avointa menettelyä koskevalla EU-hankintailmoituksella tarjouksia maksullisesta starttirahaselvityspalvelun puitejärjestelystä Itä-Uudenmaan työvoima- ja elinkeinotoimiston toimialueelle ajalle 1.7.2011–31.12.2012 ja mahdolliselle vuoden optiokaudelle.

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on muutoksenhaun kohteena olevalla hankintapäätöksellään valinnut Uusyrityskeskus Loviisa-Porvoo ry:n tarjouksen.

Hankintayksikkö on 20.6.2011 tekemällään päätöksellä hylännyt Porvoon Seudun Uusyrityskeskus ry:n tekemän hankintaoikaisuvaatimuksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut enintään 350.000 euroa.

Hankintayksikkö on ilmoittanut, ettei hankintasopimusta voittaneen tarjoajan kanssa tehdä ennen kuin markkinaoikeus antaa asiassa päätöksensä.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Porvoon Seudun Uusyrityskeskus ry on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä.

Valittaja on tehnyt aiemmin tarkalleen samansisältöisen starttirahalausuntoja koskevan tarjouksen Keski-Uudenmaan sekä Itä-Uudenmaan työ- ja elinkeinotoimistojen alueille. Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on antanut keskenään poikkeavat pisteet kahdesta samansisältöisestä valittajan tarjouksesta. Hankintayksikön menettely ei tältä osin ole ollut yhdenmukaista.

Valittaja on saanut tarjousvertailussa vertailuperusteen ”toimitusvarmuus” osalta 0,1 pistettä ja vertailuperusteen ”resurssit” osalta 0,066 pistettä liian vähän. Valittajan kokonaispistemäärän olisi tullut olla yhteensä 4,999, ja valittaja olisi siten voittanut tarjouskilpailun.

Valittajan olisi tullut saada voittanutta tarjoajaa korkeammat pisteet vertailuperusteen ”toimitusvarmuus” kohdasta ”kiinteä toimipaikka”, koska valittajalla on kiinteä toimipaikka jokaisessa hankinnan kohdealueen kuudessa kunnassa. Voittaneella tarjoajalla sen sijaan on omia toimipisteitä vain kaksi ja lisäksi se on ilmoittanut Sipoon työ- ja elinkeinotoimiston kolmanneksi toimipaikakseen. Voittaneen tarjoajan saamaa pistemäärää tulee tältä osin alentaa suhteessa valittajan saamaan pistemäärään.

Valittajalle on annettu virheellisesti vertailuperusteen ”toimitusvarmuus” kohdasta ”alueen tuntemus” vain 0,4 pistettä, vaikka sen tarjouksessa on osoitettu toteutuneet ja koko alueella tehdyt starttirahalausuntoja koskevat asiakastyöt usealta vuodelta. Voittaneella tarjoajalla ja sen yhteistyökumppanilla Posintra Oy:llä on ollut alle vuoden kokemus Porvoon, Askolan ja Sipoon alueen asiakkaiden hoidosta ja starttirahalausuntojen antamisesta. Valittajan tarjouksen liitteestä 7 käy selkeästi ilmi alueen tuntemus pitkältä ajalta. Valittajan olisi tältä osin tullut saada täydet 0,5 pistettä. Voittaneen tarjoajan saamaa pistemäärää tulee alentaa suhteessa valittajan saamaan pistemäärään.

Valittajan tarjouksen liitteistä 1, 11 ja 12 käyvät selkeästi ilmi asiantuntijat ja niiden toteutunut käyttö Porvoon Seudun Uusyrityskeskuksessa ja Uusyrityskeskus Loviisa-Porvoo ry:ssä sekä Posintra Oy:ssä. Asiantuntijoiden käyttö Uusyrityskeskus Loviisa-Porvoo ry:ssä on ollut vähäistä verrattuna Porvoon Seudun Uusyrityskeskukseen. Valittajan olisi tullut saada vertailuperusteen ”resurssit” osalta täydet 0,333 pistettä. Sen pistemäärän olisi tältä osin tullut olla korkeampi kuin Uusyrityskeskus Loviisa-Porvoo ry:llä.

Vastine

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 1.200 eurolla korkoineen.

Tarjousten hintavertailu on tehty Excel-taulukkoon perustuvaan vertailupöytäkirjaan, jonka perusteella on tehty graafinen esitys. Esityksessä on ilmoitettu keskeiset johtopäätökset. Excel-taulukossa tai graafisessa esityksessä ei ole tilan puutteen ja luettavuuden vuoksi esitetty kaikkia tarkentavia alakohtia. Pisteytys on kuitenkin laadittu painoarvoittain täsmälleen tarjouspyynnössä esitetyin tavoin.

Sekä valittaja että voittanut tarjoaja ovat saaneet vertailuperusteen ”selvityksen sisältö ja toteuttamistapa” kohdan ”käytetyt menetelmät” osalta 0,5 pistettä. Hankintayksikkö on katsonut, että kummankin tarjoajan prosessi- ja menetelmäkuvaus on laadittu asiantuntevasti ja kattavasti.

Sekä valittaja että voittanut tarjoaja ovat saaneet vertailuperusteen ”selvityksen sisältö ja toteuttamistapa” kohdan ”selvityksen sisältö” osalta” 0,5 pistettä. Hankintayksikkö on katsonut, että kummankin tarjoajan starttirahaselvityksen sisältö on vastannut hankintayksikön asettamia vaatimuksia.

Sekä valittaja että voittanut tarjoaja ovat saaneet vertailuperusteen ”toimitusvarmuus” kohdan ”kiinteän toimipaikan sijainti” osalta 0,5 pistettä. Kummallakin tarjoajalla on kiinteä toimipaikka Loviisassa ja Porvoossa, joissa kaupungeissa sijaitsevat myös Itä-Uudenmaan työ- ja elinkeinotoimiston päätoimipaikat. Hankintayksikkö on katsonut molempien tarjoajien täyttävän sijainnin osalta asetetut vaatimukset. Tarjouspyynnössä ei ole edellytetty, että tarjoajalla tulee olla tietty lukumäärä kiinteitä toimipaikkoja.

Voittanut tarjoaja on saanut vertailuperusteen ”toimitusvarmuus” kohdan ”alueen tuntemus” osalta 0,5 pistettä ja valittaja 0,4 pistettä. Hankintayksikkö on katsonut, että voittaneen tarjoajan alueen tuntemus on valittajan alueen tuntemusta parempi, koska voittaneen tarjoajan tarjoama alue kattaa yhdessä Posintra Oy:n kanssa koko tarjouspyynnön mukaisen Itä-Uudenmaan työ- ja elinkeinotoimiston alueen.

Sekä valittaja että voittanut tarjoaja ovat saaneet vertailuperusteen ”resurssit” kohdan ”pätevyys ja kokemus” osalta 0,333 pistettä. Hankintayksikkö on katsonut, että kummankin tarjoajan asiantuntijoilla on hyvä ja monipuolinen osaaminen sekä monipuolista kokemusta starttirahaselvitysten laatimisesta.

Voittanut tarjoaja on saanut vertailuperusteen ”resurssit” kohdan ”käytettävissä olevat asiantuntijat” osalta 0,333 pistettä ja valittaja 0,267 pistettä. Voittaneella tarjoajalla on käytettävissään kuusi asiantuntijaa sekä kaksi projektiassistenttia. Valittajalla sen sijaan on ollut käytettävissä ainoastaan kaksi asiantuntijaa ja toimistosihteeri. Valittajalle on siten tältä osin annettu vähemmän pisteitä kuin voittaneelle tarjoajalle.

Valittaja on esittänyt tilastoja sadoista asiantuntijalähetteistä, mistä syystä hankintayksikkö on todennut esitetyt resurssit käytettävissä olevien kolmen asiantuntijan osalta niukahkoiksi.

Valittaja on esittänyt tarjouksessaan, että sillä olisi myös 107 muuta käytettävissä olevia asiantuntijaa. Valittaja ei kuitenkaan ole esittänyt näiden konsulttien osalta ansioluetteloita, joista olisi käynyt ilmi asiantuntijoiden ammatillinen pätevyys ja muut mahdolliset laadulliset tekijät. Tästä syystä näitä asiantuntijoita ei ole huomioitu tarjousvertailussa.

Sekä valittaja että voittanut tarjoaja ovat saaneet vertailuperusteen ”resurssit” kohdan ”palveluiden tuntemus” osalta 0,333 pistettä. Hankintayksikkö on katsonut aiemman kokemuksensa perusteella, että kummankin tarjoajan tuntemus työ- ja elinkeinotoimiston sekä elinkeino-, liikenne ja ympäristökeskuksen palveluista on hyvää ja asiantuntevaa.

Voittanut tarjoaja on saanut vertailuperusteen ”starttirahaselvityspalvelun hinta ilman arvonlisäveroa” kohdan ”peruslausunto” osalta 0,60 pistettä ja valittaja 0,75 pistettä. Valittaja on hinnoitellut alkavan yrittäjän ensimmäisen starttirahalausunnon 340 euron hintaiseksi, kun taas voittaneen tarjoajan hinta on ollut 380 euroa. Peruslausunnon hinnan osalta valittajalle on annettu täydet pisteet, koska sen hinta on ollut 15 prosenttia halvempi kuin kustakin lausunnonantomuodosta annettujen tarjousten keskihinta. Sekä valittaja että voittanut tarjoaja ovat saaneet kohdan ”jatkolausunto” hinnan osalta 0,75 pistettä. Valittaja tarjoushinta on tältä osin ollut 160 euroa ja voittaneen tarjoajan tarjoushinta 175 euroa.

Erillisten kilpailutusten vertaaminen ei ole mahdollista, koska kyse on eri alueisiin kohdistuvista hankinnoista.

Kuultavan lausunto

Uusyrityskeskus Loviisa-Porvoo ry on lausunnossaan esittänyt, että valittajalla ei ole kiinteää toimipistettä ainakaan Loviisassa, Lapinjärvellä eikä Myrskylässä. Uusyrityskeskus Loviisa-Porvoo ry:llä sen sijaan on kiinteät toimipisteet Porvoossa, Loviisassa ja Sipoossa, minkä lisäksi asiakkaita otetaan tarvittaessa vastaan myös muualla toiminta-alueella.

Uusyrityskeskus Loviisa-Porvoo ry:n ja sen yhteistyökumppani Posintra Oy:n alueen tuntemus on vähintäänkin yhtä laajaa kuin valittajan.

Valittajan palveluksessa on yksi neuvoja. Uusyrityskeskus Loviisa-Porvoo ry:n ja Posintra Oy:n palveluksessa sen sijaan on kaksi neuvojaa, joiden lisäksi niiden käytettävissä on neljän neuvojan osittainen työaika. Asiantuntijat ovat olleet lähes kaikki 1.1.2011 alkaen Uusyrityskeskus Loviisa-Porvoo ry:n käytettävissä, koska kaikki suurimmat pankit ja vakuutusyhtiöt sekä tilitoimistot Porvoon–Loviisan alueella ovat olleet Uusyrityskeskus Loviisa-Porvoo ry:n jäseniä ja lopettaneet jäsenyyden Porvoon Seudun Uusyrityskeskus ry:ssä.

Vastaselitys

Valittaja on vastaselityksessään muun ohella esittänyt, että hankintayksikkö on vastineessaan antanut toimitusvarmuuden ja kiinteän toimipaikan osalta tarjouspyynnöstä poikkeavaa tietoa. Valittaja on tarjouksessaan ilmoittanut kiinteiksi toimipaikoiksi kaikki alueen kunnat. Hankintayksikkö ei ole huomioinut kyseistä seikkaa, vaan on virheellisesti antanut voittaneelle tarjoajalle samat pisteet kuin valittajalle. Valittajalla on toimipiste Sipoossa. Sipoon kunnan alueella toimii kehitysyhtiönä Keski-Uudenmaan kehittämiskeskus (KEUKE), ei Posintra Oy, kuten vastineessa ja lausunnossa on virheellisesti mainittu. Lisäksi Uusyrityskeskus Loviisa-Porvoo ry ilmoittaa toimipisteekseen hankintayksikön organisaation toimiston.

Vastineessa on sekoitettu yritysneuvojat ja asiantuntijat. Yritysneuvojat ovat uusyrityskeskuksen henkilökuntaa ja asiantuntijat ovat elinkeinoelämän asiantuntijoita.

Valittajan ja voittaneen tarjoajan tarjouksissa on tarjottu yhtä monta yritysneuvojaa. Valittajan tarjouksessa nimettyjä asiantuntijoita on 107. Asiantuntijoista ei ole pyydetty ansioluetteloita.

Voittaneen tarjoajan asiantuntijoina toimii kaksi henkilöä, jotka molemmat toimivat yritysneuvojina Keski-Uudenmaan Uusyrityskeskuksessa. Tarjouspyynnön mukaan konsortion muiden jäsenten ja/tai alihankkijoiden kirjallinen suostumus tai yhteistyösopimus on tullut liittää tarjoukseen. Voittaneen tarjoajan tarjouksessa ei ole ollut Keski-Uudenmaan Uusyrityskeskuksen kirjallista suostumusta.

Vastineessa on virheellisesti esitetty, että valittajalle on osoitettu satoja asiantuntijalähetteitä ja että sen resurssit koostuvat kolmesta asiantuntijasta. Valittaja on tarjouksessaan selvittänyt yritysneuvojien ja asiantuntijoiden roolit ja tehtävät.

Sekä valittaja että voittanut tarjoaja ovat tarjouksissaan ilmoittaneet yritysneuvojiksi kaksi henkilöä Loviisassa. Voittaneella tarjoajalla on käytettävissään huomattavasti vähemmän asiantuntijoita kuin valittajalla.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 62 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin hankinnan kohteeseen liittyvien vertailuperusteiden mukaan, tai se, joka on hinnaltaan halvin.

Hankintalain 73 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Pykälän 2 momentin mukaan päätöksestä tai siihen liittyvistä asiakirjoista on käytävä ilmi ratkaisuun olennaisesti vaikuttaneet seikat, joita ovat muun ohella perusteet, joilla hyväksyttyjen tarjousten vertailu on tehty.

Viimeksi mainitun säännöksen esitöistä (HE 190/2009 vp, s. 47) käy ilmi, että hankintayksikön tulisi joko hankintapäätöksessä tai siihen liittyvissä muissa asiakirjoissa kertoa ratkaisuun vaikuttaneet seikat sellaisella tarkkuudella, että ehdokas tai tarjoaja voi päätöksen ja sen perustelujen nojalla arvioida, onko hankintamenettelyssä noudatettu lain velvoitteita. Tarjousvertailun osalta perustelut tulee esittää sellaisella tarkkuudella, että tarjoajalle käy ilmi oman tarjouksen sijoittuminen tarjouskilpailussa suhteessa muihin tarjouksiin. Tarjousvertailusta tulee selkeästi ilmetä kaikkien tarjousten osalta, miten niitä on arvioitu kunkin vertailuperusteen osalta. Tarjousvertailusta tulee esimerkiksi käydä ilmi, mihin konkreettisiin tarjouksista ilmenneisiin seikkoihin vertailu on kunkin vertailuperusteen osalta perustunut ja mihin tarjousten piste-erot perustuvat.

Hankintayksikkö on pyytänyt tarjouspyynnöllä tarjouksia maksullisen starttirahaselvityksen puitejärjestelystä Itä-Uudenmaan työ- ja elinkeinotoimiston toiminta-alueella. Tarjouspyynnön kohdan ”Tarjousten arviointiperusteet” mukaan tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus ja sen vertailuperusteina seuraavat tekijät:

”Selvityksen sisältö ja toteuttamistapa (käytetyt menetelmät), painoarvo 20 %. Sisällössä käytettyjen menetelmien osuus pisteistä on 50 % (maksimipisteet 0,5) ja selvityksen sisällön 50 % (maksimipisteet 0,5)

Toimitusvarmuus (millä perustietolomakkeessa Liite 1 mainitulla alueella sijaitsevilla paikkakunnilla palveluntarjoajalla on mahdollisuus toteuttaa palvelua), painoarvo 20 %. Kiinteän toimipaikan sijainnin osuus pisteistä on 50 % (maksimipisteet 0,5) ja alueen tuntemuksen 50 % (maksimipisteet 0,5)

Resurssit (yritystoiminnan tuntemiseen liittyvä pätevyys, kokemus ja kielitaito, käytettävissä olevat asiantuntijat sekä ELY-keskuksen ja TE-toimiston palveluiden tuntemus), painoarvo 20 %. Pätevyyden ja kokemuksen osuus resurssipisteistä on 1/3 (maksimi 0,333), käytettävissä olevien asiantuntijoiden 1/3 (maksimi 0,333) ja palveluiden tuntemuksen 1/3 (maksimi 0,333)

Asiakastyytyväisyys (palvelun tarjoajan aiemmin järjestämän vastaavan palvelun laatu ja asiakaspalaute, yrittäjäneuvonnan virallinen laatujärjestelmä), painoarvo 10 %. Palvelun laadun osuus asiakastyytyväisyyden pisteistä on 50 % (maksimi 0,25) ja asiakaspalautteen osuus 50 % (maksimi 0,25)

Starttirahaselvitysten hinta ilman arvonlisäveroa, painoarvo 30 %. Peruslausunnon osuus hintapisteistä on 50 % (maksimi 0,75) ja jatkolausunnon 50 % (maksimi 0,75). Mikäli annettu tarjous on 15 % halvempi kuin kustakin lausuntomuodosta annettujen tarjousten keskihinta saa se maksimipisteet ja mikäli 15 % korkeampi ovat pisteet 0. Keskihinta ± 5 % antaa puolet pisteistä.

Arvioinnin maksimipisteet ovat viisi (5).

Mikäli kahdella tai useammalla tarjoajalla on sama pistemäärä valitaan voittajaksi hinnaltaan halvempi tarjous.”

Hankintayksikkö on hankintapäätöksellään 9.5.2011 valinnut Uusyrityskeskus Loviisa-Porvoo ry:n tarjouksen. Hankintapäätöksen liitteenä olevassa taulukossa ”Itä-Uudenmaan TE-toimiston toimialue” on esitetty tarjoajien saamat pisteet sarakkeissa ”Hinta, peruslausunto”, ”Hinta, jatkolausunto”, ”Sisältö, käytettävät menetelmät”, ”Sisältö”, ”Asiakastyyt., laatu”, ”Asiakastyyt., palaute”, ”Resurssit, pätevyys kokemus”, ”Resurssit, asiantuntijat”, ”Resurssit, tuntemus”, ”Toim.varmuus, alue” sekä ”Toim.varmuus, kiinteä toimipaikka”. Taulukosta käyvät myös ilmi tarjoajien saamat yhteispistemäärät. Lisäksi tarjoajien saamat pisteet vertailuperusteittain sekä niiden saamat kokonaispisteet käyvät ilmi hankintapäätökseen liitetyistä graafisista esityksistä.

Hankintayksikkö ei ole hankintapäätöksessään tai sen liitteissä perustellut eri tarjouksille antamiaan pistemääriä laadullisten vertailuperusteiden osalta. Kyseisistä asiakirjoista ei käy ilmi, mihin konkreettisiin tarjouksista ilmenneisiin seikkoihin vertailu on kunkin laadullisen vertailuperusteen osalta perustunut ja mihin tarjousten piste-erot ovat perustuneet. Hankintayksikkö ei näin ollen ole perustellut hankintapäätöstään hankintasäännöksissä edellytetyin tavoin. Hankintasäännösten vastaista menettelyä ei voida tältä osin korjata sillä, että hankintayksikkö markkinaoikeudessa selvittää, miten se on suorittanut valittajan ja voittaneen tarjoajan tarjousten vertailun kunkin vertailuperusteen osalta.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalain 94 §:ssä säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankintasopimusta ei ole tehty. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva päätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin mukaisesti kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Mikäli Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus aikoo edelleen toteuttaa maksullista starttirahaselvityspalvelua koskevaa puitejärjestelyä Itä-Uudenmaan työvoima- ja elinkeinotoimiston toimialueella koskevan hankinnan julkisena hankintana kysymyksessä olevan tarjouspyynnön perusteella, sen tulee tehdä uusi tarjousvertailu ja uusi perusteltu hankintapäätös, jossa otetaan huomioon edellä tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolain-käyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian näin päättyessä hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen hankintapäätöksen 9.5.2011 (Dnro UUDELY/673/05.01.03/2011). Markkinaoikeus kieltää Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusta tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 30.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus hylkää Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Maarit Lindroos-Kokkonen, Matti Vedenkannas ja Anita Linnakangas.